空間規(guī)劃背景下實(shí)用性村莊規(guī)劃探析

陳惠 晨誠 趙倩

【摘要】2019年中央18號文真正從國家層面把編制實(shí)用性村莊規(guī)劃提升為宏觀綱領(lǐng)性要求，與此同時(shí)，也對新時(shí)期的實(shí)用性村莊規(guī)劃提出了更高要求。為解決宏觀要求轉(zhuǎn)變帶來的村民主題邊緣化、固有觀念及利益、訴求不適應(yīng)等矛盾，以襄州區(qū)的規(guī)劃實(shí)踐為例，從創(chuàng)新工作組織方式、確保規(guī)劃接地氣，堅(jiān)持底線安全、兼顧村民利益，靈活產(chǎn)業(yè)支撐形式、應(yīng)對鄉(xiāng)村空間重構(gòu)，扭轉(zhuǎn)固化認(rèn)知、優(yōu)化近遠(yuǎn)期發(fā)展等方面提出解決路徑，以期為新時(shí)期實(shí)用性村莊規(guī)劃的編制和提升形成空間治理能力提供借鑒。

【關(guān)鍵詞】實(shí)用性村莊規(guī)劃；國土空間規(guī)劃；矛盾；路徑；襄州

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021. 26.019

在當(dāng)前國土空間規(guī)劃體系逐步構(gòu)建的時(shí)期，實(shí)用性村莊規(guī)劃既是鄉(xiāng)村空間治理的基本準(zhǔn)則，也是國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的重要途徑之一。在此背景下，傳統(tǒng)的規(guī)劃習(xí)慣、村民主體的固有觀念及利益、訴求等與新時(shí)期實(shí)用性村莊規(guī)劃之間存在何種矛盾，又應(yīng)如何去緩解或解決這種舊觀念與新要求的沖突，值得深入探析。本文結(jié)合襄州區(qū)實(shí)用性村莊規(guī)劃組織和編制的實(shí)踐，提出解決路徑，為推進(jìn)空間規(guī)劃體系下的實(shí)用性村莊規(guī)劃提供借鑒。

1、新名詞：國土空間規(guī)劃背景下實(shí)用性村莊規(guī)劃的提出

實(shí)用性村莊規(guī)劃的本質(zhì)在于調(diào)整全域空間利用格局，提高農(nóng)村土地利用效率，構(gòu)建“三生融合”的宜居鄉(xiāng)村，實(shí)用性是其最終目的，體現(xiàn)的是以村民為本的新型村莊規(guī)劃思路。近年來，實(shí)用性村莊規(guī)劃日益受到重視，2019年中央18號文[1]的頒發(fā)，真正從國家層面把編制實(shí)用性村莊規(guī)劃提升為宏觀綱領(lǐng)性要求。

從內(nèi)涵上來看，國土空間規(guī)劃體系下實(shí)用性村莊規(guī)劃，應(yīng)銜接縣、鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃，并要整合原村莊規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等多項(xiàng)規(guī)劃內(nèi)容，形成“多規(guī)合一”的綜合成果，是在村域范圍開展國土空間開發(fā)保護(hù)活動、實(shí)施國土空間用途管制、核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可等的法定依據(jù)。實(shí)用性是針對使用者而言的，至少應(yīng)當(dāng)包括政府、村民、社會等不同類型群體，要從不同使用群體的不同需求著手，研究確定村莊規(guī)劃的內(nèi)容重點(diǎn)、編制深度和實(shí)施手段，真正實(shí)現(xiàn)村莊規(guī)劃“有用，好用，管用”[2]。

2、新矛盾：新變革背景下實(shí)用性村莊規(guī)劃的矛盾解讀

結(jié)合新時(shí)期對村莊規(guī)劃的各種要求轉(zhuǎn)變，深入剖析實(shí)用性村莊規(guī)劃在現(xiàn)階段存在的困境，主要包括以下四個(gè)方面。

2.1 主體邊緣化與規(guī)劃藍(lán)圖落地實(shí)施的矛盾

在實(shí)用性村莊規(guī)劃愈加注重落地實(shí)施的維度，政策、技術(shù)與實(shí)施的三元合一目標(biāo)主要依靠各級政府、主管部門以及村民自身為主體來實(shí)現(xiàn)，特別是村民主體。村民是技術(shù)與實(shí)施合一層面能夠發(fā)揮最大主觀能動性的主體之一：一是在技術(shù)層面充分發(fā)揮公眾參與作用，與規(guī)劃師共同描繪村莊發(fā)展“藍(lán)圖”；二是在實(shí)施層面參與和監(jiān)督規(guī)劃落實(shí)情況，確保“藍(lán)圖”的精準(zhǔn)落地。

