關(guān)于新能源發(fā)電企業(yè)的國家核證減排量法律監(jiān)管對策研究

劉天河

（湖南大學(xué)法學(xué)院，湖南 長沙 410082）

新能源發(fā)電項(xiàng)目在生產(chǎn)和供應(yīng)電力能源的同時(shí)幾乎不產(chǎn)生碳排放，完全符合《京都議定書》明確的清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）的理念和要求，具備開發(fā)國家核證減排量（CCER）的基本條件。國家核證減排量是指對我國境內(nèi)可再生能源、林業(yè)碳匯、甲烷利用等項(xiàng)目的溫室氣體減排效果進(jìn)行量化核證，并在國家溫室氣體自愿減排交易注冊登記系統(tǒng)中登記的溫室氣體減排量。新能源發(fā)電企業(yè)可通過參與碳排放權(quán)市場交易，出售CCER獲得額外經(jīng)濟(jì)收入，提高企業(yè)經(jīng)營效益。當(dāng)前，我國碳排放權(quán)交易市場法規(guī)還在逐步完善中，其監(jiān)管還有諸多值得優(yōu)化之處［1］。據(jù)此，本文分析了新能源發(fā)電的特征和CCER體系運(yùn)行概況，通過梳理法律監(jiān)管現(xiàn)狀，以便提出完善新能源發(fā)電企業(yè)CCER法律監(jiān)管的對策和建議，從而更好地促進(jìn)該行業(yè)的健康發(fā)展。

一、新能源發(fā)電的特征

據(jù)《中國電力百科全書（第三版）新能源發(fā)電卷》論述可知，新能源是基于新技術(shù)上而實(shí)以開發(fā)利用的可再生能源，主要包括風(fēng)能、太陽能、生物質(zhì)能、地?zé)崮?、海洋能以及二次能源（氫能）。但是，并不是所有可再生能源都可定義為新能源，比如水能雖然可再生，卻屬于常規(guī)能源。故而，新能源是一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展的名詞，隨著新的能源利用技術(shù)不斷革新和發(fā)展，當(dāng)今的新能源也有可能會被更新的能源所替代而成為常規(guī)能源。一般而言，新能源發(fā)電在實(shí)際應(yīng)用中，具有以下幾點(diǎn)鮮明特征。

第一，清潔性好。新能源發(fā)電過程中幾乎是零排放，生態(tài)環(huán)保效果較好，是真正意義上的綠色電能。

第二，應(yīng)用技術(shù)成熟。隨著能源科技的發(fā)展和進(jìn)步，目前我國已然開始利用風(fēng)能和太陽能發(fā)電的技術(shù)，并為我國能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化、轉(zhuǎn)型、節(jié)能減排作出了較大的貢獻(xiàn)。

第三，發(fā)展速度快。截至2020年底，全國風(fēng)電裝機(jī)28153萬千瓦時(shí)，太陽能發(fā)電裝機(jī)25343萬千瓦時(shí)，并且還保持快速增長態(tài)勢。

第四，投資前景好。新能源發(fā)電是各類能源投資企業(yè)和產(chǎn)業(yè)投資主體高度青睞的投資項(xiàng)目類型。新能源發(fā)電項(xiàng)目因?yàn)榄h(huán)境友好型性質(zhì)而具備廣闊的發(fā)展前景，也備受國家鼓勵(lì)和社會推崇，并且具有穩(wěn)定的現(xiàn)金流，經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢明顯。

二、CCER體系運(yùn)行概況

新能源發(fā)電企業(yè)，是以新能源發(fā)電項(xiàng)目開發(fā)出的CCER為紐帶參與碳排放權(quán)市場交易。CCER項(xiàng)目的開發(fā)流程和機(jī)制大體上繼承了CDM項(xiàng)目的理念、思路和框架。新能源發(fā)電企業(yè)實(shí)施CCER開發(fā)大體上有項(xiàng)目評估、文件設(shè)計(jì)、第三方審定、自愿減排項(xiàng)目備案、實(shí)施與監(jiān)測、減排量核查與核證、減排量備案與簽發(fā)等七大工作流程。其中非常重要的一項(xiàng)就是“雙備案機(jī)制”，即先要完成自愿減排項(xiàng)目備案，然后完成核證減排量備案，最終才能由主管部門簽發(fā)CCER。待進(jìn)入新能源發(fā)電企業(yè)后，還需在國家自愿減排交易登記，方能在國家主管部門備案的交易平臺上進(jìn)行交易。就目前而言，我國碳市場明確的重點(diǎn)排放單位也可以用不超過5%的CCER抵銷配額清繳。

