關(guān)于全域土地綜合整治中生態(tài)建設(shè)與規(guī)劃的若干思考

馬景超

【摘要】近些年來，伴隨著國民大眾生活質(zhì)量水平的不斷提高，促進了城市化建設(shè)的高速發(fā)展，基于此，生態(tài)發(fā)展理念以人與自然和諧為價值取向，以綠色低碳循環(huán)為主要原則，以生態(tài)文明建設(shè)為基本抓手。全域土地綜合整治在踐行生態(tài)發(fā)展理念中起著舉足輕重的作用。依據(jù)耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”的方針，在數(shù)量上已經(jīng)基本滿足要求。但是目前土地整治中土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律法規(guī)、技術(shù)創(chuàng)新與當前生態(tài)文明建設(shè)要求已不相適應(yīng)。土地整治注重保持以自然生態(tài)環(huán)境為出發(fā)點、嚴格落實土地整治公眾參與，提高管理能力，既需要大刀闊斧，也需要循序漸進。而當務(wù)之急應(yīng)把大量的財政資金用在刀刃上，可分步分期實施土地整治，先行實施完善全域土地綜合整治政策體系。

【關(guān)鍵詞】全域土地；綜合整治；生態(tài)建設(shè)與規(guī)劃；若干思考

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021. 26.011

全域土地綜合整治是指土地綜合整治，在一定區(qū)域內(nèi)，通過綜合措施對自然資源進行開發(fā)、利用、管理和保護，從而保證自然資源的可持續(xù)利用。

1、全域土地綜合整治內(nèi)涵

結(jié)合農(nóng)村土地綜合整治，開展農(nóng)村人居環(huán)境治理和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，推進了農(nóng)村土地綜合整治與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)理念的融合，拓展了土地整治的內(nèi)涵?，F(xiàn)階段，全域土地綜合整治，實施農(nóng)村土地綜合整治重大行動，賦予了土地整治以“助推鄉(xiāng)村振興”的使命。同時，國家實施機構(gòu)改革，土地整治成為履行自然資源部統(tǒng)一行使國土空間用途管制與生態(tài)保護修復(fù)職責、實施國土空間規(guī)劃的抓手。全域土地綜合整治是土地整治發(fā)展的產(chǎn)物，融合鄉(xiāng)村振興、生態(tài)文明建設(shè)和國土空間管控的先進理念。從概念來講，全域土地綜合整治是以科學規(guī)劃為前提，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本實施單元，整體開展農(nóng)用地、建設(shè)用地整理和鄉(xiāng)村生態(tài)保護修復(fù)等，對閑置、低效利用、生態(tài)退化及環(huán)境破壞的區(qū)域?qū)嵤﹪量臻g綜合治理的活動。全域土地綜合整治必須兼顧土地空間布局優(yōu)化和生態(tài)系統(tǒng)功能修復(fù)的需要，進行全域性、系統(tǒng)性的生態(tài)建設(shè)和規(guī)劃，助力鄉(xiāng)村振興和生態(tài)可持續(xù)發(fā)展。

2、全域土地綜合整治的生態(tài)建設(shè)