在當(dāng)前政策合一已基本實(shí)現(xiàn)的前提下，長久以來的村莊規(guī)劃編制與實(shí)施一直存在主體邊緣化等情況：一是現(xiàn)行村莊規(guī)劃編制和實(shí)施的相關(guān)法律法規(guī)尚不完善，且現(xiàn)有法律法規(guī)中村民的主體地位并不突出、村民自治權(quán)制度并不完善；二是由于我國農(nóng)村人口外流嚴(yán)重等因素，造成在村莊規(guī)劃編制過程中真正參與的農(nóng)民主體未能充分覆蓋不同年齡、地域及職業(yè)因素，降低了主體意愿表達(dá)的全面性和有效性；三是目前村莊規(guī)劃過程仍參照城市規(guī)劃思路，村民參與環(huán)節(jié)少、時(shí)間晚且內(nèi)容單一，遠(yuǎn)不能達(dá)到真正的公眾參與和村民自治需求；四是在過去“城重鄉(xiāng)輕”的規(guī)劃管理思路下，村民組織的管理力量較為欠缺，并未設(shè)置單獨(dú)的監(jiān)管體制對村莊建設(shè)和發(fā)展進(jìn)行監(jiān)督管控。

從實(shí)用性村莊規(guī)劃的新要求來看，長久以來被大眾默認(rèn)的村民邊緣化“潛規(guī)則”已成為落實(shí)以農(nóng)民為主體原則的主要阻礙之一，不再適應(yīng)村莊規(guī)劃作為“實(shí)用性”規(guī)劃的需求。

2.2 經(jīng)濟(jì)利益與新時(shí)期底線安全優(yōu)先的矛盾

在以往村莊管理相對無序的時(shí)期，為追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，很多鄉(xiāng)村地區(qū)盲目照搬當(dāng)時(shí)城市增量擴(kuò)張的思路，引入了部分畜禽養(yǎng)殖、采石場、采沙場等對生態(tài)環(huán)境有消極影響的低端產(chǎn)業(yè)。如今，在國土空間規(guī)劃的語境下，生態(tài)保護(hù)、糧食安全等關(guān)鍵詞被提到了更高層面，相應(yīng)的，實(shí)用性村莊規(guī)劃對鄉(xiāng)村地區(qū)的生態(tài)、農(nóng)業(yè)等約束性指標(biāo)的落地有著更為嚴(yán)格的要求。在此背景下，以往為追求經(jīng)濟(jì)利益而引入的部分低端產(chǎn)業(yè)逐漸被叫停，但其形成的消極空間為村域的生態(tài)保護(hù)與修復(fù)帶來不小的阻力。另外，一些占用基本農(nóng)田或未確權(quán)的宅基地也對相應(yīng)約束性指標(biāo)的落實(shí)造成阻礙，也是當(dāng)前實(shí)用性村莊規(guī)劃難以推進(jìn)和落地的主要因素之一。

2.3 守舊觀念與新時(shí)期鄉(xiāng)村空間重構(gòu)的矛盾

受增量擴(kuò)張時(shí)代的城鎮(zhèn)發(fā)展思路影響，一直以來村莊管理者和多數(shù)村民主體更追求村莊建設(shè)空間的擴(kuò)張，特別是對與自身利益、土地租金、收益分紅等經(jīng)濟(jì)利益直接相關(guān)的居住和產(chǎn)業(yè)建設(shè)空間的追求尤為明顯，相對次之的才是對與日常生活聯(lián)系緊密的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等設(shè)施的需求。

