交通違法行為“非現(xiàn)場處罰”法律研究

李弋強(qiáng)

（南京工業(yè)職業(yè)技術(shù)大學(xué)馬克思主義學(xué)院，江蘇 南京 210023）

近年來，我國各地公安交管部門在交通管理中大量引入“電子警察”，通過電子監(jiān)控、電子眼等科技手段對駕駛?cè)说慕煌ò踩`法行為進(jìn)行記錄，固定證據(jù)，之后再對駕駛?cè)诉M(jìn)行處罰。這種處罰模式不同于傳統(tǒng)警察現(xiàn)場處罰。警察既不在現(xiàn)場取證，也不在現(xiàn)場開具處罰決定書，當(dāng)事人只需查詢自己交通違法記錄，接受記分或者繳納罰款即完成整個(gè)處罰過程。在這個(gè)處罰過程中，執(zhí)法者與違法者不見面，違法者甚至都感覺不到自己有違法行為。這種執(zhí)法模式被稱為“非現(xiàn)場處罰”。

一、非現(xiàn)場處罰模式的特點(diǎn)

非現(xiàn)場處罰從概念上看，是與現(xiàn)場處罰相對應(yīng)的概念。但是，這個(gè)經(jīng)常被使用的詞語，卻并非嚴(yán)格意義上的法律術(shù)語，目前對“非現(xiàn)場處罰”在法律條文中尚未有明確的界定，在學(xué)理上也沒有公認(rèn)的意見。但是，非現(xiàn)場處罰模式客觀上存在，無論執(zhí)法者和被處罰者，都能感覺到“非現(xiàn)場處罰”與“現(xiàn)場處罰”存在明顯區(qū)別。

筆者認(rèn)為，非現(xiàn)場處罰模式有四個(gè)特點(diǎn)。首先，非現(xiàn)場處罰主要由交通技術(shù)監(jiān)控發(fā)展而來。因此，非現(xiàn)場處罰模式主要依靠電子化、自動化的高科技信息設(shè)備系統(tǒng)，用科技手段實(shí)行交通行政執(zhí)法和安全管理，非現(xiàn)場處罰模式對交通技術(shù)監(jiān)控的依賴極高。一旦交通技術(shù)監(jiān)控出現(xiàn)技術(shù)問題，例如設(shè)備故障或者設(shè)備設(shè)置本身不合規(guī)不合理，就會導(dǎo)致處罰不規(guī)范。

其次，在非現(xiàn)場處罰模式中，違法行為的發(fā)現(xiàn)取證程序和違法行為的處罰程序分離，具有事后處理的特點(diǎn)。尤其在違法行為告知程序上，與現(xiàn)場處罰模式有較大的區(qū)別。交通技術(shù)監(jiān)控資料記錄的違法行為在被錄入系統(tǒng)后，當(dāng)事人可能在較長時(shí)間內(nèi)并不知曉。最典型的案例就是2005年的杜某案。2005年5月，菜販杜某發(fā)現(xiàn)從2004年7月20日到2005年5月23日在駕車運(yùn)貨時(shí)，共被監(jiān)控拍到闖禁行區(qū)105次，累計(jì)需繳納罰款1.05萬元。［1］事后處理的一個(gè)顯著特點(diǎn)就是很容易導(dǎo)致當(dāng)事人不知道自己違法的事實(shí)，這也會讓社會公眾對非現(xiàn)場處罰的規(guī)范性產(chǎn)生疑問。

第三，在接受違法處理上，非現(xiàn)場處罰模式鼓勵(lì)當(dāng)事人利用網(wǎng)絡(luò)銀行、自助設(shè)備等自助支付手段主動完成罰款繳納。如無必要，執(zhí)法者與違法者可以不見面，這極大地提高了行政處罰的效率。例如，公安部推出的交通安全綜合服務(wù)管理平臺“交管12123”即具備違法查詢功能、繳納罰款功能等。交通違法處理全過程都可以在手機(jī)App上完成，行為人繳納罰款后實(shí)際并不需要再去公安交管部門開具處罰決定書。這種特點(diǎn)又使得行政處罰的“處罰與教育相結(jié)合”的功能受到了影響。因?yàn)閷τ诒惶幜P人而言，直觀感受是繳納罰款即完成處罰，自己并未通過處罰受到教育。

第四，在一般的行政處罰程序中，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)先聽取當(dāng)事人申訴，再進(jìn)行處罰。而在非現(xiàn)場處罰模式下，申訴程序后置。交通技術(shù)監(jiān)控拍攝曝光照片被錄入系統(tǒng)，就會對當(dāng)事人產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。當(dāng)事人有異議，只能提出申訴，由公安交管部門決定是否撤銷曝光。這個(gè)處理過程不是先聽取申訴再處罰，而是先處理，再聽取申訴。這種處理順序的變化，無形中改變了行政處罰舉證責(zé)任的分擔(dān)，也大大增加了當(dāng)事人申訴的難度。

