淺談經(jīng)營性用地調(diào)整土地使用條件補(bǔ)繳地價款評估

湯炎

【摘要】由于多種原因，主要是受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動，經(jīng)營性用地土地使用條件調(diào)整較為普遍，隨之產(chǎn)生補(bǔ)繳地價款的問題。2018年原國土資源部辦公廳發(fā)布了《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓地價評估技術(shù)規(guī)范》，對已出讓土地補(bǔ)繳地價款做了詳細(xì)的技術(shù)要求。結(jié)合相關(guān)項目的評估實(shí)踐，筆者對此類項目的評估談?wù)勛约旱目捶ā?/p>

【關(guān)鍵詞】經(jīng)營性用地；調(diào)整；補(bǔ)繳地價款

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021. 26.007

近年來經(jīng)營性用地調(diào)整土地使用條件的現(xiàn)象較多，建設(shè)項目規(guī)劃審批中，用地性質(zhì)、容積率等規(guī)劃控制指標(biāo)的調(diào)整，潛藏著巨大的利益，直接影響開發(fā)建設(shè)的經(jīng)濟(jì)價值。為了防止國有資產(chǎn)流失，保障國家、開發(fā)商及相關(guān)當(dāng)事人的合法權(quán)益，國家及地方政府相繼出臺相應(yīng)政策，要求土地權(quán)利人土地使用條件調(diào)整獲批后必須補(bǔ)繳地價款。本文試就土地使用條件調(diào)整的背景，以及評估的基本事項、技術(shù)路線和方法等方面進(jìn)行初步探討。

1、項目調(diào)整土地使用條件的背景

1.1 調(diào)整土地使用條件的原因

調(diào)整土地使用條件的原因多種多樣，主要分為因政府或政府行為造成的土地使用條件調(diào)整、因工程技術(shù)造成的土地使用條件調(diào)整和因土地使用者申請獲批引起土地使用條件調(diào)整三個方面。政府或政府行為造成的土地使用條件調(diào)整主要是因?yàn)槌鞘懈?，以提升城市整體形象和品位，調(diào)整或修編區(qū)域城市規(guī)劃，因此需要調(diào)整區(qū)域內(nèi)規(guī)劃建筑用途、形態(tài)等；或者因城市基礎(chǔ)設(shè)施、公益性公共設(shè)施或文化保護(hù)、水源保護(hù)等公共利益的需要須調(diào)整已出讓土地的面積及具體規(guī)劃指標(biāo)。建造過程中規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等發(fā)生變化主要表現(xiàn)為兩個方面：其一是因建造施工過程中的偏差引起竣工驗(yàn)收時規(guī)劃技術(shù)指標(biāo)有所調(diào)整，此類項目土地使用條件調(diào)整幅度一般較小，涉及的土地出讓金額相對也較少，而規(guī)劃技術(shù)指標(biāo)的確定會經(jīng)過自然資源和規(guī)劃、建設(shè)等各部門的充分論證，只有個別地區(qū)才會因前期考慮不周全而致使實(shí)際建造時必須破壞規(guī)劃指標(biāo)。其二，由于房地產(chǎn)開發(fā)項目一般開發(fā)周期比較長，在開發(fā)過程中，可能出現(xiàn)地方規(guī)劃管理部門調(diào)整指標(biāo)的計算方式方法。因房地產(chǎn)市場的變化，受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動，土地使用者在開發(fā)過程中申請土地使用條件調(diào)整。事實(shí)上，因受市場利益驅(qū)動，由土地使用者申請土地使用條件調(diào)整占土地使用條件調(diào)整項目的絕大部分，主要是因?yàn)橐环矫嫱ㄟ^土地使用條件調(diào)整，如用地性質(zhì)的局部調(diào)整和建筑容積率提高等，能使項目產(chǎn)品類型更受歡迎，土地使用者從同宗地獲取的收益大幅提高，而目前土地使用條件調(diào)整審批制度尚不完善，土地使用條件調(diào)整的批準(zhǔn)相對比較容易，而補(bǔ)繳的地價款僅僅是開發(fā)商通過土地使用條件調(diào)整所能取得增值額的一部分，另外開發(fā)商還可以通過土地使用條件調(diào)整延長開發(fā)周期，以期通過期間房價的上漲獲得更多的開發(fā)收益。