從我國人口流動趨勢來看，鄉(xiāng)村人口流出明顯。鄉(xiāng)村振興相關(guān)文件明確提出“嚴(yán)格落實(shí)“一戶一宅”、引導(dǎo)工業(yè)向城鎮(zhèn)空間集聚、一般不在農(nóng)村地區(qū)安排新增工業(yè)用地”等要求。在當(dāng)前全域國土空間綜合統(tǒng)籌的要求下，大部分鄉(xiāng)村空間重構(gòu)已成必然，特別是建設(shè)空間的相對收縮。但與之相對的，受傳統(tǒng)觀念影響，當(dāng)前農(nóng)民的發(fā)展思維仍停留在以擴(kuò)張為主的守舊觀念上，難以接受在“自己的土地”上居住、產(chǎn)業(yè)等建設(shè)空間收縮。這種新時(shí)期鄉(xiāng)村空間重構(gòu)與村民主體守舊觀念之間的矛盾，成為阻礙當(dāng)前村莊規(guī)劃真正做到實(shí)用性的困境之一。

2.4 單一訴求與近遠(yuǎn)、剛彈兼顧路徑的矛盾

一直以來，兩規(guī)的單目標(biāo)導(dǎo)向性特征也是導(dǎo)致村民及基層管理部門對規(guī)劃認(rèn)知和訴求趨向單一化的因素之一。具體表現(xiàn)在：編制城規(guī)口徑的村莊規(guī)劃時(shí)，基層需求主要集中在建設(shè)空間內(nèi)部，包括新增產(chǎn)業(yè)用地、宅基地、盈利性設(shè)施以及優(yōu)化道路、村容村貌等建設(shè)實(shí)施方面；編制土規(guī)口徑的規(guī)劃時(shí)，基層需求主要集中在農(nóng)業(yè)空間，包括減少基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)和新增農(nóng)業(yè)設(shè)施等建設(shè)用地兩方面。

實(shí)用性村莊規(guī)劃誕生于當(dāng)前國土空間規(guī)劃背景下，是一個(gè)村莊層級的中長期發(fā)展戰(zhàn)略，同時(shí)兼顧村莊近期建設(shè)和遠(yuǎn)期發(fā)展需求，并針對遠(yuǎn)期發(fā)展的不確定性預(yù)留彈性空間。由此看來，長久以來村民及基層管理部門對涉及鄉(xiāng)村層級的各類規(guī)劃認(rèn)知和訴求相對單一，一方面缺乏對生產(chǎn)、生活、生態(tài)的全局統(tǒng)籌，另一方面關(guān)注“眼前”、注重近期建設(shè)，對中長期的發(fā)展缺乏靈活應(yīng)對策略，與當(dāng)前農(nóng)民為主體背景下村莊規(guī)劃近遠(yuǎn)結(jié)合、剛彈兼顧的編制和實(shí)施路徑存在較大矛盾。因此，新時(shí)期實(shí)用性村莊規(guī)劃不僅是全域空間的規(guī)劃，更承擔(dān)著扭轉(zhuǎn)村民及基層管理部門的固化認(rèn)知和單一訴求的重要作用。

3、新路徑：襄州區(qū)實(shí)用性村莊規(guī)劃實(shí)踐與探索

襄州區(qū)是襄陽市最早開展鄉(xiāng)村振興工作的區(qū)域，早在2018年便啟動《襄州區(qū)鄉(xiāng)村振興全域規(guī)劃》的編制。隨著最后一批次村莊規(guī)劃公示期結(jié)束，襄州區(qū)鄉(xiāng)村振興規(guī)劃、11個(gè)鎮(zhèn)域村莊布局規(guī)劃、363個(gè)村莊規(guī)劃編制全部完成，實(shí)現(xiàn)了區(qū)、鎮(zhèn)、村三級規(guī)劃全覆蓋，在實(shí)用性村莊規(guī)劃工作組織和編制探索方面積累了一定經(jīng)驗(yàn)。

3.1 創(chuàng)新工作組織方式，確保村莊規(guī)劃接地氣

3.1.1村民成“甲方”，掌握主動權(quán)

從“以人為本”的社會內(nèi)涵出發(fā)，襄州區(qū)村莊規(guī)劃工作創(chuàng)造性的讓村民成為“甲方”，與各鎮(zhèn)黨委政府、區(qū)直有關(guān)部門、設(shè)計(jì)單位共同組成村莊規(guī)劃編制工作組，以主人翁的身份全程參與編制工作，從自身需求出發(fā)引導(dǎo)村莊規(guī)劃藍(lán)圖更具接地氣、更具實(shí)施性。同時(shí)，考慮到各村級經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的現(xiàn)實(shí)情況，由區(qū)級政府統(tǒng)籌，先后從緊張的財(cái)政資金中擠出3千多萬，作為村莊規(guī)劃編制專項(xiàng)資金，在規(guī)劃成果與村民代表多次溝通后，經(jīng)村民會議審議、公示并經(jīng)村委蓋章書面同意，方可按程序支付給編制機(jī)構(gòu)。