筆者認(rèn)為，根據(jù)非現(xiàn)場處罰模式的四個(gè)特點(diǎn)，可將非現(xiàn)場處罰模式總結(jié)為：公安交管部門利用交通技術(shù)監(jiān)控等手段，對違法行為進(jìn)行記錄，證據(jù)保存于系統(tǒng)，事后再根據(jù)證據(jù)進(jìn)行處理的處罰模式。該模式淡化行政處罰的決定作出程序、處罰送達(dá)程序、當(dāng)事人申訴程序，同時(shí)鼓勵(lì)當(dāng)事人主動繳納罰款完成處罰，提高了行政處罰的效率。

二、曝光行為的法律屬性

非現(xiàn)場處罰一般有如下過程：技術(shù)監(jiān)控取證——違法照片審核——錄入公安系統(tǒng)——當(dāng)事人查看后認(rèn)可，生成處罰決定書——當(dāng)事人履行義務(wù)。而在這個(gè)過程中，最核心的環(huán)節(jié)是違法照片通過審核后，被錄入公安機(jī)關(guān)交通管理綜合應(yīng)用平臺，一般簡稱為曝光。曝光產(chǎn)生后，當(dāng)事人的權(quán)利就受到了實(shí)質(zhì)性限制。如果不處理，機(jī)動車不予年檢，不能合法上路。但此時(shí)，名義上的行政處罰其實(shí)并未作出，只有當(dāng)事人通過自助設(shè)備或者手機(jī)App等途徑處理曝光時(shí)，點(diǎn)擊確認(rèn)“無異議”生成處罰決定書，行政處罰決定才真正作出。那么，這種曝光并限制機(jī)動車年檢的做法在法律上該如何定性呢？

有觀點(diǎn)認(rèn)為，公安交管部門將曝光照片錄入公安機(jī)關(guān)交通管理綜合應(yīng)用平臺，并將消除曝光與機(jī)動車年檢掛鉤，是履行告知義務(wù)的表現(xiàn)。因而可以將這種曝光并限制年檢的行為理解為“違法行為告知程序”和“行政強(qiáng)制措施”的表現(xiàn)。

筆者認(rèn)為，曝光照片被錄入公安機(jī)關(guān)交通管理綜合應(yīng)用平臺，當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)即受到實(shí)質(zhì)性影響，這種實(shí)質(zhì)性影響既不是“行政強(qiáng)制措施”，也不是“行政處罰告知”，而是一種通過增設(shè)行政許可前置條件，限制公民他項(xiàng)權(quán)利的方式，來實(shí)現(xiàn)處罰目的的“準(zhǔn)行政處罰”行為。

首先，曝光并限制機(jī)動車年檢的做法不是行政強(qiáng)制措施?！缎姓?qiáng)制法》第二條規(guī)定：“行政強(qiáng)制措施，是指行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形，依法對公民的人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財(cái)物實(shí)施暫時(shí)性控制的行為?！毙姓?qiáng)制措施的目的是“制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形”，不允許未處理曝光的機(jī)動車進(jìn)行年檢，顯然不屬于行政強(qiáng)制措施。

其次，曝光并限制機(jī)動車年檢的做法也不是“行政處罰違法行為告知程序”。行政處罰告知程序是行政處罰的法定程序，目的是告知違法當(dāng)事人行政機(jī)關(guān)將做出行政處罰決定，告知當(dāng)事人在行政處罰前依法享有的權(quán)利。但是，限制未處理曝光的機(jī)動車進(jìn)行年檢，這并不是“告知”行為，因?yàn)檫`法行為人在接到“告知”后，如果未處理曝光，其機(jī)動車還是不能年檢，所以限制年檢并不是程序上的“告知”行為，而是實(shí)體上的“處理”行為。

最后，曝光照片被錄入公安機(jī)關(guān)交通管理綜合應(yīng)用平臺后，行政機(jī)關(guān)對案件的舉證規(guī)則無形中發(fā)生了根本性改變。一般來說，對于違法行為，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)舉證責(zé)任，舉出充分的證據(jù)證明違法嫌疑人有違法行為。但是，曝光照片經(jīng)審核，初步能夠認(rèn)定違法嫌疑人有違法行為，就會被錄入公安機(jī)關(guān)交通管理綜合應(yīng)用平臺。此時(shí)，如果當(dāng)事人有異議申訴，公安交管部門則會要求當(dāng)事人舉證，證明自身清白，否則不予消除曝光。這意味著，案件事實(shí)的舉證責(zé)任已經(jīng)被轉(zhuǎn)移到違法嫌疑人。這種舉證規(guī)則的改變表明，曝光照片被錄入公安機(jī)關(guān)交通管理綜合應(yīng)用平臺這個(gè)行為，已經(jīng)初步具有了行政處罰的效力，而絕不僅僅是告之行為。

