城鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃中綜合整治與生態(tài)修復(fù)機(jī)制探討

閆紹文

葫蘆島市自然資源綜合執(zhí)法支隊(duì) 遼寧葫蘆島 125000

當(dāng)前我國(guó)已進(jìn)入中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，社會(huì)主要矛盾發(fā)生全局性變化，社會(huì)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，國(guó)土資源開發(fā)與利用也亟需轉(zhuǎn)向更加集約、更加高效的利用方式。國(guó)土綜合整治與生態(tài)修復(fù)是為優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)格局，健全國(guó)土空間開發(fā)、自然資源節(jié)約、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的提質(zhì)機(jī)制新要求，人類采取綜合措施對(duì)某一空間范圍內(nèi)國(guó)土資源進(jìn)行開發(fā)、利用、整治、保護(hù)的全部活動(dòng)，是國(guó)土空間規(guī)劃的編制與實(shí)施提供重要的支撐，貫穿國(guó)土空間規(guī)劃的重要脈絡(luò)。本文通過探討國(guó)土綜合整治與生態(tài)修復(fù)的研究路徑，以期為當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃中國(guó)土綜合整治與修復(fù)專題研究提供一定的參考[1]。

1 國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)的含義

1.1 生態(tài)修復(fù)的含義

國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)領(lǐng)域?qū)τ谏鷳B(tài)修復(fù)的界定已取得了一定的共識(shí)，即協(xié)助已退化、損害或徹底破壞的生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)、重建和改善的過程。我國(guó)學(xué)術(shù)界將生態(tài)修復(fù)也稱為生態(tài)恢復(fù)、生態(tài)重建或生態(tài)恢復(fù)重建等，把修復(fù)生態(tài)系統(tǒng)和改善生態(tài)環(huán)境作為國(guó)土綜合整治的重要內(nèi)容和主要形式?？偨Y(jié)起來，生態(tài)修復(fù)的概念可以歸納為在生態(tài)學(xué)原理指導(dǎo)下，以生物修復(fù)為基礎(chǔ)，結(jié)合各種物理修復(fù)、化學(xué)修復(fù)以及工程技術(shù)措施，通過優(yōu)化組合，使之達(dá)到最佳效果和最低耗費(fèi)的一種綜合的修復(fù)污染環(huán)境的方法，把人的主動(dòng)治理與自然能動(dòng)性相結(jié)合，從而實(shí)現(xiàn)可持續(xù)利用，從而實(shí)現(xiàn)使退化或受損的生態(tài)系統(tǒng)回歸到一種穩(wěn)定、健康、可持續(xù)的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。生態(tài)修復(fù)比生態(tài)保護(hù)更具積極含義，又比生態(tài)重建更具廣泛的適用性，也可用于人工生態(tài)系統(tǒng)。

1.2 國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)的含義

國(guó)土空間不僅具有政治含義，也包括各類國(guó)土要素的聚集和空間尺度上綜合地理單元的特性功能。國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)的提出，是為了進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)人類對(duì)受損生態(tài)系統(tǒng)的修復(fù)，因而把生態(tài)修復(fù)單獨(dú)提出來，把國(guó)土綜合整治具化表述為國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)。國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)在空間尺度上更為宏觀，修復(fù)對(duì)象為不同空間范圍內(nèi)結(jié)構(gòu)和功能受到破壞的生態(tài)系統(tǒng)，從而減輕人類活動(dòng)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的破壞。通過調(diào)整國(guó)土要素的空間結(jié)構(gòu)，重構(gòu)或優(yōu)化生態(tài)功能，依靠生態(tài)系統(tǒng)自我調(diào)節(jié)能力與自組織能力使其向有序的方向演化和發(fā)展，借助生態(tài)系統(tǒng)的自我恢復(fù)能力輔以人工干預(yù)，通過科學(xué)系統(tǒng)的生態(tài)工程修復(fù)技術(shù)手段，使生態(tài)系統(tǒng)逐步向和諧方向發(fā)展，使生態(tài)系統(tǒng)健康、景觀生態(tài)安全和區(qū)域可持續(xù)發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共存。

2 新形勢(shì)下對(duì)綜合整治與生態(tài)修復(fù)的新挑戰(zhàn)

城鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃既為專項(xiàng)規(guī)劃提供指導(dǎo)和約束，又是一個(gè)結(jié)合土地利用規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃于一體的綜合體系，具有較強(qiáng)的戰(zhàn)略性。在此背景下，要提高資源利用水平和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，就必須突出國(guó)土空間綜合整治與生態(tài)修復(fù)的可實(shí)施性，使綜合整治與生態(tài)修復(fù)相互聯(lián)系。

