農(nóng)村閑置土地利用法律研究

方曉燕

（浙江錢王律師事務(wù)所，浙江 杭州 311300）

一、引言

在現(xiàn)代社會發(fā)展進(jìn)程下，相關(guān)部門要高度重視提升閑置土地資源的利用率，通過及時有效制定頒布相關(guān)法律法規(guī)政策，督促各地區(qū)合理規(guī)劃使用農(nóng)村閑置土地，確保能夠最大程度發(fā)揮出農(nóng)村閑置土地的作用，避免出現(xiàn)土地資源浪費現(xiàn)象。從國家法律層面來說，農(nóng)村土地資源是歸集體所有的，但是并沒有具體法律明確說其是歸于自然村，還是歸屬于行政村。農(nóng)村閑置土地的流轉(zhuǎn)利用缺乏專業(yè)完善的法律政策進(jìn)行規(guī)范管理，這樣一來就容易導(dǎo)致市場上出現(xiàn)閑置土地流轉(zhuǎn)利用較為混亂的情況。針對于此，相關(guān)部門必須加強(qiáng)農(nóng)村閑置土地規(guī)劃利用的立法工作，并對閑置土地使用過程進(jìn)行合法監(jiān)督管理，確保農(nóng)村閑置土地能夠到得有序合理化利用。

二、農(nóng)村閑置土地利用中存在的主要法律問題

（一）閑置土地流轉(zhuǎn)利用缺乏完善法律程序

根據(jù)國家頒布的相關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)村家庭承包取得的土地承辦經(jīng)營權(quán)，依法采用轉(zhuǎn)讓、出租、轉(zhuǎn)包等不同形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)利用閑置土地?；谠擁椃煞ㄒ?guī)政策實行，一定程度上提升農(nóng)村閑置土地的利用率，避免農(nóng)村大量土地資源浪費現(xiàn)象的發(fā)生。然而當(dāng)農(nóng)村土地承包戶在流轉(zhuǎn)利用這些閑置土地時，會因為各參與主體利益權(quán)責(zé)關(guān)系不夠明確的問題，影響到農(nóng)村閑置土地的高效流轉(zhuǎn)利用。造成此種現(xiàn)象發(fā)生的主要原因具體體現(xiàn)在以下幾點：（1）土地流轉(zhuǎn)利用缺乏規(guī)范程序和形式。在農(nóng)村閑置土地流轉(zhuǎn)使用中，大多數(shù)利益主體之間會采用口頭形式或者紙張文字承諾形式進(jìn)行轉(zhuǎn)讓使用土地，很少會正式簽訂法律保障合同，他們?nèi)狈ο嚓P(guān)法律法規(guī)知識的認(rèn)識了解；（2）土地流轉(zhuǎn)方式隨意性。由于農(nóng)村閑置土地流轉(zhuǎn)利用方式過于隨意性［1］，會導(dǎo)致難以明確雙方權(quán)利義務(wù)主體，這樣一來就會造成各方切身權(quán)利與義務(wù)不明確的情況，國家相關(guān)法律無法科學(xué)高效幫助解決土地利用糾紛事件。針對這一情況，有關(guān)部門必須及時制定出統(tǒng)一明確的農(nóng)村閑置土地流轉(zhuǎn)利用形式和程序，確保能夠促進(jìn)農(nóng)村閑置土地管理活動依法順利進(jìn)行。

（二）農(nóng)村閑置土地流轉(zhuǎn)利用缺乏明確法律依據(jù)

