對(duì)我國(guó)防控外來(lái)物種入侵管理體制問(wèn)題的研究

王姣姣

（昆明理工大學(xué)，云南 昆明 650500）

一、我國(guó)外來(lái)物種入侵概述

（一）外來(lái)物種入侵的概念

外來(lái)物種入侵是指在自然、半自然生態(tài)系統(tǒng)或生態(tài)環(huán)境中，外來(lái)物種建立種群并影響和威脅到本地生物多樣性的過(guò)程。IUCN將外來(lái)入侵物種定義為：已經(jīng)在自然或半自然生態(tài)系統(tǒng)或生境中建立了種群，成為改變和威脅本地生物多樣性的外來(lái)物種。①SSC Invasive Species Specialist Group，IUCN Guidelines for the Prevention of Biodiversity Loss Caused by Alien Invasive Species，Approved by the 51st Meeting of the IUCN Council，Gland Switzerland，F(xiàn)ebruary，2000.

（二）我國(guó)外來(lái)物種入侵的現(xiàn)狀

我國(guó)疆域跨越5個(gè)氣候帶，擁有多樣的生態(tài)系統(tǒng)，是世界上物種多樣性最豐富的國(guó)家之一，這種獨(dú)特的特點(diǎn)使得我國(guó)十分容易遭受入侵生物的侵害。

IUCN發(fā)布的世界最嚴(yán)重的入侵物種約有50%入侵了中國(guó)，近2/3的外來(lái)物種從第一次發(fā)現(xiàn)到列進(jìn)我國(guó)外來(lái)入侵物種名單的時(shí)間間隔僅不到30年。［1］據(jù)相關(guān)調(diào)查結(jié)果顯示，截至2020年8月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《2019中國(guó)生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》載明，全中國(guó)已發(fā)現(xiàn)660多種外來(lái)入侵物種，其真實(shí)情況可能更多。［2］外來(lái)物種一旦形成入侵，會(huì)給我國(guó)的生態(tài)環(huán)境、生物多樣性造成不可逆轉(zhuǎn)的損害，還會(huì)產(chǎn)生巨大經(jīng)濟(jì)損失，影響農(nóng)林產(chǎn)業(yè)發(fā)展，更有甚者會(huì)威脅人類健康。

二、我國(guó)防控外來(lái)物種入侵管理體制的現(xiàn)狀及問(wèn)題

（一）防控外來(lái)物種入侵管理體制的現(xiàn)狀

由于我國(guó)目前缺乏相對(duì)統(tǒng)一的外來(lái)物種入侵專門法律，因此還無(wú)法在法律上明確規(guī)定管理外來(lái)物種入侵的組織機(jī)構(gòu)。但從具體實(shí)踐上來(lái)看，經(jīng)過(guò)對(duì)外來(lái)物種入侵問(wèn)題十幾年的研究和發(fā)展，我國(guó)許多部門對(duì)外來(lái)物種入侵事務(wù)的管理起到了推動(dòng)作用。

原國(guó)家環(huán)?？偩衷谄洹瓣P(guān)于加強(qiáng)外來(lái)入侵物種防治工作的通知（環(huán)發(fā)【2003】6號(hào)）”中要求地方各級(jí)環(huán)保局開(kāi)展防治外來(lái)入侵物種的工作。在原國(guó)家環(huán)保總局更名為生態(tài)環(huán)境部后，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)了“關(guān)于做好自然生態(tài)系統(tǒng)外來(lái)入侵物種防控監(jiān)督管理有關(guān)工作的通知（環(huán)發(fā)【2015】59號(hào)）”，指導(dǎo)地方環(huán)保部門開(kāi)展外來(lái)入侵物種的防控監(jiān)督管理，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，保障生物安全。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部負(fù)責(zé)全國(guó)的植物檢疫涉農(nóng)部分、農(nóng)業(yè)病蟲(chóng)害防治、草種引進(jìn)、水產(chǎn)魚(yú)苗引進(jìn)、農(nóng)作物種質(zhì)資源以及全國(guó)水生動(dòng)植物保護(hù)和水生動(dòng)植物保護(hù)區(qū)的管理工作等，并在2003年下發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展外來(lái)入侵生物滅毒除害試點(diǎn)行動(dòng)的通知》，首次明確地提出了對(duì)外來(lái)有害生物成災(zāi)時(shí)的管理措施。2013年，發(fā)布《國(guó)家重點(diǎn)管理外來(lái)入侵物種名錄（第一批）》，其中共收錄52種有重大危害的入侵物種。