1.2 調(diào)整土地使用條件的形式

土地使用條件調(diào)整的形式多種多樣，主要為建筑容積率調(diào)整、土地用途調(diào)整等，具體包括以下幾個方面：

（1）建筑容積率調(diào)整。建筑容積率是一個體現(xiàn)土地使用強(qiáng)度的規(guī)劃指標(biāo)，同樣面積的土地，提高建筑容積率即可增加建筑面積，也就意味著開發(fā)商可以建設(shè)更多的房屋，賺取更豐厚的利潤。對于一宗經(jīng)營性用地，其容積率包括綜合容積率，或列明各用途容積率。容積率調(diào)整形式也各不相同。建筑容積率的增加可能是單用途的單宗經(jīng)營性用地建筑容積率增加，或者多用途的單宗經(jīng)營性用地建筑容積率增加。單用途的單宗經(jīng)營性用地建筑容積率增加相對比較簡單，多用途的單宗經(jīng)營性用地建筑容積率的增加有多種形式，不但涉及容積率的變化，還涉及到用地結(jié)構(gòu)的變化。建筑容積率減少的情況較為少見，主要有兩種情況，一是由于政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等客觀因素影響，導(dǎo)致原批準(zhǔn)的容積率不能實(shí)施，以及政府要求降低容積率。二是自行降低土地出讓合同約定的容積率或原規(guī)劃部門批準(zhǔn)容積率。建筑容積率的減少可能引起項目物業(yè)類型的變化，比如由高層住宅變更為多層或低層住宅，是否需要補(bǔ)繳地價款，應(yīng)根據(jù)新舊容積率規(guī)劃條件下總地價的對比來確定。

（2）土地用途調(diào)整。除容積率調(diào)整外，土地用途調(diào)整或局部土地用途調(diào)整是土地使用條件調(diào)整的另一主要表現(xiàn)形式。我國實(shí)行土地用途管制制度，不同用途的土地價值不同，因此受利益驅(qū)動導(dǎo)致的土地用途調(diào)整也并不少見。

（3）土地面積調(diào)整。相對于容積率和土地用途調(diào)整來講，土地面積的調(diào)整相對較少。土地面積調(diào)整分為土地面積的減少和土地面積的增加。如因公共利益的需要，如道路拓寬，地鐵出入口，文物、水源保護(hù)等需要須收回已出讓地塊部分土地，會引起土地面積減小，從而引起土地使用條件調(diào)整；土地面積增加的情況比較罕見，但也有如居住區(qū)旁有一加油站，后因土地使用條件調(diào)整，將該加油站納入該居住區(qū)引起的土地面積增加的情況。

（4）建筑密度調(diào)整

建筑密度是指建筑物的覆蓋率，具體指項目用地范圍內(nèi)所有建筑的基底總面積與規(guī)劃建設(shè)用地面積之比，它可以反映出一定用地范圍內(nèi)的空地率和建筑密集程度。建筑容積率不變的情況下，增加建筑密度的直接表現(xiàn)為降低建筑平均樓層，減少了綠化及道路等公共設(shè)施的比例。對于住宅用地，可能物業(yè)類型由高層住宅變更為多層住宅，多層住宅相對高層住宅有更高的售價和更低的建筑成本；對于商服用地，增加建筑密度意味著底層商服建筑面積的增加，而商服用地以底層樓面地價最高，因此，增加低層建筑面積獲取的超額利潤。

（5）其他規(guī)劃條件調(diào)整

除了上述四個主要規(guī)劃條件調(diào)整形式之外，還有其他多種調(diào)整方式，如：延長原批準(zhǔn)的土地使用年限，綠地率的調(diào)整，地下空間利用標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整，建筑限高的調(diào)整，建筑物后退規(guī)劃紅線、退用地邊界線的調(diào)整，各建筑配建停車位標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整，公共服務(wù)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整，市政公用設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整，套型面積或比例的調(diào)整、商服布局的調(diào)整等。