在農(nóng)村閑置土地流轉(zhuǎn)利用過程中，存在較多的非農(nóng)業(yè)閑置土地被非法承辦經(jīng)營利用。農(nóng)村非農(nóng)業(yè)用地主要包括了農(nóng)村宅基地、學(xué)校、廠房以及礦區(qū)等占用地，當(dāng)前我國政府針對農(nóng)村非農(nóng)業(yè)用地所指導(dǎo)采用的流轉(zhuǎn)方式有聯(lián)合經(jīng)營、轉(zhuǎn)讓以及出租等。伴隨著城市用地資源越來越緊缺，社會各界人士開始高度關(guān)注到農(nóng)村閑置土地的利用價值。而這也導(dǎo)致部分企業(yè)單位或者個人為了牟取不良利益，選擇與各地區(qū)農(nóng)村集體進(jìn)行簽訂相關(guān)合同，非法承租獲得農(nóng)村閑置土地，亦或者是入股農(nóng)村集體土地，在不報備任何機(jī)關(guān)部門進(jìn)行法律審核批準(zhǔn)情況下就開發(fā)使用農(nóng)村土地，會容易產(chǎn)生各種環(huán)境破壞污染問題。因此，國家有關(guān)部門必須加強(qiáng)對農(nóng)村閑置土地流轉(zhuǎn)利用的立法工作，促進(jìn)農(nóng)村非農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)利用的規(guī)范化，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的共同進(jìn)步發(fā)展。

（三）農(nóng)村閑置土地缺乏健全糾紛解決機(jī)制

基于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展新形勢下，城鎮(zhèn)化建設(shè)腳步不斷加快，人們對于非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地需求變得越來越大，而一些農(nóng)村居民為了獲得利益會選擇私下與市場企業(yè)單位簽訂合同，導(dǎo)致農(nóng)村閑置土地被非法開發(fā)利用。當(dāng)前，農(nóng)村農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的方式主要包括兩種，一種是國家政府以補(bǔ)償方式進(jìn)行征收利用，一種是農(nóng)村集體內(nèi)部的依法轉(zhuǎn)讓和非法轉(zhuǎn)讓。在針對農(nóng)村閑置土地非法轉(zhuǎn)讓形式上，我國政府制定頒布的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》有明確規(guī)定：任何企業(yè)單位與個人都不能自行與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織或者個人簽訂相關(guān)協(xié)議，將農(nóng)村閑置用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地［2］。該法律內(nèi)容決定了市場企業(yè)單位、個人與農(nóng)村居民簽訂土地轉(zhuǎn)讓合同是非法無效的，但是在司法實踐過程中，國家法律并不會影響到私下合同的簽訂履行，這樣一來就會容易發(fā)生利益糾紛問題，如果司法部門直接采用合同無效進(jìn)行處理解決，將會導(dǎo)致雙方利益的受損。針對于此，國家有關(guān)部門需要有效健全農(nóng)村閑置土地糾紛解決機(jī)制，明確雙方責(zé)任義務(wù)。

三、農(nóng)村閑置土地利用法律問題解決措施

（一）科學(xué)明確農(nóng)村閑置土地權(quán)屬界限，完善農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)程序

在農(nóng)村閑置土地利用法律改進(jìn)工作上，國家有關(guān)部門首先要科學(xué)明確農(nóng)村閑置土地的權(quán)屬界限。比如，關(guān)于農(nóng)村閑置土地的主體明確，在相關(guān)法律內(nèi)容中要有效明確農(nóng)村閑置土地的所有權(quán)主體和使用權(quán)主體，當(dāng)?shù)夭块T要做好對各區(qū)域閑置土地所有權(quán)、使用權(quán)歸屬者的如實準(zhǔn)確登記工作，避免出現(xiàn)閑置土地權(quán)屬不清的問題。在用途明確上，國家相關(guān)法律制度也要對農(nóng)村閑置土地流轉(zhuǎn)后的利用用途方式展開明確工作，土地承包使用者必須依法到有關(guān)部門做好登記工作，簽訂土地使用合同協(xié)議，在當(dāng)?shù)夭块T審核批準(zhǔn)后才能夠按照申請用途進(jìn)行開發(fā)利用土地，不能夠隨意更改土地用途，將農(nóng)村閑置農(nóng)業(yè)田地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地。除此之外，有關(guān)部門還需完善農(nóng)村農(nóng)業(yè)用地的流轉(zhuǎn)利用程序，促使農(nóng)村農(nóng)用地流轉(zhuǎn)利用能夠朝著法律化、制度化以及程序化的方向不斷發(fā)展［3］，充分保障各方主體利益。比如，當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門要為閑置土地流轉(zhuǎn)參與方提供標(biāo)準(zhǔn)法律合同，為閑置土地流轉(zhuǎn)雙方主體訂立合同可依據(jù)的參照物。其次，當(dāng)?shù)夭块T還需構(gòu)建出完善的閑置土地流轉(zhuǎn)利用檔案，明確農(nóng)村閑置土地的完善流轉(zhuǎn)程序，向流轉(zhuǎn)主體方解釋明確好各自的法律義務(wù)責(zé)任，這樣能夠確保妥善解決各類糾紛問題。