筆者認(rèn)為，曝光并限制機(jī)動車年檢的措施，已經(jīng)對當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)利產(chǎn)生了影響，當(dāng)事人只有履行義務(wù)才能讓自己權(quán)利恢復(fù)正常。這種限制行為其實(shí)非常類似于對已生效的行政處罰進(jìn)行“行政強(qiáng)制執(zhí)行”。因此，曝光并限制機(jī)動車年檢的措施，雖無“行政處罰”之名，但有“行政處罰”之實(shí)，是一種“準(zhǔn)行政處罰”行為。當(dāng)然，“準(zhǔn)行政處罰”行為畢竟不同于“行政處罰”行為，缺乏“行政處罰”嚴(yán)格的程序要求。如果曝光弄錯(cuò)了，在系統(tǒng)中消除即可，既不涉及行政復(fù)議，也不涉及撤銷處罰決定。只有當(dāng)事人對曝光無異議，自愿接受處罰，正式的行政處罰才會真正形成，準(zhǔn)行政處罰才會正式轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓幜P。我們發(fā)現(xiàn)，在這個(gè)過程中，準(zhǔn)行政處罰其實(shí)不具備行政處罰那樣嚴(yán)格的證據(jù)要求與程序要求，也缺乏相應(yīng)的法律救濟(jì)手段，但其法律后果卻與正式的行政處罰相當(dāng)，這種情況值得我們高度重視。

三、非現(xiàn)場處罰模式的局限性

目前非現(xiàn)場處罰在國內(nèi)越來越普及，在大城市幾乎每一個(gè)路口、每一個(gè)路段都能看到交通技術(shù)監(jiān)控。但是，我們必須認(rèn)識到，非現(xiàn)場處罰模式有局限性。

首先，非現(xiàn)場處罰的適用范圍受限。由于技術(shù)原因，很多危害性大、影響惡劣的道路交通安全違法行為，非現(xiàn)場處罰很難取證處罰。例如，有些機(jī)動車駕駛?cè)耸熘煌夹g(shù)監(jiān)控的位置，會刻意躲避交通技術(shù)監(jiān)控的拍攝；有的駕駛?cè)送＼嚂r(shí)停在交通技術(shù)監(jiān)控探頭的正下方，由于角度問題攝像探頭無法抓拍違停車輛的號碼號牌；有的駕駛?cè)送ㄟ^設(shè)置方向指示信號燈的路口時(shí)，利用右轉(zhuǎn)綠燈闖直行紅燈，或利用直行綠燈闖左轉(zhuǎn)紅燈。由于現(xiàn)在大部分路口闖紅燈自動記錄系統(tǒng)都是碾壓感應(yīng)式，這種借道闖紅燈不會觸發(fā)感應(yīng)裝置導(dǎo)致無法拍攝。還有諸如遮擋號牌、偽造號牌、變造號牌等手段，非現(xiàn)場處罰難以有效抓拍。

其次，非現(xiàn)場取證照片難以排除合理懷疑。道路交通安全違法行為非現(xiàn)場處罰的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)與普通的行政處罰標(biāo)準(zhǔn)一樣，采取以證據(jù)為根據(jù)和排除合理懷疑的證明為標(biāo)準(zhǔn)。［2］但現(xiàn)實(shí)生活中道路通行情況異常復(fù)雜，交通技術(shù)監(jiān)控存在清晰度、角度等諸多限制，導(dǎo)致了曝光照片往往只能證明基本違法事實(shí)，但難以排除合理懷疑。例如，在記錄“闖紅燈”，“不按導(dǎo)向車道規(guī)定行駛”，“違反禁令標(biāo)志指示”等違法行為時(shí)，曝光照片只能提供靜態(tài)的2、3張照片，不能完整記錄機(jī)動車行駛軌跡，不能全面反映現(xiàn)場狀況，無法排除各種各樣的合理懷疑。即便曝光照片取證圖像符合《道路交通安全違法行為圖像取證技術(shù)規(guī)范》中的所有技術(shù)要求，也還可能因?yàn)樾盘枱艄收?、道路交通?biāo)志標(biāo)線設(shè)置問題、道路施工等因素產(chǎn)生各種合理懷疑。從行政處罰證據(jù)角度看，利用交通技術(shù)監(jiān)控曝光照片處罰，與生俱來存在缺陷，難以做到證據(jù)確實(shí)充分，排除合理懷疑。