（6）綜合調(diào)整

在實(shí)際土地使用條件調(diào)整過程中，因規(guī)劃指標(biāo)均為相互制約，相互影響，故土地使用條件調(diào)整的形式通常是兩種或者多種調(diào)整方式組合而成的多方面綜合調(diào)整，如同時進(jìn)行土地用途、容積率、土地面積、建筑密度、建筑限高的調(diào)整等，因視地塊情況具體分析。

2、項目評估基本事項的確定

（1）估價期日的確定。依據(jù)《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓地價評估技術(shù)規(guī)范》，“估價期日應(yīng)以國土資源主管部門依法受理補(bǔ)繳地價申請時點(diǎn)為準(zhǔn)”。

（2）土地面積的確定。通常規(guī)劃部門出具的規(guī)劃方案中項目用地面積與宗地圖上記載土地面積有偏頗，在評估實(shí)踐中，土地面積的認(rèn)定通常按照勘測定界報告為準(zhǔn)，土地面積有調(diào)整的，以自然資源和規(guī)劃部門認(rèn)定的土地面積為準(zhǔn)。

（3）容積率即建筑面積的確定。土地使用條件調(diào)整前后規(guī)劃指標(biāo)即估價對象的設(shè)定均應(yīng)有足夠的依據(jù)，應(yīng)嚴(yán)格按照合法原則和最高最佳利用原則設(shè)定。土地使用條件調(diào)整前，對已取得國有土地使用權(quán)，因歷史等客觀原因無規(guī)劃局批準(zhǔn)的建設(shè)用地規(guī)劃條件，但土地出讓合同中確定了用地性質(zhì)、容積率、建筑密度、用地結(jié)構(gòu)等指標(biāo)的，以土地出讓合同為準(zhǔn)；土地出讓合同中未確定用地性質(zhì)、容積率、建筑密度、用地結(jié)構(gòu)等指標(biāo)的，以控制性詳細(xì)規(guī)劃為準(zhǔn)；土地出讓合同中未確定用地性質(zhì)、容積率、建筑密度、用地結(jié)構(gòu)等指標(biāo)，該地塊又沒有控制性詳細(xì)規(guī)劃的，由規(guī)劃主管部門提出具體意見，報人民政府審批。土地使用條件調(diào)整后估價對象的設(shè)定一般依據(jù)規(guī)劃主管部門并經(jīng)人民政府批準(zhǔn)的規(guī)劃條件為準(zhǔn)。若開發(fā)項目已竣工驗(yàn)收，如實(shí)際開發(fā)總建筑面積小于規(guī)劃主管部門批準(zhǔn)總建筑面積，則估價對象建筑面積等指標(biāo)依據(jù)規(guī)劃主管部門批準(zhǔn)設(shè)定；如實(shí)際開發(fā)總建筑面積大于規(guī)劃主管部門批準(zhǔn)總建筑面積，則開發(fā)商屬于擅自再次提高容積率已成既成事實(shí)，則估價對象的設(shè)定應(yīng)按照竣工驗(yàn)收開發(fā)條件設(shè)定。若土地使用條件調(diào)整后，開發(fā)項目尚未建成，而開發(fā)商實(shí)際擬開發(fā)總建筑面積大于規(guī)劃局批準(zhǔn)總建筑面積，則開發(fā)商屬于擅自再次提高建筑容積率，改變規(guī)劃條件。其規(guī)劃方案需再次報批。因此，此情況下要征求自然資源和規(guī)劃部門及開發(fā)商雙方意見。其一，開發(fā)商改變開發(fā)方案，嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃部門已批準(zhǔn)規(guī)劃方案，評估設(shè)定依據(jù)規(guī)劃主管部門批準(zhǔn)指標(biāo)設(shè)定。其二，經(jīng)規(guī)劃部門同意，開發(fā)商按照實(shí)際擬開發(fā)方案報批其規(guī)劃方案，并須獲取規(guī)劃主管部門批準(zhǔn)，評估設(shè)定依據(jù)開發(fā)商實(shí)際開發(fā)條件設(shè)定。