3.1.2堅(jiān)持規(guī)劃師下鄉(xiāng)，尊重村莊特色

襄州區(qū)在做好試點(diǎn)編制總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，拉開了大規(guī)模開展村莊規(guī)劃編制的大幕。規(guī)劃設(shè)計(jì)單位積極配合，由區(qū)主管部門選派出近百名規(guī)劃師下鄉(xiāng)，活躍在襄州區(qū)廣袤的鄉(xiāng)村大地上，確保在尊重村莊特色的基礎(chǔ)上共同繪制襄州區(qū)鄉(xiāng)村振興新藍(lán)圖。

3.2 堅(jiān)持底線安全優(yōu)先，兼顧村民自身利益

堅(jiān)持底線思維，守住三條控制線是本輪國土空間規(guī)劃必須嚴(yán)守的下限，更是關(guān)乎生態(tài)、糧食安全和高質(zhì)量發(fā)展的重要要素。襄州區(qū)作為產(chǎn)糧大區(qū)，農(nóng)業(yè)空間占全域國土空間的85%以上，相對應(yīng)的生態(tài)空間不足10%，在此背景下，襄州區(qū)村莊規(guī)劃更加注重農(nóng)業(yè)空間的維持、生態(tài)空間的優(yōu)化與村民自身利益的兼顧。

針對生態(tài)安全與村民經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的矛盾，小營村村莊規(guī)劃建議取消對環(huán)境影響較大的畜禽養(yǎng)殖等經(jīng)營性行為，與現(xiàn)狀林地、水域等納入生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)籌保護(hù)。為兼顧村民發(fā)展個(gè)體經(jīng)濟(jì)的需求，統(tǒng)一集中布局現(xiàn)代化養(yǎng)殖基地，最大限度減弱對環(huán)境的影響；同時(shí)，對穿村國道、主要村道、濱水空間、公共場所等廊道或節(jié)點(diǎn)區(qū)域采取塑景、植綠、補(bǔ)綠、提質(zhì)等生態(tài)性措施，打造良好村容村貌，為發(fā)展小營村農(nóng)業(yè)觀光、鄉(xiāng)村旅游等產(chǎn)業(yè)奠定基礎(chǔ)。

針對糧食安全與村民自身利益的矛盾，三合村村莊規(guī)劃嚴(yán)格落實(shí)上輪耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)；同時(shí)，結(jié)合三合村作物特色，規(guī)劃建議采取“合作+村民”、“合作+市場”等方式發(fā)展果蔬藥材基地、城市菜籃子等合作型規(guī)模化種植業(yè)，在保障糧食安全的同時(shí)滿足村民增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入的訴求。

3.3 靈活產(chǎn)業(yè)支撐形式，應(yīng)對鄉(xiāng)村空間重構(gòu)

傳統(tǒng)村莊規(guī)劃參照城市規(guī)劃的套路，對村莊的發(fā)展構(gòu)想多與居住、產(chǎn)業(yè)等建設(shè)空間的增長緊密相關(guān)，不一定符合村莊發(fā)展實(shí)際，實(shí)施性有待商榷。襄州區(qū)現(xiàn)狀人均村莊建設(shè)用地面積遠(yuǎn)超國標(biāo)，按照土地節(jié)約集約等理念要求，新時(shí)期鄉(xiāng)村空間重構(gòu)必將涉及村民主體的利益。針對這一矛盾，襄州區(qū)結(jié)合當(dāng)前各項(xiàng)鄉(xiāng)村振興文件的要求，重新定義“人、地、產(chǎn)”的多元要素關(guān)系，不再將鄉(xiāng)村振興的產(chǎn)業(yè)發(fā)展等同于建設(shè)用地的直接增長。