（二）健全閑置土地流轉(zhuǎn)利用法律體系，保障各方主體合法權(quán)益

我國當(dāng)前農(nóng)村閑置土地流轉(zhuǎn)利用缺乏科學(xué)完善的法律依據(jù)，需要有關(guān)立法部門健全農(nóng)村閑置土地流轉(zhuǎn)利用法律體系，充分保障各方主體合法權(quán)益。首先，要結(jié)合各地區(qū)農(nóng)村閑置土地流轉(zhuǎn)利用發(fā)展情況，及時優(yōu)化改善立法工作，科學(xué)有效明確我國農(nóng)村農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的主體地位，防止農(nóng)村閑置土地所有權(quán)出現(xiàn)主體多元化的現(xiàn)象；其次，國家立法部門要積極完善農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)利用相關(guān)的法律法規(guī)內(nèi)容，制定農(nóng)村閑置土地的流轉(zhuǎn)利用法律操作程序、形式以及需要具備的可行條件，并充分發(fā)揮出法律合同制度在閑置土地流轉(zhuǎn)利用過程中的重要作用，確保農(nóng)村閑置土地流轉(zhuǎn)使用能夠做到有法可依，切實維護(hù)好流轉(zhuǎn)各方主體合法權(quán)益；最后，農(nóng)村閑置土地集體使用權(quán)的流轉(zhuǎn)利用收益分配要努力做到合法公平公開性，政府有關(guān)部門要結(jié)合具體土地流轉(zhuǎn)形式，合理制定出相對應(yīng)的利益分配制度，保證農(nóng)民在閑置土地流轉(zhuǎn)上能夠獲取到自身應(yīng)得的利益。

（三）設(shè)置農(nóng)村閑置土地合同糾紛解決機(jī)制，明確合同糾紛的法律依據(jù)

為了確保解決農(nóng)村閑置土地流轉(zhuǎn)利用中的各類合同糾紛問題，相關(guān)部門要有效設(shè)置完善的農(nóng)村閑置土地合同糾紛解決機(jī)制，明確合同糾紛中的法律依據(jù)。首先，當(dāng)農(nóng)村閑置土地流轉(zhuǎn)參與主體的合同雙方均無重大過錯與過失時，可以依照法律公平原則科學(xué)分配雙方需要承擔(dān)的賠償責(zé)任［4］；其次，當(dāng)其中一方存在著刻意隱瞞土地性質(zhì)而促使對方遭受到利益受損時，則需要嚴(yán)格按照法律法規(guī)制度判定隱瞞一方需要承擔(dān)起全部賠償責(zé)任，而無過錯的一方則需要履行自己的舉證責(zé)任，說明自身在閑置土地流轉(zhuǎn)利用中所遭受的具體損失；最后，

倘若閑置土地流轉(zhuǎn)利用參與雙方在合同簽訂過程中，存在著雙方約定村民有辦理土地轉(zhuǎn)化手續(xù)的義務(wù)，亦或是因為對方無法使用土地而產(chǎn)生的違約保證義務(wù)，那么就需要依據(jù)我國頒布的《合同法》條例內(nèi)容，依法解決合同糾紛問題。

綜上所述，為了促進(jìn)我國農(nóng)村閑置土地流轉(zhuǎn)利用工作順利發(fā)展，最大程度發(fā)揮出農(nóng)村閑置土地資源的作用，國家要加強(qiáng)相關(guān)立法工作，明確各方主體責(zé)任和義務(wù)，完善閑置土地流轉(zhuǎn)程序和形式。