2.1 傳統(tǒng)的工作模式難以滿足新的發(fā)展要求

傳統(tǒng)工作模式是以國(guó)土資源部的職能為基礎(chǔ)，在土地利用規(guī)劃中開展土地整治工作。在國(guó)土空間規(guī)劃的新形勢(shì)下，傳統(tǒng)整治模式已不能滿足實(shí)際需求。傳統(tǒng)的土地整理工作局限于耕地保護(hù)和建設(shè)用地利用，新形勢(shì)下對(duì)土地空間開發(fā)模式的新要求是優(yōu)化土地空間開發(fā)格局，完善土地空間開發(fā)體系，節(jié)約自然資源，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，既要加強(qiáng)土地整治，又要把景觀、林、田、道路等納入整治范圍，以提高綜合整治和生態(tài)修復(fù)的效益[2]。

2.2 傳統(tǒng)的工作方法難以滿足空間規(guī)劃的需要

在傳統(tǒng)土地整治中，主要采用單一性的項(xiàng)目管理，目標(biāo)相對(duì)單一。在新形勢(shì)下，必須對(duì)城鎮(zhèn)格局優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、精準(zhǔn)扶貧、文化發(fā)展、歷史保護(hù)等進(jìn)行綜合規(guī)劃和布局，實(shí)行全過程管理，以全面整治為目標(biāo)。傳統(tǒng)的單項(xiàng)工程規(guī)劃顯然難以適應(yīng)綜合整治的需要。

2.3 傳統(tǒng)的工作機(jī)制難以適應(yīng)生態(tài)修復(fù)的需要

在構(gòu)建新型國(guó)土空間規(guī)劃體系時(shí)，必須建立符合要求的生態(tài)修復(fù)機(jī)制，科學(xué)界定生態(tài)修復(fù)在不同層次國(guó)土空間規(guī)劃中的地位和作用，采用與之相適應(yīng)的空間規(guī)劃整治方法，明確各層次工作的重點(diǎn)，建立完善的運(yùn)行機(jī)制，完善不同層次的指標(biāo)體系和工作內(nèi)容，采取切實(shí)可行的手段。

3 我國(guó)空間生態(tài)修復(fù)的問題

3.1 缺乏生態(tài)修復(fù)落實(shí)落細(xì)規(guī)則

生態(tài)修復(fù)涉及的行業(yè)層面寬、領(lǐng)域廣、部門多，包括土地、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、海洋、交通、城建、財(cái)政等多個(gè)部門。國(guó)務(wù)院各相關(guān)部門立足各自職責(zé)，分別開展各類專項(xiàng)整治工作，現(xiàn)在國(guó)家已經(jīng)出臺(tái)了全國(guó)性的生態(tài)修復(fù)的頂層設(shè)計(jì)，但缺乏省、市、縣生態(tài)保護(hù)規(guī)則和細(xì)則，缺乏生態(tài)修復(fù)工程設(shè)計(jì)施工的指南。已有的相關(guān)生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目大多數(shù)是以單個(gè)項(xiàng)目為主，項(xiàng)目實(shí)施的流程及標(biāo)準(zhǔn)也不統(tǒng)一，導(dǎo)致多部門管理出現(xiàn)修復(fù)項(xiàng)目碎片化，難以達(dá)到整體綜合治理的效果。如農(nóng)業(yè)部門開展農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)中低產(chǎn)田改造和小型農(nóng)田水利建設(shè)，水利部門組織實(shí)施水土流失綜合防治和水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，土地部門開展土地整治和地質(zhì)災(zāi)害防治等，各類項(xiàng)目在實(shí)施過程中只是各司其職，未有效從全局的角度將其作為一個(gè)完整的生態(tài)系統(tǒng)推進(jìn)。

3.2 項(xiàng)目資金來源單一且規(guī)模有限

目前，生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目主要是在政府的主導(dǎo)下開展投資和建設(shè)，中央年度專項(xiàng)投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)資金總量在1000億元以上，而用于國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)的資金不足200億元。2016年中央財(cái)政投入的生態(tài)補(bǔ)償資金占全部生態(tài)補(bǔ)償資金的87.7%，地方財(cái)政占12%，其他資金來源占比不到1%。政府出資與社會(huì)資本投入不平衡，社會(huì)資本主要通過PPP和EPC模式參與生態(tài)修復(fù)的項(xiàng)目建設(shè)，資本進(jìn)入的門檻高，相應(yīng)的政策制度仍有待進(jìn)一步完善和提升。生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目資金來源多為公共財(cái)政，少部分社會(huì)收費(fèi)項(xiàng)目，地方財(cái)政配套少，企業(yè)參與熱情不足，影響了社會(huì)資本參與的積極性。社會(huì)資本的資金來源仍是銀行貸款，無論融資端還是業(yè)務(wù)端資金來源均較為單一，企業(yè)墊付較大規(guī)模的工程項(xiàng)目資金，對(duì)企業(yè)資金管理能力和抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力都提出了挑戰(zhàn)[3]。