（4）土地使用年期的設(shè)定

規(guī)劃方案調(diào)整前原出讓條件下土地使用年期按照其剩余年期設(shè)定，規(guī)劃方案調(diào)整后土地出讓年期設(shè)定時原則上不改變原出讓合同約定的出讓期限，具體土地使用年期的設(shè)定以自然資源和規(guī)劃主管部門的意見為準(zhǔn)。

3、評估技術(shù)路線的確定

3.1 調(diào)整容積率補(bǔ)繳地價。（1）調(diào)高容積率。調(diào)整容積率的，需補(bǔ)繳地價款等于樓面地價乘以新增建設(shè)面積，樓面地價按新容積率規(guī)劃條件下估價期日的樓面地價確定。核定新增建筑面積，可以相關(guān)部門批準(zhǔn)變更規(guī)劃條件所新增的建筑面積為準(zhǔn)，或竣工驗(yàn)收時實(shí)測的新增建筑面積為準(zhǔn)。需要測算新容積率規(guī)劃條件下的樓面地價和核定新增建筑面積，容積率調(diào)整前的地價不需要測算。（2）調(diào)低容積率。因調(diào)低容積率造成地價增值的，補(bǔ)繳地價款可按估價期日新舊容積率規(guī)劃條件下總地價的差額確定。容積率調(diào)整前后的地價均需要測算。（3）容積率調(diào)整前后均低于1。容積率調(diào)整前后均低于1的，按容積率為1核算樓面地價。需要測算容積率為1時的樓面地價，并核定規(guī)劃容積率調(diào)整所新增的建筑面積，容積率調(diào)整前的地價不需要測算。[1]

3.2 用途調(diào)整。調(diào)整用途的，需補(bǔ)繳地價款等于新、舊用途樓面地價之差乘以建筑面積。新、舊用途樓面地價均為評估期日的正常市場價格。用地結(jié)構(gòu)調(diào)整的，分別核算各用途建筑面積變化帶來的地價增減額，合并計算應(yīng)補(bǔ)繳地價款。各用途的樓面地價按調(diào)整結(jié)構(gòu)后確定。用途調(diào)整、容積率不變時，需要測算新、舊用途樓面地價，再將其差額乘以建筑面積。用地結(jié)構(gòu)調(diào)整、容積率不變時，需測算調(diào)整后各用途的樓面地價，再乘以各用途增加或減少的建筑面積，最后求和。[1]

3.3 多項用地條件同時調(diào)整。多項用地條件同時調(diào)整的，應(yīng)分別核算各項條件調(diào)整帶來的地價增減額，合并計算應(yīng)補(bǔ)繳地價款。用途與容積率同時調(diào)整的，需補(bǔ)繳地價款等于新用途樓面地價乘以新增建筑面積，加上新、舊用途樓面地價之差乘以原建筑總面積。新用途樓面地價按新容積率、新用途規(guī)劃條件的正常市場樓面地價確定，舊用途樓面地價按原容積率規(guī)劃條件的正常市場樓面地價確定。用途與容積率同時調(diào)整的，先測算容積率調(diào)整需補(bǔ)繳地價款，即測算調(diào)整后新用途的樓面地價，再乘以新增建筑面積；再測算用途調(diào)整需補(bǔ)繳地價款，即測算新、舊用途樓面地價之差乘以原建筑面積；最后相加得到需補(bǔ)繳的總地價款[1]。

3.4 因其他土地利用條件調(diào)整需補(bǔ)繳地價款的，參照上述技術(shù)思路評估。核定需補(bǔ)繳地價款時，不能以土地出讓金、土地增值收益或土地純收益代替[1]。

