風(fēng)雨九十年，人民檢察制度走向成熟

劉婷婷

關(guān)于人民檢察制度，近期又有一份重磅文件出爐。2021年8月3日，中共中央印發(fā)《關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》，對檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作提出明確要求。在建黨百年、人民檢察制度創(chuàng)立90周年這一歷史性時刻，以“中共中央文件”形式專門印發(fā)此《意見》，體現(xiàn)了黨對檢察工作、檢察制度的重視與加強。風(fēng)雨九十年，在黨的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，人民檢察制度的大廈已然矗立東方，在推進(jìn)全面依法治國、建設(shè)社會主義法治國家進(jìn)程中，發(fā)揮重要作用。

在黨的領(lǐng)導(dǎo)下砥礪前行

人民檢察制度的建立和完善，伴隨著黨領(lǐng)導(dǎo)中國革命、建設(shè)、改革每個過程，見證了中國法治建設(shè)的曲折勃興。

在硝煙中誕生——人民檢察制度的初創(chuàng)

人民檢察制度誕生于烽火硝煙中，初創(chuàng)于革命戰(zhàn)爭年代。

鄂豫皖根據(jù)地的司法機構(gòu)中，首次設(shè)立了國家公訴處及國家公訴員。1931年7月，鄂豫皖區(qū)第二次蘇維埃代表大會選舉產(chǎn)生人民委員會和工農(nóng)監(jiān)察委員會，在人民委員會之下設(shè)革命法庭，在革命法庭內(nèi)設(shè)國家公訴處，配置國家公訴員，行使相應(yīng)檢察職權(quán)。

在中央蘇區(qū)，檢察機構(gòu)得以專門編設(shè)。1931年11月，根據(jù)中華蘇維埃共和國中央執(zhí)行委員會第一次會議決議，中央人民委員會設(shè)有九部一局，其中就包括中央工農(nóng)檢察人民委員部，與國家政治保衛(wèi)局的檢察科一起，承擔(dān)了部分檢察職能。中華蘇維埃工農(nóng)檢察人民委員部的設(shè)立，是黨絕對領(lǐng)導(dǎo)下人民檢察制度的光輝起點。

中央紅軍長征到達(dá)陜北后，成立中華蘇維埃共和國臨時中央政府駐西北辦事處，頒布《工農(nóng)檢察局的組織條例》，下設(shè)工農(nóng)檢察局。1937年2月，中央司法部相繼頒布第一、二號訓(xùn)令，確定建立和健全裁判部;省、縣二級裁判部設(shè)國家檢察員，最高法院則由司法部設(shè)國家檢察長，代表國家行使檢察權(quán)。

這個時期，探索中的檢察工作富有開拓性，發(fā)揮著重要作用。目前發(fā)現(xiàn)最早的“起字第一號”起訴書，周景寧以國家檢察員身份，向延安市特別法庭對白蘭英盜竊案提起公訴，還附帶了民事訴訟。1937年6月的《延安地方法庭布告第一號》，是審檢機關(guān)第一次聯(lián)合發(fā)文。值得一提的是，時任抗大政治部副主任胡耀邦、邊區(qū)保安處黃佐超、高等法院檢察官徐世奎擔(dān)任公訴人，處置黃克功逼婚殺人案，凸顯了中國共產(chǎn)黨嚴(yán)明法紀(jì)、從嚴(yán)治黨的決心。

解放戰(zhàn)爭時期，檢察工作進(jìn)一步發(fā)展。1947年6月，關(guān)東行政公署頒布《關(guān)東各級司法機關(guān)暫行組織條例草案》，明確各級檢察機關(guān)不受其他機關(guān)及審判機關(guān)干涉，獨立行使職權(quán)，只服從上級檢察機關(guān)首長之命令。這些地方性制度的創(chuàng)設(shè)，為我國檢察制度發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

?在曲折中堅守——人民檢察制度的成長

解放戰(zhàn)場節(jié)節(jié)勝利，新中國成立在即。1949年6月23日，在新政治協(xié)商會議籌備會第一次會議上，董必武提出設(shè)立最高人民檢察署作為最高檢察機關(guān)。