原國(guó)家林業(yè)局成立了防止外來(lái)林業(yè)有害生物入侵管理辦公室和有害生物檢驗(yàn)鑒定中心，其承擔(dān)了檢驗(yàn)鑒定職能，在全國(guó)開(kāi)展有害生物普查，并制定了突發(fā)林業(yè)有害生物事件應(yīng)急辦法。在其《關(guān)于加強(qiáng)野生動(dòng)物外來(lái)物種管理的通知》里也同樣規(guī)定了林業(yè)局在管理外來(lái)野生動(dòng)物的職責(zé)，還規(guī)定由它負(fù)責(zé)全國(guó)的植物檢疫（涉林部分）、陸生野生動(dòng)植物保護(hù)、陸生動(dòng)植物保護(hù)區(qū)以及全國(guó)的森林公園的管理工作，同時(shí)在其《引進(jìn)林木種子苗木及其它繁殖材料檢疫審批和監(jiān)管規(guī)定》中，明確了由林業(yè)局負(fù)責(zé)外來(lái)林木種子的有意引進(jìn)管理工作。

（二）防控外來(lái)物種入侵管理體制存在的問(wèn)題

我國(guó)目前為止還沒(méi)有建立統(tǒng)一的防治外來(lái)物種入侵的專門監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，沒(méi)有體系化的管理體制，這給我國(guó)外來(lái)物種入侵防治工作的進(jìn)行帶來(lái)極大阻礙?？梢哉f(shuō)，一套完整系統(tǒng)的管理體制將是解決外來(lái)物種入侵問(wèn)題的保障。我國(guó)如此之多的部門共同管理著外來(lái)物種入侵工作，容易導(dǎo)致各部門各自為政、權(quán)責(zé)不明，對(duì)有利可圖的事務(wù)“搶著管”，對(duì)難以管理的事務(wù)“踢皮球”。加之如若部門之間信息溝通不暢，難免會(huì)出現(xiàn)防控不主動(dòng)、防治不及時(shí)等問(wèn)題，從而對(duì)外來(lái)生物入侵綜合防治效果大打折扣。

外來(lái)物種入侵是一個(gè)復(fù)雜的、多面化的問(wèn)題，不僅是環(huán)境問(wèn)題，還是經(jīng)濟(jì)、健康、文化等問(wèn)題。外來(lái)物種入侵事務(wù)的多維性決定了它不可能由一個(gè)政府部門單獨(dú)管理，必須由多部門協(xié)調(diào)共同應(yīng)對(duì)，現(xiàn)在主要國(guó)家對(duì)該事務(wù)的管理體制，幾乎都體現(xiàn)了這一特征，諸如美國(guó)的國(guó)家入侵物種委員會(huì)，日本的環(huán)境省，新西蘭的農(nóng)林部，都是由某部門牽頭，加之其他部門的協(xié)作配合。

三、對(duì)我國(guó)防控外來(lái)物種入侵管理體制的建議

我國(guó)應(yīng)進(jìn)一步推動(dòng)形成外來(lái)物種入侵防控法制化、長(zhǎng)效化的管理體制機(jī)制，積極開(kāi)展有關(guān)立法調(diào)研，切實(shí)落實(shí)國(guó)家生物安全戰(zhàn)略要求，繼續(xù)完善外來(lái)入侵物種管理名錄，加快研究制定《外來(lái)物種管理?xiàng)l例》，為防控外來(lái)物種入侵建立完善可靠的法律制度保障。對(duì)于管理體制的設(shè)置應(yīng)當(dāng)充分結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，借鑒主要國(guó)家對(duì)外來(lái)物種入侵事務(wù)管理的有關(guān)經(jīng)驗(yàn)，設(shè)計(jì)出一種既有牽頭管理又有各組織專業(yè)輔助的，包含決策、協(xié)調(diào)、執(zhí)行的中央與各地方相互配合的成體系化的統(tǒng)一管理體制。

