征地沖突及其治理機(jī)制

【摘要】土地征收是當(dāng)前土地改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題，也是學(xué)術(shù)研究的焦點(diǎn)問題。近年來，征地引發(fā)的沖突已經(jīng)成為影響中國社會穩(wěn)定的重要因素。從征地制度本身出發(fā)，現(xiàn)有征地制度存在土地集體所有權(quán)陷阱，征地補(bǔ)償基準(zhǔn)和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)無法反映土地稀缺性，失地農(nóng)民的社會保障制度不完善等主要問題，是產(chǎn)生社會沖突的根本原因；從征地所涉及的利益相關(guān)主體出發(fā)，失地農(nóng)民、地方政府、中央政府各自的定位、利益訴求、應(yīng)對策略，是催發(fā)社會沖突的直接原因。中國正處于快速城鎮(zhèn)化的進(jìn)程當(dāng)中，在此背景下，政府有關(guān)部門要調(diào)整征地政策、協(xié)調(diào)各方關(guān)系，規(guī)范征地過程中各參與主體的行為，減少征地沖突。

【關(guān)鍵詞】征地；失地農(nóng)民；征地制度；征地沖突

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021. 26.003

1、問題的提出

土地征收及其產(chǎn)生的社會沖突問題在國外學(xué)術(shù)界廣受討論，以“l(fā)and expropriation”和“social conflict”為主題詞在Web of Science數(shù)據(jù)庫中查找到106篇文章。處于工業(yè)化、城市化急劇轉(zhuǎn)型期的中國，對于土地征收所產(chǎn)生的社會沖突問題的討論更為熱烈。學(xué)者們基本達(dá)成了共識：土地征收造成農(nóng)民失地以及生活困難，進(jìn)而引發(fā)了社會沖突。

當(dāng)然，失地農(nóng)民就補(bǔ)償?shù)葐栴}與政府之間產(chǎn)生的爭議和糾紛解決也成為了重要的研究范疇。諸多學(xué)者對農(nóng)民的維權(quán)方式提出“依法抗?fàn)帯?、“以法抗?fàn)帯薄ⅰ安莞鶆訂T”等解釋框架。有學(xué)者從制度合法性的角度提出，在面對社會沖突時，有制度化和非制度化兩種模式。傳統(tǒng)的制度框架內(nèi)的沖突解決方式，如調(diào)解和信訪依舊在被使用，法律方式也越來越被重視，但是仍然有一些社會沖突采取非制度化的解決方法，例如纏訪、鬧訪等。因此，有學(xué)者提出了當(dāng)前農(nóng)民維權(quán)的方式普遍存在合法性方面的缺陷。很明顯，該領(lǐng)域的研究往往單向地從農(nóng)民維權(quán)的角度加以闡述，對于政府如何疏導(dǎo)治理還缺乏足夠的分析。中國正處于快速城市化的進(jìn)程中，在此背景下，尋求制度政策設(shè)計(jì)與現(xiàn)實(shí)情境協(xié)調(diào)共生、消解社會沖突的機(jī)制很有必要。

2、征地沖突的基本現(xiàn)狀

近十年來，因征地維權(quán)引發(fā)的傷亡案乃至群體性事件層出不窮，每每都會引發(fā)全社會的討伐和不安。中紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站顯示，2011年全國查處違法違規(guī)強(qiáng)拆問題1480個，因違法強(qiáng)拆被追責(zé)509人，涉嫌犯罪被移送司法機(jī)關(guān)39人。中國社會科學(xué)院發(fā)布的2013年《社會藍(lán)皮書》指出，因征地引發(fā)的農(nóng)村群體事件占全部農(nóng)村群體事件的65%以上，2002-2010年國土資源部受理的上訪案件中，涉及征地糾紛、違法用地的案件比例高達(dá)70%以上。對征地引發(fā)的群體性事件進(jìn)行梳理發(fā)現(xiàn)，在征地過程中，地方政府未按時發(fā)放征地補(bǔ)償款，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，甚至強(qiáng)行征地、強(qiáng)行拆遷等現(xiàn)象和行為屢見不鮮。農(nóng)民采取的沖突方式已經(jīng)逐步由個人行動轉(zhuǎn)向集體行動，由簡單的對抗性沖突轉(zhuǎn)向有一定法律依據(jù)的上訪和訴訟。但是由于制度層面上的不健全，農(nóng)民的切身利益很難得到保障，不滿情緒無法得到及時排解，以至于部分村民轉(zhuǎn)向采用盲目的手段來發(fā)動激烈沖突。