1949年9月通過的《中央人民政府組織法》規(guī)定：“最高人民檢察署對政府機關(guān)、公務(wù)人員和全國國民之嚴(yán)格遵守法律，負(fù)最高的檢察責(zé)任?！?949年10月1日，時任中央人民政府主席的毛澤東簽署中央人民政府任命通知書，任命羅榮桓為最高人民檢察署檢察長。1949年10月22日，最高人民檢察署掛牌，意味著新中國檢察制度正式建立。

之后，人民檢察制度逐步完善。從1949年起，《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》《各級地方人民檢察署組織通則》《中央人民政府最高人民檢察署暫行組織條例》等法規(guī)相繼出臺。1954年，第一屆全國人民代表大會通過人民檢察院組織法，最高人民檢察署被更名為最高人民檢察院。

根據(jù)制度設(shè)計，最高人民檢察署在東北、西北、華東、中南、西南五大行政區(qū)設(shè)置分署，全國各地各級檢察院，以及最高人民檢察院鐵路水上運輸檢察院、最高人民檢察院軍事檢察院基本建立，檢察工作全面展開。

但令人遺憾的是，人民檢察制度發(fā)展多有坎坷。檢察機關(guān)長期作為法院附屬機關(guān)存在，并接連受到反右傾斗爭擴大化、1958年“大躍進(jìn)”等一系列政治運動的沖擊?！拔幕蟾锩北l(fā)后，1968年檢察機關(guān)被撤銷。1975年憲法更是規(guī)定，“檢察機關(guān)的職權(quán)由各級公安機關(guān)行使”，人民檢察制度被廢除，制度發(fā)展就此中斷。

盡管多有曲折，但人民檢察制度沒有停下發(fā)展的腳步，短暫的沉睡之后，迎來了一個明媚的春天。

在實踐中創(chuàng)新——人民檢察制度的改革

1978年和1982年憲法，都規(guī)定重新設(shè)置檢察機關(guān)，明確了檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān)的憲法地位?！度嗣駲z察院組織法》《刑事訴訟法》《人民檢察院檢察委員會組織條例》《人民檢察院刑事檢察工作試行細(xì)則》等一系列法律規(guī)范頒布，奠定了制度基礎(chǔ)。隨后，在改革開放浪潮推動下，人民檢察工作駛?cè)肓丝燔嚨?，人民檢察制度也進(jìn)入了發(fā)展加速期。

調(diào)整檢察機關(guān)的機構(gòu)設(shè)置。1989年1月，最高人民檢察院舉報中心成立。1988年3月，深圳市檢察院首創(chuàng)貪污賄賂罪案舉報中心。1989年，最高人民檢察院經(jīng)濟檢察廳改為貪污賄賂檢察廳。同年，廣東省人民檢察院率先成立反貪污賄賂工作局。1995年，最高人民檢察院反貪污賄賂總局成立。針對職務(wù)犯罪專設(shè)職能機構(gòu)，有利于加強反腐敗斗爭。

建立主訴檢察官辦案責(zé)任制。1999年，最高人民檢察院提出“推行主訴檢察官制度，健全執(zhí)法辦案責(zé)任制”。2000年，最高人民檢察院先后頒布《關(guān)于在審查起訴部門全面推行主訴檢察官辦案責(zé)任制的工作方案》《關(guān)于在檢察機關(guān)偵查部門開展主辦檢察官辦案責(zé)任制試點工作的意見》，啟動主訴檢察官辦案責(zé)任制，促進(jìn)全國各級檢察機關(guān)明確公訴職能、轉(zhuǎn)變司法理念、減少案件審批環(huán)節(jié)、提高辦案效率。