2.1 加強環(huán)境污染的治理

（1）要進一步強化領(lǐng)導責任，實行縣、鄉(xiāng)、村等各基層政府主要領(lǐng)導責任制，積極為整治工作創(chuàng)造良好條件，給予大力支持，確保工作扎實推進，進一步強化宣傳引導，動員全民積極參與城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理工作，為倡導文明新風，共建美好家園貢獻力量。要提高各級領(lǐng)導干部對環(huán)境治理工作的認識，堅持科學發(fā)展觀，充分認識環(huán)境治理工作的緊迫性和重要性，以打造綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)作為全域土地發(fā)展的長期戰(zhàn)略，確保農(nóng)村地區(qū)的可持續(xù)性發(fā)展。（2）提高全域土地環(huán)境保護的輿論宣傳和監(jiān)督力度，充分利用網(wǎng)絡(luò)、自媒體的力量，使廣大農(nóng)村居民能夠真正認識到環(huán)境污染的危害，不斷提高農(nóng)村居民的環(huán)境保護意識，在全域土地形成良好的環(huán)境保護的氛圍。同時，加強對農(nóng)村居民環(huán)保教育工作，通過各種警示教育、環(huán)保展、文藝表演、發(fā)放環(huán)保宣傳冊等手段，不斷提升農(nóng)村居民環(huán)保知識水平，積極主動的參與到農(nóng)村環(huán)境保護的工作中。（3）采取有效措施降低全域土地污染物的排放。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，提高有機肥的使用比例，合理控制化肥、農(nóng)藥的用量。有機肥中富含的微生物，可以對一些難以降解的污染物進行分解、轉(zhuǎn)化，使其變成能夠被農(nóng)作物吸收、利用的養(yǎng)分。合理使用化肥、農(nóng)藥，尤其對農(nóng)藥的用量，使用的范圍、次數(shù)、時間進行嚴格控制，改進噴灑農(nóng)藥的技術(shù)，同時對農(nóng)藥劑型進行改進，加強對低毒、低殘留、高效的農(nóng)藥產(chǎn)品的研發(fā)，對具有劇毒、高殘留的農(nóng)藥使用進行嚴格限制；嚴格控制工業(yè)污染物的排放。深入推進清潔生產(chǎn)，是控制工業(yè)污染的新方式，能夠從源頭上降低污染，清潔生產(chǎn)不僅可以使原材料和能源的消耗降低，還可以淘汰有毒的原材料，使經(jīng)濟的發(fā)展，不以犧牲環(huán)境為代價，降低了環(huán)境保護的成本。同時，基層環(huán)保部門對固體廢棄物以及廢水的處理加強管理，督促企業(yè)采用科學、合理的處理方法。對固體廢棄物要充分利用，經(jīng)過處理過的污水才能進行排放。

2.2 完善全域土地綜合整治體系

在完善全域土地綜合整治體系建設(shè)時，相關(guān)管理部門工作重點應(yīng)是全域土地產(chǎn)業(yè)化管理體系的構(gòu)建，在耕地保護體制中，將高標準農(nóng)田建設(shè)納入其中，在協(xié)商、自愿、有償?shù)仍瓌t基礎(chǔ)上，減少對土地承包經(jīng)營權(quán)的限制，推動土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機制、方式的改革，使全域土地綜合整治的效率得到有效提升。對于連片的高標準農(nóng)田，在進行土地綜合整治時，應(yīng)遵循規(guī)劃標準，使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展實現(xiàn)集中化、規(guī)?；?，以達到優(yōu)化配置農(nóng)村生產(chǎn)要素的目標。同時，各級地方政府，應(yīng)充分利用當前網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的優(yōu)勢，構(gòu)建全域土地綜合整治管理平臺，依據(jù)當?shù)貙嶋H情況對全域土地綜合整治進行統(tǒng)一、科學的規(guī)劃，以打造具有當?shù)靥厣娜蛲恋鼐C合整治的新局面。加強對全域土地綜合整治的監(jiān)督，使全域土地綜合整治工作的效率能夠有效提高。在全域土地綜合整治過程中，各地存在顯著的地域性、差異性，因此在實際工作中，需要對地方社會經(jīng)濟發(fā)展狀況做到有效掌握。全域土地綜合整治過程中嚴禁強制農(nóng)民進行土地流轉(zhuǎn)以及強制征收土地等行為，能夠切實保障農(nóng)民合法權(quán)益。同時，在土地綜合整治時，整治的標準應(yīng)先確立，綜合分析土地的數(shù)量、質(zhì)量以及集約用地的水平，明確對監(jiān)督及考核工作的重點。

