農(nóng)村土地確權(quán)與流轉(zhuǎn)中的新動(dòng)向及解決路徑

劉利民

臨沭縣自然資源和規(guī)劃局 山東臨沂 276700

隨著國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，2018年修訂的《農(nóng)村土地承包法》以及2020年通過的《民法典》對(duì)農(nóng)村土地入股、抵押等進(jìn)行適度開放，增加了土地經(jīng)營權(quán)的規(guī)定，確認(rèn)了農(nóng)村土地三權(quán)分置制度，為促進(jìn)我國農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營以及農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供了有效的制度保障。只有不斷優(yōu)化農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度體系，完善相關(guān)法律法規(guī)，才能充分發(fā)揮農(nóng)村土地的資源優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)土地資源的合理配置和利用。

1 農(nóng)村土地確權(quán)與流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義

對(duì)于廣大農(nóng)民來說，土地是賴以生存的資源，在土地確權(quán)到戶之后，用法律保護(hù)農(nóng)民的土地用權(quán)，對(duì)保障農(nóng)民基本權(quán)益和維護(hù)農(nóng)村和諧穩(wěn)定有積極意義。同時(shí)，一方面是城鎮(zhèn)化的影響，農(nóng)村人口向外流動(dòng)現(xiàn)象十分普遍，許多農(nóng)村土地?zé)o人耕種，甚至荒廢，造成了土地資源的浪費(fèi)；另一方面是農(nóng)業(yè)機(jī)械化、現(xiàn)代化水平的提升，大量農(nóng)機(jī)設(shè)備代替人工提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。在這兩方面因素的影響下，必須要依托農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，將零散分布的土地集中起來，推廣規(guī)?；r(nóng)業(yè)，以更低的成本投入，更高的生產(chǎn)效率，獲取更多的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的發(fā)展。而對(duì)于失地農(nóng)民來說，他們可以通過租賃、入股等形式，在不耕種土地的情況下從土地中獲取收益。由此來看，農(nóng)村土地確權(quán)與流轉(zhuǎn)，在解決“三農(nóng)”問題方面意義重大[1]。

2 農(nóng)村土地確權(quán)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的影響

2.1 提高土地產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定性，利于土地流轉(zhuǎn)意愿增長

我國開展土地確權(quán)工作，更加明晰土地的各項(xiàng)權(quán)利（土地所有權(quán)、土地使用權(quán)等），相關(guān)權(quán)利保障更加充足。農(nóng)村土地確權(quán)后，農(nóng)民擁有的土地不僅是一種資源，更是一項(xiàng)資產(chǎn)。土地使用權(quán)牢牢掌握在農(nóng)民手里，提高了產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定性。當(dāng)農(nóng)民外出務(wù)工時(shí)，可以將土地流轉(zhuǎn)出去，交給他人或者組織經(jīng)營，得到租金，增加財(cái)產(chǎn)性收入。土地產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定極大地提高了農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)的信心和積極性，同時(shí)增加了土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)資源的數(shù)量及交易質(zhì)量。

2.2 提高土地稟賦效應(yīng)，抑制流轉(zhuǎn)意愿增長

“稟賦效應(yīng)”是指當(dāng)個(gè)人擁有某項(xiàng)物品時(shí)，對(duì)物品價(jià)值的評(píng)價(jià)顯著高于過去。長期以來，土地對(duì)于農(nóng)民的意義十分重大，農(nóng)民視土地為生活保障。這和我國農(nóng)村社會(huì)保障制度不完善、農(nóng)民收入不穩(wěn)定及未來收入不確定有極大關(guān)系。因此，很多農(nóng)民把土地握在自己手中，從而獲得生活和心理上的保障。同時(shí)，農(nóng)村土地確權(quán)使土地成為金融機(jī)構(gòu)承認(rèn)的有效抵押和擔(dān)保產(chǎn)品。