例如襄州主城區(qū)北側(cè)的小營村，現(xiàn)狀人均村莊建設(shè)用地約342㎡/人，除上位規(guī)劃納入鎮(zhèn)區(qū)產(chǎn)業(yè)園的部分村組，規(guī)劃基本保持村莊建設(shè)用地不減少，僅將村組外圍幾處零散、廢棄的設(shè)施農(nóng)用地復(fù)墾還耕，同時(shí)支持村莊內(nèi)部挖潛，以滿足零星分散的鄉(xiāng)村公服、文旅設(shè)施及農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)用地需求，不僅為村莊未來發(fā)展預(yù)留了一定彈性空間，更重要的是給與村民主動權(quán)的同時(shí)避免了觸碰村民主體利益的高壓線。在村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，規(guī)劃尊重小營村區(qū)位和西瓜種植優(yōu)勢，立足“農(nóng)業(yè)+旅游”的發(fā)展方式，在農(nóng)業(yè)空間中做文章：一是將村灣環(huán)境整治作為鄉(xiāng)村旅游的觸媒，以農(nóng)業(yè)體驗(yàn)項(xiàng)目為引爆，最終實(shí)現(xiàn)1.0、2.0到3.0的鄉(xiāng)村農(nóng)旅聯(lián)動發(fā)展路徑；二是尊重西瓜種植的季節(jié)性特征，利用路旁（過境316國道）、村邊空間策劃酷夏西瓜文化節(jié)、西瓜主題展銷、科普教育基地等時(shí)令性活動，不再新增單獨(dú)的產(chǎn)業(yè)用地，在帶動小營村鄉(xiāng)村旅游的同時(shí)保障糧食安全和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間。

3.4 扭轉(zhuǎn)固化認(rèn)知習(xí)慣，優(yōu)化中長期發(fā)展路徑

村民主體對規(guī)劃的關(guān)注重點(diǎn)與自身利益和日常生活息息相關(guān)，換言之，即與村莊改造和建設(shè)密不可分。為扭轉(zhuǎn)鄉(xiāng)村社會幾千年來的固化認(rèn)知習(xí)慣，襄州區(qū)采取了一系列的舉措，除前文提到的創(chuàng)新工作組織方式，在實(shí)用性村莊規(guī)劃編制方面也明確了循序漸進(jìn)的工作思路。

還是以小營村為例，在襄州區(qū)前期動員、宣傳的基礎(chǔ)上，項(xiàng)目組換位思考，從村民自身生活訴求和對村莊的發(fā)展訴求出發(fā)，有針對性的優(yōu)化小營村近遠(yuǎn)期發(fā)展路徑：一是考慮村民主體的關(guān)注重點(diǎn)，在兩基設(shè)施、村莊風(fēng)貌等方面重點(diǎn)著墨，并將其作為鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的觸媒，即“1.0”階段，與近期建設(shè)項(xiàng)目庫相結(jié)合，確?？蓪?shí)施性；二是尊重并充分利用小營村農(nóng)業(yè)主導(dǎo)的現(xiàn)狀特征，創(chuàng)造性的將村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)、農(nóng)業(yè)空間保護(hù)及建設(shè)空間的控制緊密結(jié)合，在落實(shí)底線約束的前提下兼顧村莊中長期發(fā)展訴求，潛移默化的逐漸扭轉(zhuǎn)村民“只顧眼前”的固話認(rèn)知習(xí)慣。

結(jié)語：

空間規(guī)劃語境下的實(shí)用性村莊規(guī)劃屬于開發(fā)邊界外的詳細(xì)規(guī)劃范疇，區(qū)別于開發(fā)邊界內(nèi)關(guān)注實(shí)施的詳規(guī)，實(shí)用性村莊規(guī)劃同時(shí)也是村莊層面的頂層規(guī)劃，承擔(dān)著村莊全域全要素的綜合管控。結(jié)合新變革背景下實(shí)用性村莊規(guī)劃的矛盾，從襄州區(qū)的相關(guān)探索和經(jīng)驗(yàn)可以看出實(shí)用性村莊規(guī)劃不再是村民修個(gè)房子、建個(gè)廣場的依據(jù)，或管理部門展示“業(yè)績”的手段，也不再是設(shè)計(jì)師們描繪“空中藍(lán)圖”的工具，而是需要設(shè)計(jì)師與村民主體、管理部門等各利益相關(guān)者共同描繪的動態(tài)式“藍(lán)圖”。與此同時(shí)，如何更精準(zhǔn)的發(fā)現(xiàn)新時(shí)期實(shí)用性村莊規(guī)劃面臨的矛盾，并探索出有效的解決路徑，還有待大家進(jìn)一步去實(shí)踐和研究。

參考文獻(xiàn)：

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