保障犯罪嫌疑人訴訟權(quán)利。2001年至2003年，最高人民檢察院頒布《關(guān)于進(jìn)一步清理和糾正案件超期羈押問題的通知》《關(guān)于在檢察工作中防止和糾正超期羈押的若干規(guī)定》，預(yù)防、糾正超期羈押問題。2005年12月，最高人民檢察院出臺了《人民檢察院訊問職務(wù)犯罪嫌疑人實行全程同步錄音錄像的規(guī)定（試行）》。

這些專門的檢察制度，有利于杜絕刑訊逼供等非法獲取口供的情況，避免滋生冤假錯案。

在深化中超越——人民檢察制度的成熟

進(jìn)入新時代，黨的十八屆四中全會通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，黨的十九大報告提出“深化司法體制綜合配套改革”，明確了深化司法體制改革任務(wù)。檢察機關(guān)貫徹落實深化改革精神，不斷完善檢察制度。

建立檢察官員額制。2015年，最高人民檢察院修訂《關(guān)于深化檢察改革的意見（2013—2017年工作規(guī)劃）》，建立檢察官員額制度和制定配套措施，啟動有關(guān)試點工作。隨著檢察官員額制在全國范圍內(nèi)推進(jìn)，數(shù)萬名原檢察官被遴選為員額檢察官。

盡管多有曲折，但人民檢察制度沒有停下發(fā)展的腳步

強化檢察官責(zé)任制度。2013年，最高人民檢察院頒布《檢察官辦案責(zé)任制改革試點方案》，推動檢察官辦案責(zé)任制改革。改革突出主任檢察官辦案的主體地位，賦予更大的決定權(quán)，同時明確辦案責(zé)任，明晰主任檢察官和檢察委員會其他人員的權(quán)責(zé)關(guān)系。壓緊壓實責(zé)任，推動了司法人員履職盡責(zé)。

推動公益訴訟改革。2015年，最高人民檢察院頒布《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》，公益訴訟制度試點工作在許多省市展開。2017年修訂的《行政訴訟法》規(guī)定，檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)違法行使職權(quán)，或者不作為且造成損害，在收到檢察建議后依然不履行職責(zé)時，有權(quán)向法院起訴。《民事訴訟法》《英雄烈士保護法》等，也明確了檢察機關(guān)相應(yīng)公益訴訟的職能。隨著時代的發(fā)展，檢察機關(guān)公益訴訟職能的范圍不斷擴大。

完善未成年人刑事檢察制度。2012年修訂《刑事訴訟法》，專門設(shè)立“未成年人刑事案件訴訟程序”一章。最高人民檢察院頒布《關(guān)于進(jìn)一步加強未成年人刑事檢察工作的決定》《未成年人刑事檢察工作指引（試行）》等，提出在各級檢察院設(shè)置未成年人刑事檢察工作部門。社會調(diào)查報告制度，法定代理人、合適成年人到場制度，親情會見制度，分案起訴制度，未成年人犯罪記錄封存制度和快速辦理機制等一系列工作制度的建立，保障了未成年人訴訟權(quán)利。

完善法律監(jiān)督工作機制。2021年8月3日，中共中央印發(fā)《關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》，要求健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機制，強化刑事立案、偵查活動和審判活動監(jiān)督，完善審判監(jiān)督工作機制，加強檢察機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)辦案銜接和配合制約，完善刑事執(zhí)行和監(jiān)管執(zhí)法監(jiān)督，加強對監(jiān)督事項的調(diào)查核實工作，加強對檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的監(jiān)督制約，有利于把憲法賦予檢察機關(guān)的法律監(jiān)督專門職能落實到位。

找尋人民檢察制度奮進(jìn)的活水源泉

人民檢察制度已走過九十年歷程，一路不乏荊棘坎坷，也伴隨著輝煌榮耀。究竟是一種什么樣的力量，驅(qū)動著共和國的人民檢察事業(yè)闊步前行，為人民檢察制度添磚加瓦？又是一種什么樣的力量，確保檢察制度的正確方向？