4、評估方法的選擇

各種方法的適用性：

依據(jù)《城鎮(zhèn)土地估價規(guī)程》（GB/T18508-2014）和《自然資源和規(guī)劃部辦公廳關(guān)于發(fā)布<國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓地價評估技術(shù)規(guī)范>的通知》（國土資廳發(fā)〔2018〕4號）要求，運(yùn)用適當(dāng)?shù)脑u估方法，對同一估價對象選用兩種以上的評估方法進(jìn)行評估。評估方法必須采用收益還原法、市場比較法、剩余法之一，以及公示地價系數(shù)修正法或成本逼近法。

在改變規(guī)劃條件補(bǔ)繳出讓金類評估項目中，一般首選剩余法。剩余法不僅能客觀合理地評估由于容積率調(diào)整引起的地價變化，對于建筑密度或者改變多項規(guī)劃指標(biāo)時，該方法也能正確反映出地價變化。

采用市場比較法評估補(bǔ)地價項目時現(xiàn)勢性較強(qiáng)，且可分別選擇與土地使用條件調(diào)整前后相似的交易案例，可信度高，在因容積率調(diào)整、用途調(diào)整補(bǔ)繳地價款類評估中比較實(shí)用、客觀，但對于建筑高度、停車泊位、主要出入口、綠地比例、必須配置的公共設(shè)施和市政基礎(chǔ)設(shè)施、建筑界限、開發(fā)期限等調(diào)整，則較難找到類似的交易案例，且上述因素的修正幅度也較難把握。

收益還原法只適用于有收益或潛在收益，出租現(xiàn)象比較活躍的地區(qū)，在變更規(guī)劃補(bǔ)繳地價款類評估中運(yùn)用的較少。但在特殊用地評估，如加油站用地等有不可分割銷售限制的地塊評估時，由于近期沒有市場交易案例，則需用此方法進(jìn)行評估。

采用公示地價系數(shù)修正法評估相對快捷方便，且估價依據(jù)充分，估價參數(shù)經(jīng)有權(quán)部門確認(rèn)，在當(dāng)?shù)赝恋厥袌霾换钴S的地方不失為一種很好的評估方法。但有些地方基準(zhǔn)地價現(xiàn)時性較差，且不能很好的反映規(guī)劃條件中的建筑密度、建筑高度、停車泊位、主要出入口、綠地比例、必須配置的公共設(shè)施和市政基礎(chǔ)設(shè)施、建筑界限、開發(fā)期限等要素對地價的影響，故該種方法評估也存在一定的缺陷。由于出讓技術(shù)規(guī)范要求成本逼近法和公示地價系數(shù)修正法必須選擇一種，故公示地價系數(shù)修正法在經(jīng)營性用地的評估中必須采用，可作為參考或補(bǔ)充。

總的來說，在已出讓國有建設(shè)用地調(diào)整使用條件補(bǔ)繳地價款評估中，首選剩余法，輔以公示地價系數(shù)修正法進(jìn)行評估。如果市場案例充足，可采用市場比較法和公示地價系數(shù)修正法進(jìn)行評估。對于有不可分割銷售等限制的特殊用地，可采用收益還原法和公示地價系數(shù)修正法進(jìn)行評估。每個項目如果有確切的理由說明不能采用某一種方法，否則都應(yīng)該測算地價，最終分析確定每種評估方法的估價結(jié)果所取的權(quán)重來最終確定地價。

結(jié)語：

土地使用條件的調(diào)整涉及政府、開發(fā)商等各方利益，且金額巨大，土地使用條件調(diào)整補(bǔ)繳地價款越來越受到政府相關(guān)部門的重視。估價機(jī)構(gòu)和估價師應(yīng)秉承獨(dú)立、客觀、公正的原則，針對各個項目、各種不同類型土地使用條件的改變，仔細(xì)調(diào)查分析項目調(diào)整的背景，依據(jù)充分的確定各基本事項，制定詳細(xì)周密的技術(shù)方案和思路，為政府相關(guān)部門確定項目補(bǔ)繳地價款提供公平合理的價格參考依據(jù)。

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