3、征地沖突的發(fā)生機(jī)理

從征地制度本身出發(fā)，現(xiàn)有征地制度存在土地集體所有權(quán)陷阱，征地補(bǔ)償基準(zhǔn)和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)無法反映土地稀缺性，失地農(nóng)民的社會保障制度不完善等主要問題，是產(chǎn)生社會沖突的根本原因。從征地補(bǔ)償所涉及的利益相關(guān)主體出發(fā)，失地農(nóng)民、地方政府、中央政府各自的定位、利益訴求、應(yīng)對策略，是催發(fā)社會沖突的直接原因。概括起來，主要是以下三方面之間的矛盾：

3.1 貨幣補(bǔ)償與長遠(yuǎn)生計(jì)之間的矛盾

1994年第十四屆全國人民代表大會宣布向社會主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型后，1998年修訂的《土地管理法》取消了被征地農(nóng)民的再就業(yè)政策，取而代之的是貨幣補(bǔ)償。貨幣安置意味著向被征地農(nóng)民一次性支付被征用土地、作物和地上附著物的補(bǔ)償。從短期利益的角度看，大多數(shù)被征地農(nóng)民，特別是在那些土地價值迅速增長的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，也更愿意接受貨幣補(bǔ)償。貨幣補(bǔ)償直接導(dǎo)致被征地農(nóng)民生計(jì)的喪失。雖然國家政策已經(jīng)開始轉(zhuǎn)向使用貨幣安置這種更加市場化的制度，但現(xiàn)實(shí)是，被征地農(nóng)民的生計(jì)問題仍需集中管理，而不能完全放任不管。

從市場經(jīng)濟(jì)的角度看，征地拆遷是一個資源重新配置的過程，政府要獲得土地的使用權(quán)，農(nóng)民要獲得補(bǔ)償款，一方以最低的成本尋找土地將不可避免地與那些尋求更高市場價格的另一方發(fā)生沖突。在整個土地資源置換的過程中，政府和農(nóng)民是平等的，都是理性經(jīng)濟(jì)人，是買方與賣方的關(guān)系。

3.2 個人補(bǔ)償與社會公平之間的矛盾

來源于市場經(jīng)濟(jì)中的貨幣補(bǔ)償制度與集體主義所強(qiáng)調(diào)的社會公平之間也缺乏適應(yīng)性。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的高低取決于土地被征用后對土地的不同用途，與政府規(guī)劃和項(xiàng)目類型有關(guān)。補(bǔ)償也可以在不同村莊之間或在相同村莊的不同位置之間變化。有時規(guī)則的不一致可能在被征地農(nóng)民之間產(chǎn)生不公平。貨幣補(bǔ)償使被征地農(nóng)民直接比較每個人得到的賠償金額，這種比較不僅發(fā)生在本村的被征地農(nóng)民之間，也發(fā)生在村與村之間。

3.3 合法強(qiáng)拆與百姓意識之間的矛盾

國家的重大工程，政府提前向法院申請了“合法強(qiáng)拆”的手續(xù)。也就是說，如果在限定期限內(nèi)村民不同意拆遷，政府可以先進(jìn)行拆除，走法律程序，村民上訴，政府賠償。但訴訟的過程往往很久，可能需要一兩年，最后百姓得到的錢可能會比正常拆遷得到的錢少一半，但絕不會多。村民存在“我就不拆，看他敢不敢強(qiáng)拆”，“我就是要賭一把”的態(tài)度。他們不信任政府，但信任律師，認(rèn)為政府是利益的沖突方，請律師站在他們角度幫他們?nèi)マq護(hù)，認(rèn)為律師一定是懂法的，但他們沒有想到的如果沒爭取回來，房子沒拆成，該怎么辦呢？而律師的合同的基準(zhǔn)是如果爭取回來律師將收取費(fèi)用，如果沒爭取回來律師并不承擔(dān)責(zé)任。