力量來自始終堅持“黨的領(lǐng)導(dǎo)”。我國人民檢察制度的創(chuàng)設(shè)，以及檢察工作在國家法治建設(shè)中取得的成就，都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下取得的。在實現(xiàn)依法治國的進(jìn)程中，必須毫不動搖地堅持，并加強黨對檢察工作的絕對領(lǐng)導(dǎo)，這是人民檢察事業(yè)持續(xù)正確穩(wěn)定發(fā)展的根本保證。正因為有了黨的領(lǐng)導(dǎo)，自覺把檢察制度納入黨和國家工作的大局來考慮和謀劃，才保證了正確的方向，才保證了黨的路線、方針、政策更好地實現(xiàn)，才確保了檢察制度經(jīng)得起時間、實踐和人民的檢驗。

黨對檢察工作的領(lǐng)導(dǎo)，以黨的路線、方針、政策為載體，以黨的歷史任務(wù)為大局，以黨和國家階段性的中心工作為方向。檢察制度立足檢察職能，努力為黨和國家工作大局服務(wù)，體現(xiàn)檢察工作的應(yīng)有價值，并為自身發(fā)展創(chuàng)造環(huán)境、奠定基礎(chǔ)。

力量來自始終堅持“以人為本”。尊重和保障人權(quán)，是我國憲法確立的重要原則，是現(xiàn)代刑事司法理念的核心價值。對特定人人身和財產(chǎn)權(quán)利予以限制和剝奪，必須有明確的法律規(guī)定，符合法定條件，經(jīng)過法定程序，并由法定機關(guān)決定和執(zhí)行。21世紀(jì)初，隨著法治理念的深入，檢察工作更加注重對公民權(quán)利的保障，先后建立預(yù)防糾正超期羈押的工作機制，發(fā)布《訊問職務(wù)犯罪嫌疑人實行全程同步錄音錄像的規(guī)定》，完善監(jiān)所檢察制度，保障在押人員的基本權(quán)利等，寫就了一個大大的“人”字。

媒體曾報道過“非法羈押第一人”謝洪武案。1974年6月，在人民法院未作出有罪判決的情況下，謝洪武被公安部門非法羈押，長達(dá)28年，直到2002年10月才被釋放，此時他已是62歲的老人。2015年8月，最高人民檢察院下發(fā)《人民檢察院刑事執(zhí)行檢察部門預(yù)防和糾正超期羈押和久押不決案件工作規(guī)定（試行）》，明確超期羈押超過三個月和羈押期限超過五年的久押不決案件，由省級檢察院負(fù)責(zé)督辦;超期羈押超過六個月和羈押期限超過八年的久押不決案件，由最高人民檢察院直接督辦，有力維護了在押犯罪嫌疑人、被告人合法權(quán)益。

力量來自始終堅持“公平正義”。維護社會的公平和正義，是司法機關(guān)的重要功能，是法律的首要價值，也是黨和人民群眾對司法機關(guān)的最大期待。嚴(yán)格按照刑法和刑事訴訟法的要求，堅持正當(dāng)程序，嚴(yán)格貫徹罪刑法定、無罪推定、疑罪從無的法治原則，檢察機關(guān)才能履行好法律賦予的職責(zé)，守住法律底線，維護好公平正義。

對于公民而言，冤假錯案是無法承受之重。對于法治而言，冤假錯案是無形毒藥。為了防止和糾正冤假錯案，最高人民檢察院發(fā)布《關(guān)于切實履行檢察職能，防止和糾正冤假錯案的若干意見》，要求嚴(yán)把事實關(guān)、程序關(guān)和法律適用關(guān)，健全檢察環(huán)節(jié)錯案發(fā)現(xiàn)、糾正、防范和責(zé)任追究機制。這些年，檢察機關(guān)對“徐輝故意殺人案”“黃家光故意殺人案”“呼格吉勒圖強奸殺人案”“河北王玉雷故意殺人案”等一系列冤錯案件，提出監(jiān)督糾正意見，會同有關(guān)部門共同糾錯，維護了公平正義。媒體披露“昆山反殺案”后，最高檢指導(dǎo)江蘇檢察機關(guān)提前介入，提出案件定性意見，支持公安機關(guān)撤案，并作為正當(dāng)防衛(wèi)典型案例公開發(fā)布;指導(dǎo)福州市檢察機關(guān)認(rèn)定趙宇見義勇為致不法侵害人重傷屬正當(dāng)防衛(wèi)，依法不負(fù)刑事責(zé)任，昭示法不能向不法讓步。