此外，非現(xiàn)場處罰的社會效益有限。作為行為規(guī)范，法律最直接的作用對象是行為。因此，法律功能的直接表現(xiàn)是對人們的行為產(chǎn)生影響，這種影響包括行為指引、行為預(yù)測、行為評價(jià)、行為制裁和行為教育。

而非現(xiàn)場處罰是事后罰，只能根據(jù)交通技術(shù)監(jiān)控記錄資料事后對當(dāng)事人進(jìn)行處罰，處罰方式又是以罰款為主。這種事后罰的特點(diǎn)，導(dǎo)致非現(xiàn)場處罰的教育作用非常有限。很多交通違法行為人在處理曝光時(shí)，并不會仔細(xì)核查曝光照片，回想自己當(dāng)天違法行為，反思如何避免，而只是直接繳納罰款，消除曝光了事。有些駕駛?cè)松踔粮静魂P(guān)心自己的違法曝光，自己也并不親自處理曝光事宜，而會委托親朋好友、代辦中介處理曝光事宜。在這種情況下，交通法律的行為指引、行為預(yù)測、行為評價(jià)、行為教育等作用均難以在非現(xiàn)場處罰中得以實(shí)現(xiàn)，非現(xiàn)場處罰模式僅僅能實(shí)現(xiàn)行為制裁的功能。

另一方面，法律還能直接影響社會關(guān)系的形成和變化。道路交通安全法的主要功能就是對通行秩序的改善。但非現(xiàn)場處罰事后罰的特點(diǎn)，對即時(shí)交通影響甚微，并不能及時(shí)改變交通秩序，會變成“監(jiān)控你拍你的，我停我的，道路照舊還是堵的”。因此，非現(xiàn)場處罰模式，無論對個(gè)人交通行為規(guī)范，還是對社會整體通行秩序，改善作用較為有限。

此外，非現(xiàn)場處罰模式還存在法律依據(jù)不明確、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不完善、法律管轄不協(xié)調(diào)、執(zhí)法程序不嚴(yán)格等問題，這也讓社會公眾對非現(xiàn)場處罰頗有微詞。

四、改進(jìn)建議

當(dāng)前，非現(xiàn)場處罰模式存在的很多問題，根源都在于執(zhí)法依據(jù)不統(tǒng)一。我國雖有統(tǒng)一的《道路交通安全法》《道路交通安全條例》，但在具體處罰交通違法行為時(shí)，各地公安交管部門更多依據(jù)地方性法規(guī)。而地方性法規(guī)在處罰數(shù)額、處罰程序、取證標(biāo)準(zhǔn)等多方面存在較大差異。所以，可以考慮由公安部制定全國統(tǒng)一的部門規(guī)章《道路交通安全違法行為非現(xiàn)場處罰程序規(guī)定》，明確非現(xiàn)場處罰的執(zhí)法范圍，執(zhí)法程序，統(tǒng)一協(xié)調(diào)各地公安交管部門對案件的管轄權(quán)。

其次，非現(xiàn)場處罰的取證，主要通過技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)來判定，交通監(jiān)控技術(shù)領(lǐng)域內(nèi)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，不僅是工程技術(shù)上的標(biāo)準(zhǔn)，也是違法行為的判定依據(jù)。因而技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)也在客觀上為交通參與者設(shè)定了法律上的權(quán)利義務(wù)。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)重視交通監(jiān)控技術(shù)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、違法行為證據(jù)判定標(biāo)準(zhǔn)，可以考慮將各種技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)作為交通法律、法規(guī)、規(guī)章等法律文件的附件予以頒布實(shí)施，明確技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的法律強(qiáng)制力。

最后，最為關(guān)鍵的是，公安交管部門應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，不能一味依賴技術(shù)監(jiān)控進(jìn)行非現(xiàn)場處罰；不能忽視非現(xiàn)場處罰的局限性，忽略執(zhí)法者在行政處罰中的主體地位，甚至產(chǎn)生“以罰代管”的錯(cuò)誤執(zhí)法思想。筆者建議，應(yīng)當(dāng)考慮建立現(xiàn)場處罰與非現(xiàn)場處罰的“合適比例”原則，即對道路交通安全違法行為進(jìn)行處罰的模式，在整體上需要確定一個(gè)合適的比例作為指導(dǎo)?，F(xiàn)場處罰模式不得低于一定比例，非現(xiàn)場處罰模式不得高于一定比例，兩種模式之間大致有個(gè)合適比例，防止出現(xiàn)過度依賴非現(xiàn)場處罰的情形。