對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度產(chǎn)生必然性的思考

彭 灑

（吉首大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院，湖南 吉首 416000）

行政公益訴訟承襲了行政訴訟和公益訴訟的一些特點(diǎn)，但與他們又存在明顯差別，它主要解決的是公益因違法或不作為行政行為受損的救濟(jì)問(wèn)題，境外一些法治發(fā)展較進(jìn)步的國(guó)家都存在類似的制度，我國(guó)的該項(xiàng)制度剛起步不久，筆者試從維護(hù)公益和我國(guó)實(shí)際出發(fā)，探索由檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度產(chǎn)生的必然性，并對(duì)該制度的完善提出個(gè)人不成熟的構(gòu)想。

一、行政公益訴訟的概念與特征

（一）公益的內(nèi)涵

《辭源》解釋為“公共，謂公眾共同也”。牛津詞典把公益釋義為“公眾的、與公眾相關(guān)的或者為公用的利益。”對(duì)于“利益”的解釋，筆者認(rèn)為即需要、價(jià)值、意義。我國(guó)法律條文中涉及公益的條文一般采用列舉，最后一條用其他加以概括，筆者認(rèn)為基于維護(hù)公益需求的日益增強(qiáng)，對(duì)其具體概念可由法律單獨(dú)規(guī)定，可以概括解釋、可以列舉解釋、也可以兩種解釋并用［1］。

（二）行政公益訴訟的界定

我國(guó)《行政訴訟法》（2017年修改）對(duì)該訴訟作出了規(guī)定，明確在食藥品安全、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域，有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)違法或不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公益受損，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向該行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，行政機(jī)關(guān)仍不依法履職，檢察機(jī)關(guān)依法向人民法院提起訴訟［2］。

2018年2月出臺(tái)的兩高《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題解釋》在此基礎(chǔ)上作出了進(jìn)一步明晰。

（三）行政公益訴訟的特征

1.產(chǎn)生源自于維護(hù)公益的需求。公益訴訟最突出的特征即維護(hù)公益，侵害公益是提起該訴訟的必備前提，它以預(yù)防侵害公益行為的發(fā)生，推動(dòng)社會(huì)有序健康發(fā)展，保障國(guó)家社會(huì)和平穩(wěn)定為目的。

2.提起要有法律的直接規(guī)定。行政公益訴訟主體和適用范圍都來(lái)源于法律的規(guī)定。我國(guó)《行政訴訟法》和兩高的司法解釋為檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟提供了法律依據(jù)。

3.原告的權(quán)益不同于一般行政訴訟受到了具體行政行為的直接影響。檢察機(jī)關(guān)是行政公益之訴的主體，因法律規(guī)定而獲得此訴訟的原告資格。

4.前置程序是提起建議后仍不履行。《行政訴訟法》規(guī)定了當(dāng)檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)在法定領(lǐng)域存在違法行政或不作為行政行為使國(guó)家利益或社會(huì)公共利益受損時(shí)，需先向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，經(jīng)建議后仍然不依法履行職責(zé)，才能向人民法院起訴。

二、檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度產(chǎn)生的必然性

（一）維護(hù)公益的需要

1.經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域有一個(gè)廣為人知的概念即“公地悲劇”。國(guó)外有人做了一個(gè)實(shí)驗(yàn)，找到一塊草坪分成幾塊，中間那塊作為公用草地，其他的用于不同主體放羊。一年后放羊的人均對(duì)分給自己的草坪進(jìn)行悉心管理和有限使用，公用草地因過(guò)度使用變成荒地寸草不生。這充分說(shuō)明人有擴(kuò)展自身利益的天性，對(duì)于無(wú)人管理的資源，人們就會(huì)自發(fā)攫取來(lái)擴(kuò)大自身利益。公益因?yàn)椴粏为?dú)屬于任何個(gè)人，所以個(gè)人沒(méi)有自發(fā)維護(hù)的動(dòng)力，最缺少保護(hù)，它又關(guān)系著每個(gè)人的利益，也最需要保護(hù)。