三、法律監(jiān)管現(xiàn)狀

CCER體系運(yùn)行的基礎(chǔ)是國家發(fā)改委發(fā)布施行的《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》（發(fā)改氣候〔2012〕1668號），操作的指導(dǎo)性文件是國家發(fā)改委發(fā)布施行的《溫室氣體自愿減排項(xiàng)目審定與核證指南》。碳排放權(quán)交易市場運(yùn)行的法規(guī)依據(jù)是生態(tài)環(huán)境部發(fā)布施行的《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》，主管部門也出臺了若干管理規(guī)則規(guī)范文件，以及相關(guān)法律法規(guī)的制定，并在未來將共同對CCER全生命周期實(shí)施規(guī)范引導(dǎo)和運(yùn)作監(jiān)管。然而，目前其在法律監(jiān)管上仍存在以下不足。

（一）上位法薄弱甚至缺位

當(dāng)前CCER體系和碳排放權(quán)交易市場運(yùn)行的法律依據(jù)，都僅停留在部門行政規(guī)章內(nèi)，故而法律位階較低，強(qiáng)制力有限。雖然《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》已完成了意見征求，但在后期的立法程序上依舊有很長的路要走。

此外，部分試點(diǎn)雖然也制定了一些地方立法和政府規(guī)章，但卻存在明顯的地域性，以至于其影響力度有限。

（二）法律依據(jù)穩(wěn)定性不強(qiáng)

國家發(fā)改委2017年2號要求暫定受理溫室氣體自愿減排交易方法學(xué)、項(xiàng)目、減排量、審定與核證機(jī)構(gòu)、交易機(jī)構(gòu)備案申請，并指出要等《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》修訂完成后，才會重啟受理工作。故而開發(fā)CCER項(xiàng)目時(shí)至今日，依舊可望而不可及［2］。目前，考慮到CCER項(xiàng)目開發(fā)周期較長，故而即便在全國碳排放權(quán)交易市場啟動(dòng)后，部分新能源發(fā)電企業(yè)在運(yùn)營上也非常被動(dòng)。

（三）新能源發(fā)電企業(yè)融入全國碳市場的細(xì)則缺失

雖然《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》第二十九條明確規(guī)定，重點(diǎn)排放單位可以用CCER抵銷碳排放配額清繳，且用于抵銷的CCER不得來自納入全國碳排放權(quán)交易市場配額管理的減排項(xiàng)目。但該辦法只規(guī)定了碳排放配額是全國碳市場的交易產(chǎn)品，尚未明確CCER是交易產(chǎn)品。本文認(rèn)為，既然CCER不屬于全國碳市場的交易產(chǎn)品，那自然也不能進(jìn)入碳市場交易，而只能參與地方試點(diǎn)碳市場的交易。故而從這個(gè)角度分析，新能源發(fā)電企業(yè)融入全國碳排放權(quán)交易市場的路徑阻力較大。

（四）缺少規(guī)范關(guān)聯(lián)交易的配套制度

一般而言，新能源發(fā)電企業(yè)多以大型綜合性發(fā)電集團(tuán)為主。而大型綜合性發(fā)電集團(tuán)旗下卻有著大量的化石能源發(fā)電企業(yè)（如煤電、氣電等）。這些化石能源發(fā)電企業(yè)基本都屬于重點(diǎn)排放單位，都有碳排放配額清繳義務(wù)。因此大型綜合性發(fā)電集團(tuán)旗下的化石能源發(fā)電企業(yè)和新能源發(fā)電企業(yè)之間存在需求互補(bǔ)。而這一現(xiàn)狀，也導(dǎo)致該集團(tuán)或存在線下以超低價(jià)成交的可能，并以此對CCER市場造成沖擊，從而影響CCER體系的穩(wěn)定與和諧。

