新時期國土空間規(guī)劃研究

范桂華 楊鑫

諸城市自然資源和規(guī)劃局 山東諸城 262200

1 原規(guī)劃體系存在的問題

1.1 土地利用規(guī)劃

1986年，《土地管理法》首次提出“中華人民共和國各級政府制定土地利用總體規(guī)劃”。土地利用規(guī)劃主要是國家和地方各級政府機構的責任，根據社會對土地資源的需求和利用情況，對土地進行合理規(guī)劃。進行土地專項空間規(guī)劃，還需要根據國民經濟發(fā)展狀況、資源保護的實際情況、國土治理、社會土地需求、工程建設和土地供應等問題，合理進行土地利用規(guī)劃。根據有關人員的調查，國家在土地分割過程中，如果能夠了解和明確土地市場和社會需求，將有利于更科學地進行資源規(guī)劃。顯然，土地利用計劃的主要目的是協調各部門的土地利用需求，充分合理地利用土地資源，為國民經濟的發(fā)展提供領土安全。土地利用規(guī)劃已成為中國現有的空間規(guī)劃方法之一，并在中國得到了廣泛的應用。該計劃可以為社會和國家的發(fā)展提供必要的土地供應，并實現科學的土地利用總體規(guī)劃的目標[1]。

1.2 城鄉(xiāng)規(guī)劃

城鄉(xiāng)規(guī)劃是一種空間規(guī)劃，但它最初發(fā)展起來，歷史悠久。城鄉(xiāng)規(guī)劃要以社會經濟發(fā)展狀況，城鄉(xiāng)住房建設，交通道路，城市基礎設施，功能區(qū)和各行業(yè)空間布局為基礎，實現城鄉(xiāng)土地合理利用。城鄉(xiāng)規(guī)劃已從“城市規(guī)劃”更改為“城市規(guī)劃”。早期的城市規(guī)劃沒有注意城市的外部條件和區(qū)域發(fā)展。1990年4月生效的《城市規(guī)劃法》規(guī)定，總體規(guī)劃的創(chuàng)建必須包括本地總體規(guī)劃。從那時起，該地區(qū)的整體發(fā)展與整體城市規(guī)劃直接相關，并確立了城市規(guī)劃本身的法律地位。近年來，城市發(fā)展迅速，問題陸續(xù)出現，城市發(fā)展的“評估”模式受到廣泛批評。在規(guī)劃行業(yè)中，城市規(guī)劃已從城市規(guī)劃轉向城市農村規(guī)劃，通過城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和城鄉(xiāng)統籌發(fā)展來控制城市規(guī)模，已成為新時代的“城鄉(xiāng)規(guī)劃”[2]。

1.3 可使用土地資源較少

我國國土面積比較大，地形地貌復雜多變，不是所有的土地資源都能利用，如大面積的沙漠、冰川和荒蕪的戈壁等。以目前的技術，無法將這些土地轉化成可利用的資源，再加上一些凹凸不平的高原、山丘、丘陵等，加之環(huán)境的影響，導致我國可利用的土地資源遠遠不夠，土地資源利用的壓力非常大。

1.4 土地類型多且分布不均

我國幅員遼闊，占地面積比較廣，這也導致我國土地分布極其不均，東南西北4個方向的土地呈現出不同的特點。東南部大部分是山地、丘陵，中東部分是平原和丘陵，西部地區(qū)是高原，西北部地區(qū)大部分是沙漠，氣候干旱，基本沒人居住，這也導致我國人口分布不均，大部分人在東部，西部的土地資源利用率非常低。

2 新時期國土空間規(guī)劃問題的解決對策

2.1 分級分類建立國土空間規(guī)劃

土地和空間規(guī)劃是在特定地區(qū)開發(fā)和保護土地和空間的時空計劃，包括總體計劃，詳細計劃和相關的特別計劃。國家，省，市，縣根據實際情況制定鄉(xiāng)土總體規(guī)劃，地區(qū)制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃。相關的特別計劃是指反映特定功能的特別計劃，并且是包括通過反映特定區(qū)域（流域）和特定區(qū)域的開發(fā)，保護和利用而創(chuàng)建的空間利用的特殊計劃。土地和空間總體規(guī)劃是詳細計劃的基礎和相關特別計劃的基礎，應與詳細計劃聯系起來。

2.2 明確各級國土空間總體規(guī)劃編制重點

國土空間規(guī)劃是國土空間的總體布局，是國土空間保護、開發(fā)、利用和恢復的政策和總體規(guī)劃，具有戰(zhàn)略性。自然資源部會同有關部門組織編制，經中共中央、國務院審批發(fā)布。省級國土空間規(guī)劃是實施國家國土空間規(guī)劃，指導市、縣國土空間規(guī)劃編制，重點協調，由省政府組織，經同級人民代表大會審查批準。城市、縣鄉(xiāng)土地空間規(guī)劃是詳細實施上級政府對土地空間規(guī)劃的要求，是對本行政區(qū)域的開發(fā)和保護作出具體安排，重點實施。城市土地、空間總體規(guī)劃報國務院審批，由市政府制定，省政府報國務院審批，由同級人民代表大會審議；其他市、縣、鄉(xiāng)，由省政府根據當地情況，明確規(guī)劃批準其內容和程序要求。每個地方都可以因地制宜，市縣與鄉(xiāng)土地空間規(guī)劃整合編制，也可以為幾個鄉(xiāng)土地空間規(guī)劃單位編制鄉(xiāng)土地空間規(guī)劃。

2.3 加強對專項規(guī)劃的指導約束

海岸帶、自然保護區(qū)和跨行政區(qū)域、跨流域的國土空間規(guī)劃，由區(qū)域以上自然資源主管部門組織編制，報同級政府審批；交通、能源、水利、農業(yè)、信息、市政等基礎設施、公共服務設施、軍事設施、生態(tài)環(huán)境保護、文物保護、林業(yè)、草原等特定空間利用領域的專項規(guī)劃，由有關主管部門制定。國家、省、市、縣各級可以編制有關的專項規(guī)劃，可以根據實際情況選擇不同級別、不同地區(qū)的專項規(guī)劃的類型和精度[3]。

2.4 在市縣及編制詳細規(guī)劃

詳細的計劃包括：特定場所的使用，開發(fā)和建設的實施計劃，土地和空間的開發(fā)和保護的法律依據，土地和空間的使用的控制，城鄉(xiāng)建設項目以及各種建設項目的規(guī)劃許可的頒發(fā)是。城市發(fā)展范圍內的詳細計劃，必須由市縣自然資源主管部門制定，并報同級政府批準。對于城市發(fā)展范圍以外的農村地區(qū)，將一個或多個行政村作為一個單元，由鎮(zhèn)政府負責工作。將“監(jiān)管一體化”鄉(xiāng)村計劃作為詳細計劃提交上級政府審批。

3 結語

綜上所述，就我國社會當前的實際發(fā)展狀況來看，在當前新的發(fā)展時期下，開展國土空間規(guī)劃工作的重要性逐漸彰顯出來，其規(guī)劃的科學合理性，將會直接影響到我國社會的未來發(fā)展，也會關系到國土資源自身的有效利用，因此，在未來的發(fā)展過程當中，必須充分認識到國土空間規(guī)劃工作開展的重要性，并且進一步探究開發(fā)過程當中的常見問題，明確規(guī)劃過程中各部門之間的權力和義務，樹立起準確、創(chuàng)新的空間規(guī)劃理念，通過分析、解決規(guī)劃問題來促進整個規(guī)劃工作開展的科學合理性，進而促進我國國土空間規(guī)劃的可持續(xù)發(fā)展。