2.3 加強新技術(shù)的推廣、使用

在全域土地綜合整治技術(shù)上應(yīng)積極吸收發(fā)達國家的先進經(jīng)驗，提高土地整治技術(shù)自主創(chuàng)新能力，全面提升土地綜合整治中規(guī)劃設(shè)計、工程技術(shù)和材料工藝等方面的技術(shù)水平。比如，采用生態(tài)工法進行農(nóng)田重劃的設(shè)計與施工；在保持水生物的多樣性時，采用水路生態(tài)工法。在進行礦山土地復(fù)墾時，利用先進的復(fù)墾技術(shù)，土地復(fù)墾效果得到有效提高，廢棄礦區(qū)的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得到極大改善。在農(nóng)村土地綜合整治中，應(yīng)加強生物修復(fù)技術(shù)在污染土地治理中的推廣和應(yīng)用。生物修復(fù)技術(shù)是一種以動物、植物、微生物為載體，可大大提高土壤中污染物降解效率的土壤修復(fù)技術(shù)。近年來，隨著生物修復(fù)技術(shù)的不斷深入研究，因生物技術(shù)具有需求資金少、時間短，效率高的特點，在土壤污染的治理中，已經(jīng)成為最為有效的土地污染治理手段。微生物修復(fù)。微生物修復(fù)技術(shù)是利用土壤中的微生物將污染物直接或間接分解、轉(zhuǎn)化為各種低分子量的有機酸的技術(shù)，在治理農(nóng)藥、化肥污染時具有突出的作用，同時，也可以用來治理重金屬污染的土壤。動物修復(fù)。動物修復(fù)技術(shù)是利用蚯蚓、蜘蛛、地鱉、蠐螬等低等生物，對土壤中的污染物進行分解、轉(zhuǎn)化的技術(shù)；通過動物修復(fù)技術(shù)，可以對農(nóng)藥、化肥以及其它有機物污染的土地得到有效治理。植物修復(fù)。植物修復(fù)技術(shù)是利用植物種植，使土壤中的污染物能夠被植物吸收，以實現(xiàn)土壤中污染物被降解的技術(shù)；在使用植物修復(fù)技術(shù)時，應(yīng)充分考慮植物的特性，以土壤污染物的種類為依據(jù)，選擇合適的植物進行種植，以實現(xiàn)土壤污染物能夠完全清除的目的。目前，在我國的生物修復(fù)技術(shù)應(yīng)用中，微生物修復(fù)技術(shù)是研究重點領(lǐng)域，其研究的關(guān)鍵在于培育出具有降解效率高的微生物。在土壤中的活性、壽命都能得到提升的同時應(yīng)根據(jù)土壤的不同污染源選擇不同降解的微生物，比如，使用芽孢桿菌和棒狀桿菌來降解土壤中的有機氯污染物；使用鏈霉菌屬、諾卡氏菌來降解土壤中的五氯硝基苯污染。

3、全域土地綜合整治中生態(tài)規(guī)劃路徑

3.1 規(guī)劃控制指標

全域土地綜合整治生態(tài)規(guī)劃其實是生態(tài)資源優(yōu)質(zhì)化、生活空間環(huán)保化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生態(tài)化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展綠色化的過程。在生態(tài)資源方面，以往土地整治規(guī)劃多關(guān)注林地、水域濕地的數(shù)量控制指標，如森林覆蓋率、水面積率等，對生態(tài)資源的布局合理性和生態(tài)質(zhì)量考慮較少。其實，林地景觀連接度、水系溝通性等指標對生態(tài)資源優(yōu)化更具有指導意義，生物多樣性、水質(zhì)、碳排放吸收量等指標則能反映生態(tài)資源的質(zhì)量。在生活空間方面，除了常見人均建設(shè)用地面積、人均綠地率、生活污水納管率、公共服務(wù)設(shè)施配套水平等數(shù)量指標以外，應(yīng)增加清潔能源普及率、環(huán)保建筑占比等質(zhì)量指標。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間方面，有農(nóng)田集中連片程度、農(nóng)田防護面積比例等常規(guī)數(shù)量結(jié)構(gòu)指標，但對于農(nóng)田生產(chǎn)模式和農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)的控制要求缺乏關(guān)注，農(nóng)業(yè)面源污染防治工程配套率、農(nóng)田輪間套種面積比例、農(nóng)田區(qū)域生境多樣性等指標更能反映農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的生態(tài)化程度。此外，從資源利用效率和功能復(fù)合的角度看，對農(nóng)漁復(fù)合、農(nóng)林復(fù)合用地也應(yīng)給予更多的考慮。在產(chǎn)業(yè)空間方面，應(yīng)增加生產(chǎn)廢棄物循環(huán)利用率、綠色經(jīng)濟產(chǎn)值比重等指標，以引導鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)綠色化。