（五）法律懲戒機(jī)制需用進(jìn)一步完善

當(dāng)前的法律監(jiān)管制度規(guī)定的違法違規(guī)懲戒機(jī)制，主要包括責(zé)令整改、取消部分政策優(yōu)惠待遇、罰款、扣減配額、納入失信名單等。整體而言，罰則較輕，對于違法違規(guī)者的警示作用和懲戒力度都非常有限。

四、法律監(jiān)管完善對策

完善的法律監(jiān)管制度，是CCER體系乃至碳排放權(quán)交易市場有效運(yùn)行的保障。據(jù)此，本文提出以下對策，以期可以構(gòu)建全生命周期的法律監(jiān)管體系。

（一）形成上位法依據(jù)

由前文論述可知，《碳排放權(quán)交易管理暫行條例（草案修改稿）》雖然明確了重點(diǎn)排放單位可購買CCER來抵銷一定比例的碳排放配額清繳，卻沒有明確把CCER列為交易產(chǎn)品。因此本文建議可以將CCER明文規(guī)定為全國碳排放權(quán)交易市場與碳排放配額并列的交易產(chǎn)品，待條件成熟時(shí)，還可進(jìn)一步考慮提高上位法的法律位階，推動(dòng)《應(yīng)對氣候變化法》的出臺速度，形成法律層面的上位法依據(jù)。

（二）完善CCER體系運(yùn)行的規(guī)范制度

CCER參與碳排放權(quán)市場交易的前提，是能夠完成項(xiàng)目備案和核證減排量備案，而這些工作的開展，都要以《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》為依據(jù)。隨著全國碳排放權(quán)交易市場的發(fā)展，早日完成《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》的修訂，也是CCER項(xiàng)目開發(fā)合法依規(guī)運(yùn)行的保障。

（三）及時(shí)修訂碳排放交易的規(guī)范制度

在CCER體系實(shí)現(xiàn)重啟、項(xiàng)目開發(fā)、減排量簽發(fā)并進(jìn)入正?；?，本文認(rèn)為還應(yīng)考慮同步修訂《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》，將CCER確立為與碳排放配額并列的交易產(chǎn)品，為CCER參加碳排放權(quán)交易提供更為明確的法律依據(jù)。

（四）完善配套法規(guī)政策

一方面，要完善新能源管理的法規(guī)政策，推動(dòng)新能源消納機(jī)制的健全，消除棄風(fēng)、棄光等不利因素，并通過持續(xù)的法律監(jiān)管確保落地執(zhí)行。另一方面，能源主管部門也要出臺部門規(guī)章，為承諾開發(fā)CCER、履行增匯減排生態(tài)責(zé)任的新能源項(xiàng)目業(yè)主單位給予一定的優(yōu)惠待遇，在滿足其他建設(shè)條件的情況下，優(yōu)先核定建設(shè)指標(biāo)，安排系統(tǒng)接入，考慮電量保障性收購等；通過政策引導(dǎo)，激發(fā)社會主體投資新能源發(fā)電項(xiàng)目和開發(fā)、應(yīng)用CCER的積極性。

（五）強(qiáng)化違法懲戒，優(yōu)化法律環(huán)境

由于CCER利益涉及較廣，因此各個(gè)環(huán)節(jié)都有涉及合法合規(guī)性監(jiān)管需求，目前，司法實(shí)踐中已有CCER購買協(xié)議爭議的仲裁案件發(fā)生。因此隨著違法追責(zé)機(jī)制的落實(shí)，今后還需加強(qiáng)審判結(jié)果的執(zhí)行力，做到執(zhí)法必嚴(yán)，并以此體現(xiàn)出法律的震懾作用，從而倒逼企業(yè)合法合規(guī)參與CCER交易。