力量來自始終堅持“接受監(jiān)督”。絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗。公權(quán)力必須受到監(jiān)督和約束，這是法治國家的基本準(zhǔn)則，也是權(quán)力運行的合法性基礎(chǔ)。檢察權(quán)作為一種公權(quán)力，在接受監(jiān)督上沒有例外。

根據(jù)修訂后的《人民檢察院組織法》，檢察院實行司法公開的原則，明確了司法民主、接受群眾監(jiān)督等原則，各級人民代表大會及其常委會對本級人民檢察院的工作實施監(jiān)督，人民監(jiān)督員對人民檢察院的辦案活動實施監(jiān)督。根據(jù)黨中央《關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》，健全調(diào)查處置違紀(jì)違法檢察人員與檢察官懲戒制度的銜接機制，確保檢察權(quán)依法規(guī)范行使。最高檢出臺《人民檢察院辦案活動接受人民監(jiān)督員監(jiān)督的規(guī)定》，也對人民監(jiān)督員監(jiān)督檢察辦案活動作出具體規(guī)定。這些規(guī)定確保檢察權(quán)在行使過程中，始終以憲法和法律的規(guī)定為界限，確保了檢察工作的公正廉潔。

讓特色制度為人民檢察工作護航

人民檢察制度九十年，以獨特的中國風(fēng)范屹立于世界法治之林。曾有專家用“四個特色”予以概括：政治特色，始終堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo);體制特色，“一府兩院”架構(gòu)內(nèi)的獨立機構(gòu);功能特色，國家的法律監(jiān)督機關(guān);時代特色，與時俱進(jìn)。

具體而言，我國檢察機關(guān)具有獨特憲法地位，屬于國家的司法機關(guān)，在履行職責(zé)中實現(xiàn)法律監(jiān)督權(quán)和檢察權(quán)的統(tǒng)一，實行上級領(lǐng)導(dǎo)下級的體制和對同級權(quán)力機關(guān)負(fù)責(zé)的原則，檢察委員會民主集中制與檢察長負(fù)責(zé)制相結(jié)合的領(lǐng)導(dǎo)體制，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督與依法獨立行使檢察權(quán)有機統(tǒng)一等，這些都說明，我們的人民檢察制度與大陸法系、英美法系、蘇聯(lián)模式截然不同。

當(dāng)然，翻看歷史的書籍，人民檢察制度最初并非如此。在黨領(lǐng)導(dǎo)革命根據(jù)地建設(shè)中，人民檢察制度應(yīng)運而生。這個時期的檢察制度，就像剛出生的嬰兒，沒有任何的經(jīng)驗，還是那樣的柔弱，極其自然地借鑒了蘇聯(lián)模式。查看當(dāng)年的文件，諸如“最高檢察權(quán)”“最高的檢察責(zé)任”“對是否遵守法律行使檢察權(quán)”等詞語，雖然有老一輩檢察人的智慧和汗水，但還都烙刻著蘇聯(lián)檢察模式的印跡。

特別是在奪取政權(quán)后，通過國家立法機關(guān)正式建立人民檢察制度時，因為國際環(huán)境的特殊性，我們選擇了“一邊倒”的外交策略，人民檢察制度也全面接軌蘇聯(lián)模式。1951年1月，新中國首任檢察長羅榮桓在北京市檢察署成立大會上說：“檢察機關(guān)根據(jù)蘇聯(lián)的經(jīng)驗，毛主席曾經(jīng)說過這就是法律監(jiān)督機關(guān)?！痹?979年6月第五屆全國人民代表大會第二次會議上，彭真在所作的《關(guān)于七個法律草案的說明》中，更直接指出“列寧在十月革命后，曾堅持檢察機關(guān)的職權(quán)是維護國家法制的統(tǒng)一。我們的檢察組織法是運用列寧這一指導(dǎo)思想，結(jié)合我國實際情況制定的”。