4、征地沖突的解決機(jī)制

為有效解決中國在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的征地沖突問題，維護(hù)被征地農(nóng)民的利益，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，可以采取以下路徑。

（1）增加政策透明度，構(gòu)建民主化決策制度。政府需要在程序上完善征地補(bǔ)償制度，尤其是征地相關(guān)事項(xiàng)的公告和聽證制度，保證失地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，使得政策透明、公開，從而有效地提高失地農(nóng)民對于政策的認(rèn)同度。法律還應(yīng)當(dāng)明確界定農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體，將土地集體所有權(quán)人格化，可以在全體村民中民主選舉出農(nóng)村土地管理委員會，具體辦理土地轉(zhuǎn)讓等有關(guān)事宜，并且讓廣泛的利益主體參與到征地的具體實(shí)施中來，使得利益相關(guān)者在決策環(huán)節(jié)具有話語權(quán)。村土地政策的制定、重大土地問題的決策等應(yīng)當(dāng)由全體村民投票決定。通過增加政策透明度及民主化的程序安排，使得補(bǔ)償?shù)木唧w方案成為集體共同參與決策的結(jié)果，從而有效地化解不滿。

（2）完善相關(guān)社會保障制度。社會保障是社會穩(wěn)定的“減震器”，完善社會保障體系意義重大。首先，有必要建立和完善科學(xué)合理的利益補(bǔ)償機(jī)制，在物質(zhì)和非物質(zhì)上彌補(bǔ)農(nóng)民的損失，并為失地農(nóng)民以后的居住、生活和就業(yè)，提供一定的后續(xù)保障，提供一定的社會救助、福利、保障和優(yōu)撫，從而使被征地農(nóng)民的基本生活有長期保障，加快實(shí)現(xiàn)社會公共福利最大化的目標(biāo)。其次，設(shè)立針對失地農(nóng)民的專項(xiàng)社會保障基金。在資金籌集方面，堅(jiān)持政府、集體和個人共同出資的原則。政府應(yīng)從土地出讓收益，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織從集體經(jīng)濟(jì)，個人從個人經(jīng)濟(jì)收入或者征地補(bǔ)償款中各自抽調(diào)一定數(shù)額的資金。最后，針對不同的保障對象采取不同的最低生活水平保障辦法。

（3）規(guī)范行政審批相關(guān)程序機(jī)制。首先在征地申報(bào)和審批程序上，應(yīng)進(jìn)行征地調(diào)查和評估，對土地征收申報(bào)信息進(jìn)行篩選和確認(rèn)。在征地執(zhí)行程序上，完善相關(guān)執(zhí)行法律法規(guī)，要求地方政府和開發(fā)商必須依照法定的程序核批土地，且經(jīng)由地方人民政府予以公告后，才可以組織實(shí)施進(jìn)入場地，拆遷和征收土地。在征地的后續(xù)補(bǔ)償程序上，必須做好補(bǔ)償程序和救濟(jì)程序，對征地的價值進(jìn)行評估，并且聽取征地所在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見，制定一定的失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)計(jì)劃和安置方案等相關(guān)后續(xù)保障，以保證失地農(nóng)民后續(xù)穩(wěn)定的生活。

（4）改革信訪制度和績效考核制度。應(yīng)考慮在現(xiàn)有法規(guī)框架下創(chuàng)新地方信訪制度及其實(shí)踐。在全國性的有效、安全的利益表達(dá)機(jī)制尚在探索的情況下，各地方政府需要為失地農(nóng)民的抗?fàn)幜粲腥萑痰目臻g，對他們介于合法與非法之間的上訪行為應(yīng)當(dāng)在制度上予以規(guī)范，使信訪制度成為社會沖突的減壓閥。另外，還需要改善失地農(nóng)民的上訪環(huán)境，調(diào)整政府應(yīng)對抗?fàn)幍墓ぷ鞑呗?，逐步淡化與信訪相關(guān)的過于數(shù)量化的問責(zé)機(jī)制和績效考核制度，應(yīng)更加注重地方政府處理信訪事件的方式及其造成的社會后果，從實(shí)質(zhì)上避免權(quán)力濫用和尋租。