全國(guó)人大常委會(huì)于2020年10月17日通過(guò)了《生物安全法》，該法自2021年4月15日起正式施行?！渡锇踩ā芬苑傻男问揭?guī)定了外來(lái)物種入侵的有關(guān)問(wèn)題可以適用該法，雖然它沒(méi)有對(duì)外來(lái)物種入侵問(wèn)題設(shè)立專章，但是其以生物安全領(lǐng)域基本法［3］的形式保護(hù)生物安全、保護(hù)物種多樣性，對(duì)外來(lái)物種入侵問(wèn)題的解決起到了原則性的指導(dǎo)作用。該法第二章規(guī)定了生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控體制，我們對(duì)防范外來(lái)物種入侵管理體制的設(shè)置可以從其中窺見(jiàn)一二。

參考《生物安全法》第十條第一款和第十一條的規(guī)定我們可知，我國(guó)生物安全事項(xiàng)由中央安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一決策和議事協(xié)調(diào)，研究制定有關(guān)重大方針，該協(xié)調(diào)機(jī)制由相關(guān)部門組成，設(shè)立辦公室負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)機(jī)制的日常工作。由此及彼，外來(lái)物種入侵工作的管理體制也應(yīng)該是中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)決策，設(shè)立統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，由辦公室負(fù)責(zé)日常協(xié)調(diào)工作，其他各部門、單位分工負(fù)責(zé)。

早在2004年，中編辦批準(zhǔn)農(nóng)業(yè)部成立了外來(lái)物種管理辦公室，明確把農(nóng)業(yè)部設(shè)置為外來(lái)物種管理的牽頭部門。由農(nóng)業(yè)部牽頭，原國(guó)家環(huán)?？偩帧⒃瓏?guó)家林業(yè)局、原國(guó)家質(zhì)檢總局、國(guó)家海洋局、海關(guān)總署等相關(guān)部門參加的全國(guó)外來(lái)生物防治協(xié)作組也已成立，農(nóng)業(yè)部外來(lái)物種管理辦公室是它的日常辦事機(jī)構(gòu)。此外，農(nóng)業(yè)部已經(jīng)制定《農(nóng)業(yè)重大有害生物及外來(lái)生物入侵突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》，并啟動(dòng)了《外來(lái)入侵生物防治條例》和《全國(guó)外來(lái)入侵生物防治規(guī)劃》起草工作。在當(dāng)時(shí)國(guó)家傾向于由農(nóng)業(yè)部在我國(guó)的外來(lái)物種入侵管理事務(wù)中發(fā)揮主導(dǎo)作用，但是現(xiàn)在環(huán)保總局升格為了生態(tài)環(huán)境部，其職責(zé)之一就是負(fù)責(zé)重大生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理工作。作為重大生態(tài)環(huán)境問(wèn)題之一的外來(lái)物種入侵問(wèn)題，自然也應(yīng)當(dāng)由生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理。

所以設(shè)想一下我國(guó)外來(lái)物種入侵的管理體制應(yīng)該是，國(guó)務(wù)院有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)決策和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，由生態(tài)環(huán)境、海關(guān)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋等主管部門和有關(guān)軍事機(jī)關(guān)構(gòu)成外來(lái)物種入侵工作協(xié)調(diào)機(jī)制，生態(tài)環(huán)境部牽頭并賦予其組織工作的權(quán)力，各外來(lái)物種入侵有關(guān)部門分工負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)處理外來(lái)物種有關(guān)事務(wù)，日常辦事機(jī)構(gòu)是生態(tài)環(huán)境部外來(lái)物種管理辦公室。

對(duì)外來(lái)物種入侵事務(wù)進(jìn)行管理是一項(xiàng)復(fù)雜的任務(wù)，涉及農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋、海關(guān)等多個(gè)部門，需要多部門協(xié)調(diào)工作?；诜止ず侠?、權(quán)責(zé)明晰、行動(dòng)高效的原則，設(shè)定一個(gè)牽頭部門并賦予其協(xié)調(diào)、組織工作的權(quán)力是比較科學(xué)的方式。同時(shí)各地區(qū)之間應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)交流合作、及時(shí)溝通相關(guān)信息，在中央決策部門的領(lǐng)導(dǎo)下，共同對(duì)外來(lái)物種入侵的現(xiàn)狀進(jìn)行控制，防止入侵物種對(duì)我國(guó)造成更多難以彌補(bǔ)的損害。