但是，我們的人民檢察制度在生動的實踐中，又創(chuàng)造性地吸收借鑒了古代監(jiān)察制度、西方法治思想。我國古代的御史，承擔(dān)著對皇帝、官吏進(jìn)行彈劾、諫言的監(jiān)督職責(zé)，以及對行政和司法活動進(jìn)行監(jiān)察，保證政權(quán)良性運行的職責(zé)。歷代王朝的這一機構(gòu)，基本上都是單獨設(shè)立，與行政互不隸屬，自上而下垂直領(lǐng)導(dǎo)，成為專門監(jiān)督機構(gòu)。我國檢察機關(guān)自始也是單獨設(shè)立，職權(quán)運行相對獨立。與此同時，西方法治“分權(quán)制衡”思想、“重實體、輕程序”訴訟理念、“檢警一體化”機制等，也為我們創(chuàng)新和豐富人民檢察制度，提供了有益的借鑒。

人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，是保障國家法律統(tǒng)一正確實施的司法機關(guān)，是保護國家利益和社會公共利益的重要力量，是國家監(jiān)督體系的重要組成部分。人民檢察制度，規(guī)范了國家檢察機關(guān)的性質(zhì)、任務(wù)、組織體系、組織和活動原則，以及工作制度，既是一面鏡子，反映了一個國家的法治水平、司法狀況，也是一個“籠子”，監(jiān)督制約檢察權(quán)的運行，保障人民檢察機關(guān)正確行使制約監(jiān)督偵查權(quán)、訴訟監(jiān)督、職務(wù)犯罪立案偵查、刑罰執(zhí)行監(jiān)督與監(jiān)所檢察等重要職責(zé)。

倘若沒有人民檢察制度，隨心所欲的檢察工作注定會失范失向，公民的基本訴訟權(quán)利、司法的正常秩序、憲法和法律的統(tǒng)一正確實施，都會成為無本之木、無源之水。全面深化依法治國、推進(jìn)司法改革、規(guī)范檢察權(quán)，具體落到檢察工作上，其實也是對人民檢察制度的調(diào)整與改革。

世易則時移，時移則備變。新時代的檢察權(quán)，必然反映中國特色社會主義政治制度發(fā)展的要求，反映社會主義市場經(jīng)濟的需求，伴隨著國家民主法治化進(jìn)程，在現(xiàn)行憲法法律構(gòu)架內(nèi)，承擔(dān)人民期待、法治需要的保障憲法法律實施、維護司法公平公正、推進(jìn)社會法治有序、督促公權(quán)力依法行使、保證官員清廉等重要職責(zé)，其法律監(jiān)督的作用將越來越凸顯，地位越來越重要。與之相對應(yīng)的是，人民檢察制度也須與時俱進(jìn)、換擋提速。

可以想見的是，在新時代的潮流中，人民檢察制度也將煥發(fā)新顏，在人員管理制度機制上強化質(zhì)效，打造一支全面過硬的檢察官隊伍;在犯罪嫌疑人權(quán)利上強化保障，更加凸顯“以人為本”;在檢察權(quán)監(jiān)督上強化制約，不斷完善自我監(jiān)督和接受外部監(jiān)督的機制，體現(xiàn)公開透明;在社會責(zé)任上強化擔(dān)當(dāng)，承擔(dān)起更多的公益訴訟職能，彰顯社會正義。

回顧人民檢察制度的風(fēng)雨歷程，人民檢察制度同中國法治進(jìn)程同呼吸共命運，這也是中國法治建設(shè)的縮影。扎根中國這片熱土，借鑒他山之石，人民檢察制度必將不斷完善，在推進(jìn)全面依法治國、建設(shè)社會主義法治國家進(jìn)程中發(fā)揮重要作用，讓人民群眾在每一起司法案件中感受到公平正義。