（5）完備沖突預(yù)警管理機(jī)制。首先需要建立一個暢通的輿情傳遞系統(tǒng)，在與農(nóng)民聯(lián)系最近的基層自治組織如村委會設(shè)立專門的沖突預(yù)警部門，并向上逐級建立這樣的部門，定期做到從下到上的信息報(bào)告和隨時傳達(dá)的暢通無阻。此外，政府需要針對征地問題等沖突事件建立切實(shí)可行且隨時可行的應(yīng)急預(yù)案，對征地沖突事件劃分程度和類別，交付不同層級的部門和人員協(xié)調(diào)處理，以明確職責(zé)，迅速做到對沖突的應(yīng)急反應(yīng)和危機(jī)管理，盡可能合理、有效地將征地沖突控制在事件的萌芽階段。其次，在堅(jiān)持預(yù)防的基礎(chǔ)上完善應(yīng)急處理機(jī)制。對于已爆發(fā)且規(guī)模大、涉及利益復(fù)雜的群體性征地沖突事件，政府、公安和信訪等相關(guān)部門要科學(xué)地應(yīng)對，盡全力與沖突組織者友好地溝通協(xié)商，進(jìn)行疏導(dǎo)、教育，以穩(wěn)住沖突事件的組織者，從而更有效處理征地沖突。對情況緊急、問題比較突出、甚至伴隨一定破壞性的群體性事件，相應(yīng)部門要盡力調(diào)節(jié)，并由公安部門和民警配合，維持秩序，在不傷害民眾的情況下，防止民眾情緒激化。每個月、每個季度和重要會議、重大活動、重要節(jié)日期間，有關(guān)政府部門應(yīng)會同公安機(jī)關(guān)及民警，圍繞社會和人民群眾關(guān)注的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題，深入村鎮(zhèn)和不穩(wěn)定因素較多的領(lǐng)域，定期或不定期地排查不安定因素，及時掌握各種社會動態(tài)增強(qiáng)駕馭社會沖突的能力。

土地征收是當(dāng)前土地改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題，也是學(xué)術(shù)研究的焦點(diǎn)問題。近年來，征地沖突已經(jīng)成為影響中國社會穩(wěn)定的重要因素。社會穩(wěn)定是和諧社會建設(shè)的必備前提和條件。十八屆四中全會明確提出的“依法治國”中包含了土地管理的法治化，地權(quán)是恒久不變的民生之基，歷史上所有的大變革都離不開重要的土地資源的分配和補(bǔ)償。因此，征地沖突的解決對于構(gòu)建和諧社會、促進(jìn)法治中國具有極強(qiáng)的實(shí)踐意義。

參考文獻(xiàn)：

[1]周其仁.土地制度引發(fā)社會沖突再不改革面臨崩潰[J].經(jīng)濟(jì)觀察報(bào).

[2]史清華，晉洪濤，卓建偉.征地一定降低農(nóng)民收入嗎：上海7村調(diào)查*——兼論現(xiàn)行征地制度的缺陷與改革[J].管理世界.2011（3）：77-91.

[3]唐建.征地制度改革的回顧與思考[J].中國土地科學(xué).2011（11）：3-7.

[4]Ekstrom，J. A.，& Young， O.R. 2009. Evaluating functional fit between a set of institutions and an ecosystem. Ecology and Society，14（2）， 16.

[5]何.皮特著，林韻然譯.2005.誰是中國土地的擁有者：制度變遷、產(chǎn)權(quán)和社會沖突（第二版）.北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社.

[6]蔣紅軍.為公民身份而斗爭：被征地農(nóng)民抗?fàn)幍恼螌W(xué)解釋——以四川G鎮(zhèn)的抗?fàn)幨录槔齕J].浙江學(xué)刊，2013，3：121-126.

[7]劉晨，李佳盈.網(wǎng)絡(luò)政治視野下的抗?fàn)庌D(zhuǎn)型：基層干部腐敗與農(nóng)民的“以網(wǎng)抗?fàn)帯薄远鯑|G村為中心的調(diào)查[J].農(nóng)業(yè)部管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2016，3：69-75.

作者簡介：

曲冀錕（1981-），男，漢族，遼寧丹東，中鐵房地產(chǎn)集團(tuán)北方有限公司總經(jīng)理助理，大學(xué)本科，中鐵房地產(chǎn)集團(tuán)北方有限公司。