4 完善城鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃中綜合整治與生態(tài)修復(fù)機(jī)制的策略

4.1 健全法律制度

法律制度是國(guó)土空間保護(hù)和利用的依據(jù)。不斷完善法律法規(guī)，加強(qiáng)土地開發(fā)利用，協(xié)調(diào)和控制國(guó)土空間的開發(fā)。國(guó)土空間規(guī)劃相關(guān)法律提出了開展城鎮(zhèn)國(guó)土空間治理的基本要求。相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)土地利用控制、土地資源整合、自然生態(tài)環(huán)境等諸多方面的規(guī)范，全面構(gòu)建法律體系。在完善相關(guān)法律制度的過程中，應(yīng)根據(jù)各類工程的相關(guān)規(guī)定，適當(dāng)簡(jiǎn)化國(guó)土空間規(guī)劃流程。遵循整體規(guī)劃的原則，完善《生態(tài)環(huán)境保護(hù)法》《土地管理法》等相關(guān)法律?，F(xiàn)階段，相關(guān)部門最重要的工作是完善法律法規(guī)，避免“法律沖突”的情況出現(xiàn)。

4.2 整治策略的制定與實(shí)施

整治策略的制定是國(guó)土整治與生態(tài)修復(fù)專題或?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃具體應(yīng)用最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，通過具體的國(guó)土整治與生態(tài)修復(fù)工程措施踐行。全要素綜合整治與修復(fù)策略的制定，需注重各要素的綜合修復(fù)，合理安排不同類型工程間的實(shí)施時(shí)序，盡量發(fā)揮工程的加和效應(yīng)，保證修復(fù)過程的低能耗、高效率；單要素整治與修復(fù)策略的制定，需分類分情況處理，切不可一概而論。例如，礦山修復(fù)中，對(duì)于廢棄礦場(chǎng)，積極實(shí)施重點(diǎn)治理工程，鞏固礦山邊坡，恢復(fù)廢棄采礦部分礦山的植被，降低地質(zhì)災(zāi)害的發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)于正在開采的礦山，則需積極落實(shí)礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理的主體責(zé)任，由企業(yè)實(shí)行邊開采、邊治理的模式，做到停采時(shí)完成大部分礦山修復(fù)工作。此外，由于國(guó)土整治與生態(tài)修復(fù)工程往往具有規(guī)模大、類型多、技術(shù)復(fù)雜、周期長(zhǎng)、見效慢等特點(diǎn)，規(guī)劃任務(wù)措施的設(shè)置如何統(tǒng)籌處理好整體與局部、當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)、保護(hù)與修復(fù)措施選擇等方面的關(guān)系。

4.3 加大國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)的資本投入

引導(dǎo)企事業(yè)單位、科研院所、社會(huì)組織等社會(huì)力量廣泛參與國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)事業(yè)，促進(jìn)資源共享，從而形成合力。一是不斷健全PPP等經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，鼓勵(lì)社會(huì)資本以特許經(jīng)營(yíng)、參股控股等多形式參與，通過釋放政策紅利、設(shè)立專項(xiàng)資金、股權(quán)出讓、委托運(yùn)營(yíng)、重組改制、建立修復(fù)基金和綠色債券等多種方式，吸引企業(yè)、社會(huì)資本、個(gè)人等多個(gè)市場(chǎng)體參與進(jìn)來，堅(jiān)持在市場(chǎng)化的環(huán)境下運(yùn)行。二是在社會(huì)資本在參與生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目實(shí)施的過程中，需要針對(duì)國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)中生態(tài)補(bǔ)償?shù)奶厥庑院蛷?fù)雜性，適時(shí)靈活調(diào)整各主體間的利益關(guān)系，充分提高社會(huì)資本的使用效率，創(chuàng)新適用于生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐度谫Y產(chǎn)品[4]。

5 結(jié)語

在城鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃中，需要完善綜合整治與生態(tài)修復(fù)機(jī)制建設(shè)。與新形勢(shì)下的要求緊密結(jié)合，優(yōu)化國(guó)土空間規(guī)劃，凸顯綜合整治與生態(tài)修復(fù)機(jī)制的重要性，推動(dòng)城鎮(zhèn)國(guó)土空間可持續(xù)發(fā)展。