2.當(dāng)公益受到侵犯時(shí)，需要司法保障。政府依法管理國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)公共事務(wù)等，公益也涵蓋其中，政府是管理者，但公益并不只屬于政府，也屬于公眾。根據(jù)《憲法》，每個(gè)公民都有權(quán)參與國(guó)家事務(wù)管理，也都有維護(hù)公益的權(quán)利和義務(wù)。如果公益受到不當(dāng)行政行為的侵犯，或面對(duì)行政機(jī)關(guān)不作為，此時(shí)受損的公益誰(shuí)來(lái)守護(hù)？理應(yīng)是檢察機(jī)關(guān)，因?yàn)樗俏覈?guó)《憲法》規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，也有能力履行職責(zé)。

（二）健全行政訴訟制度需要行政公益訴訟

1.行政訴訟制度在對(duì)公益保護(hù)上缺乏有效救濟(jì)途徑?；谛姓V訟法原告和受案范圍等特殊性，行政訴訟有明顯的局限性。我國(guó)法院不受理對(duì)內(nèi)部行政行為、抽象行政行為和行政終局裁決的訴訟，對(duì)于有損于公益或部分群體利益的行政行為，如地方保護(hù)主義等缺乏有效的監(jiān)督和救濟(jì)途徑，不利于對(duì)公益和行政相對(duì)人權(quán)利的保護(hù)。

2.行政公益訴訟提供了救濟(jì)途徑。行政公益訴訟無(wú)需以行政機(jī)關(guān)或其工作人員的具體行政行為對(duì)原告造成直接損害為起訴的必要條件，檢察機(jī)關(guān)直接當(dāng)原告。公益是社會(huì)公眾利益的總和，涉及生活的方方面面，行政機(jī)關(guān)作為社會(huì)公共事務(wù)的管理者，當(dāng)其作出危害公益的不當(dāng)行政行為或者面對(duì)國(guó)家、社會(huì)公益受損不作為時(shí)，作為國(guó)家監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)充當(dāng)原告與其自身的職能職責(zé)及其地位密不可分。一是它擁有法定的監(jiān)督權(quán)，具有法定的身份和資格對(duì)行政行為進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)不作為的或者違法侵犯國(guó)家利益和社會(huì)公益的行為進(jìn)行督促糾正。二是檢察機(jī)關(guān)有公訴的職權(quán)，對(duì)于訴訟問(wèn)題駕輕就熟，兼?zhèn)淦鹪V所需的各項(xiàng)條件。三是檢察機(jī)關(guān)的辦案經(jīng)費(fèi)有國(guó)家財(cái)政支持，人力、物力和技術(shù)上均完全勝任職責(zé)需求。

從受案范圍上說(shuō)，它相對(duì)于行政訴訟也得到一定擴(kuò)展，不僅針對(duì)具體行政行為，行政訴訟法中列明的生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食藥品安全等糾紛較多、影響公民權(quán)利較大、容易受關(guān)注的領(lǐng)域，就是從關(guān)系公益的角度列舉了檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟上具體可操作的進(jìn)行監(jiān)督、提出建議和提起訴訟的權(quán)力［3］。

（三）建設(shè)法治國(guó)家的需要

行政公益訴訟從法治角度反映了一個(gè)國(guó)家保護(hù)本國(guó)公民權(quán)益和公益的程度，是一個(gè)國(guó)家法治水平的體現(xiàn)。公民的權(quán)利都是通過(guò)國(guó)家的法律予以規(guī)定的，沒(méi)有救濟(jì)的權(quán)利便不是權(quán)利，司法救濟(jì)一直都是保護(hù)權(quán)利的底線，任何權(quán)利要切實(shí)地存在，就不能離開(kāi)司法的救濟(jì)和保障。

權(quán)力的運(yùn)行需要監(jiān)督，從監(jiān)督的有效性上說(shuō)，內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督缺一不可。外部監(jiān)督有人民、團(tuán)體、其他組織和國(guó)家法定機(jī)關(guān)，享有國(guó)家法律監(jiān)督權(quán)的檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督能夠切實(shí)讓行政機(jī)關(guān)感受到壓力，由檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟是促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政的需要。