3.2 生態(tài)用地數(shù)量結(jié)構(gòu)優(yōu)化

從土地利用類型來看，生態(tài)用地包括具有一定生態(tài)功能的耕地、林地、草地和水域濕地等用地類型。在以往規(guī)劃管理中，耕地、林地、草地和水域濕地等分別歸于國土、林業(yè)與綠化、水務(wù)等部門管理，由于各部門有獨立的規(guī)劃編制和實施體系，常常出現(xiàn)指標重疊計算、空間沖突的現(xiàn)象。在當前統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃體系下，全域土地綜合整治成為規(guī)劃的落實手段和有效抓手，必須權(quán)衡各類生態(tài)用地發(fā)展要求和矛盾，綜合確定各類生態(tài)用地的數(shù)量結(jié)構(gòu)。從實施角度看，生態(tài)用地數(shù)量結(jié)構(gòu)優(yōu)化的方法一般包括規(guī)劃指標分解法、整治潛力調(diào)查法和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值法。①規(guī)劃指標分解法。將上一級規(guī)劃確定的生態(tài)用地指標逐步分解到項目層面進行落實的方法。通常按照整治區(qū)域面積占上一級規(guī)劃總面積的比例進行分解，或者按照某一單項指標在整治區(qū)域的現(xiàn)狀值在其在上一級規(guī)劃區(qū)域的現(xiàn)狀值中的占比進行任務(wù)分解。規(guī)劃指標分解法是一種自上而下的規(guī)劃方法，其對上位規(guī)劃的指標任務(wù)的落實程度高，但對于項目區(qū)尺度的生態(tài)用地結(jié)構(gòu)缺乏系統(tǒng)性的研究。②整治潛力調(diào)查法。根據(jù)現(xiàn)狀建設(shè)用地復(fù)墾、其他農(nóng)用地復(fù)墾等土地綜合整治潛力情況，在潛力空間范圍內(nèi)增加生態(tài)用地數(shù)量以優(yōu)化生態(tài)用地結(jié)構(gòu)的方法。整治潛力調(diào)查法基于現(xiàn)狀情況作摸底調(diào)查，雖然有很強的操作性，但沒有從實際需求角度解決生態(tài)用地數(shù)量結(jié)構(gòu)的合理性問題。③生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值法。按照土地利用類型差異，生態(tài)系統(tǒng)一般分為農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)、森林生態(tài)系統(tǒng)、草地生態(tài)系統(tǒng)和濕地生態(tài)系統(tǒng)。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)是指人類直接或間接從生態(tài)系統(tǒng)中獲得的各種產(chǎn)品與惠益。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值法是指為了達到生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供需平衡或生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值最大化的目標，采用專業(yè)評估技術(shù)方法量化生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值，通過灰色線性規(guī)劃、多目標線性規(guī)劃、最優(yōu)化非線性規(guī)劃等方法實現(xiàn)土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化，以獲得最優(yōu)的生態(tài)用地結(jié)構(gòu)方案的方法。全域土地綜合整治中，生態(tài)用地數(shù)量結(jié)構(gòu)規(guī)劃應(yīng)當綜合考慮上位規(guī)劃的指標要求、現(xiàn)狀整治潛力情況以及生態(tài)系統(tǒng)價值目標，進行科學測算與確定。

結(jié)語：

全域土地綜合整治生態(tài)建設(shè)是一個長期的過程，要修復(fù)以往人類活動造成的環(huán)境污染，更要系統(tǒng)性地恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，核心是要從根本上革新現(xiàn)行粗放的土地利用方式，實現(xiàn)土地利用生態(tài)化、經(jīng)濟發(fā)展綠色化。全域土地綜合整治生態(tài)規(guī)劃的合理與否將會影響著生態(tài)修復(fù)的效果，因此需要制定合理的控制指標和分區(qū)規(guī)劃，重點落實好各類生態(tài)用地的數(shù)量結(jié)構(gòu)優(yōu)化，既要考慮系統(tǒng)合理性，也要評估可操作性，為全域土地綜合整治和生態(tài)修復(fù)的實施提供科學的參考。

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