行政公益訴訟制度能極大推動(dòng)國(guó)家法治的發(fā)展。它有利于更好地實(shí)現(xiàn)讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，也有利于維護(hù)法律的權(quán)威性。該制度的建立相當(dāng)于給公益增加了一道新的防護(hù)網(wǎng)，在我國(guó)法治建設(shè)的進(jìn)程中是不可忽視的一大步。

三、檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度的完善構(gòu)想

（一）訴訟原告的確定

因行政行為致公益受損的事實(shí)中可能沒(méi)有直接的行政相對(duì)人或沒(méi)有直接的利害關(guān)系人，那么一般的主體如個(gè)人、法人和其他組織能不能享有該訴訟的原告資格呢？

筆者認(rèn)為是否可考慮公益性社團(tuán)也能提起行政公益訴訟。其一，社團(tuán)組織是一種獨(dú)立的存在，具有一定的中立性，可以使其在保護(hù)公益時(shí)提起相關(guān)訴訟更具有公正性。其二，社團(tuán)組織是資金或人力的集合體，在進(jìn)行相關(guān)訴訟時(shí)，具備必要的人力、物力支撐。其三，社團(tuán)組織一般具有一定的管理章程和組織結(jié)構(gòu)，因而其存在一定的管理優(yōu)勢(shì)，具有先進(jìn)性。其四，社團(tuán)組織深入社會(huì)中與群眾有緊密的聯(lián)系，具有相當(dāng)?shù)奶?hào)召力、說(shuō)服力和影響力，可以調(diào)動(dòng)更多的公眾來(lái)維護(hù)公益。

與此同時(shí)，在社團(tuán)組織提起行政公益訴訟的規(guī)定上應(yīng)做一些條件設(shè)置，使有能力的社團(tuán)組織能夠代表公眾維權(quán)，但又不至于濫訟。如必須依法成立并在有關(guān)部門登記或備案；組織的性質(zhì)必須是非營(yíng)利、公益性質(zhì)的；社團(tuán)有一定的經(jīng)費(fèi)和人力資源；社團(tuán)組織的成立和運(yùn)行章程規(guī)定或者實(shí)際活動(dòng)與所保護(hù)的領(lǐng)域有關(guān)聯(lián)。

筆者認(rèn)為在現(xiàn)行條件下讓公民個(gè)人自主作為原告提起行政公益訴訟的條件尚不成熟。相當(dāng)一部分公民的法律專業(yè)知識(shí)有限，如果公民個(gè)人可以隨意起訴，要么有可能由于絕大多數(shù)個(gè)人缺乏保護(hù)公益的本能和動(dòng)機(jī)造成該條文形同虛設(shè)；要么有可能出現(xiàn)個(gè)人為了維護(hù)個(gè)人利益胡亂干涉行政機(jī)關(guān)的行政管理行為而造成濫訴。我國(guó)憲法明確了我國(guó)公民享有廣泛的監(jiān)督權(quán)，但并不是所有的監(jiān)督方式都要落實(shí)到每個(gè)人在每一件事上都能提起訴訟，因?yàn)樵谛姓I(lǐng)域，高效便民原則也是基本原則之一。

（二）訴訟受案范圍

受案范圍是行政公益訴訟發(fā)展和推行上需要完善的問(wèn)題。我國(guó)法律對(duì)行政公益訴訟的受案范圍進(jìn)行了部分列舉，可以看出其包含損害國(guó)家利益或者社會(huì)公益的作為、不作為和抽象行政行為。筆者認(rèn)為該訴訟保護(hù)的對(duì)象是明確的，為了讓國(guó)家利益和社會(huì)公益得到進(jìn)一步的管理、監(jiān)督、維護(hù)和救濟(jì)，可以考慮穩(wěn)步擴(kuò)大行政公益訴訟的受案范圍，以期形成完整的救濟(jì)體系。

法治發(fā)展需要經(jīng)歷一定的過(guò)程，我們應(yīng)根據(jù)已有的理論、國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐加強(qiáng)探索研究，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，完善行政公益訴訟制度，使其更好發(fā)揮應(yīng)有的作用。