3 農(nóng)村土地確權(quán)與流轉(zhuǎn)中存在的問題

3.1 農(nóng)民對(duì)此項(xiàng)工作認(rèn)識(shí)模糊，理解不夠深入

很多農(nóng)民并不真正知曉土地確權(quán)和土地權(quán)證的意義及作用。經(jīng)過調(diào)查了解到，農(nóng)民對(duì)土地確權(quán)工作主要有以下幾種態(tài)度：一種是非常重視，大多數(shù)農(nóng)民認(rèn)為土地確權(quán)工作是關(guān)乎自己切身利益的大事，會(huì)全力配合鎮(zhèn)、村兩級(jí)和評(píng)測(cè)機(jī)構(gòu)工作人員認(rèn)真完成相關(guān)工作，對(duì)于不清楚、不明白的問題要追根問底；二是滿不在乎，有些農(nóng)民認(rèn)為土地確權(quán)工作就是一種形式，僅僅是對(duì)自己土地的重新丈量和換發(fā)新證；三是漠然抵觸，有些農(nóng)民因?yàn)橥恋氐臍v史遺留問題而擔(dān)心開展土地確權(quán)工作會(huì)損害自己的利益，所以不配合土地確權(quán)工作開展[2]。

3.2 流轉(zhuǎn)中的監(jiān)管制度不完善

由于缺乏必要的審批程序，相關(guān)部門對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)缺乏必要的監(jiān)管和引導(dǎo)，使得土地流轉(zhuǎn)更加隨意，土地流轉(zhuǎn)糾紛不斷增加。許多資本注入農(nóng)村后，為了追求經(jīng)濟(jì)效益，擅自改變土地用途，將農(nóng)業(yè)用地改為建設(shè)用地。地方相關(guān)部門在發(fā)現(xiàn)這種情況后，以罰代管，處罰較輕甚至不進(jìn)行處罰，更加縱容了這種現(xiàn)象，對(duì)我國糧食安全造成了不利影響。另外，由于缺乏必要的制約和監(jiān)督，一些基層政府、村組織在土地流轉(zhuǎn)過程中的權(quán)力界定不清，地方干預(yù)嚴(yán)重，以權(quán)壓人的現(xiàn)象屢見不鮮，例如為了政績強(qiáng)迫承包戶將土地轉(zhuǎn)租或承包給實(shí)力較強(qiáng)的合作社或農(nóng)業(yè)經(jīng)營單位，嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民的利益。個(gè)別村干部以權(quán)謀私，違規(guī)操作土地流轉(zhuǎn)過程，擅自更改土地承包流轉(zhuǎn)合同。有些地方政府和基層干部為了牟取非法利益，迫使農(nóng)戶違反原有的承包流轉(zhuǎn)合同，嚴(yán)重?fù)p害了經(jīng)營權(quán)人的合法利益。在這種政府主導(dǎo)的土地流轉(zhuǎn)模式下，流轉(zhuǎn)對(duì)象、面積、價(jià)格、合同的簽訂，都由政府或村委會(huì)決定，農(nóng)戶只能被動(dòng)接受。

3.3 少數(shù)確權(quán)證書上錯(cuò)誤比較明顯

土地確權(quán)證書上的錯(cuò)誤主要分為戶別基本信息（姓名、性別、人口數(shù)量、家庭成員關(guān)系）、土地基本信息（四至不清、面積不準(zhǔn)、位置錯(cuò)誤）2類。造成這些錯(cuò)誤的主要原因：一是錄入基本信息的過程中，使用的是以前的信息，未加甄別和修改；二是委托他人確認(rèn)四至和面積等出現(xiàn)錯(cuò)誤；三是政府通過招標(biāo)確定的第三方評(píng)測(cè)機(jī)構(gòu)對(duì)待此項(xiàng)工作的態(tài)度不夠嚴(yán)肅認(rèn)真，由于人員缺乏、工作量較大，這些公司有雇用臨時(shí)工的情況，并且因?yàn)楣ぷ髡{(diào)整需要更換工作人員，直接導(dǎo)致工作中斷，造成信息缺失和錯(cuò)誤。

3.4 違規(guī)進(jìn)行擔(dān)保問題

隨著農(nóng)村土改的不斷深化，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模也越來越大。對(duì)于大面積土地的流轉(zhuǎn)，農(nóng)業(yè)大戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)都會(huì)面臨較大的資金壓力。但是兩者因?yàn)橹黧w的不同，農(nóng)業(yè)企業(yè)可以通過資產(chǎn)抵押等方式從銀行獲得貸款，緩解資金壓力；但是農(nóng)村專業(yè)大戶則沒有可以抵押的資產(chǎn)，因?yàn)檫_(dá)不到相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)，很難從商業(yè)銀行融資。在這種情況下，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就扮演了“保人”的角色，從而讓農(nóng)業(yè)大戶從信用社順利獲得貸款。但是，《中華人民共和國擔(dān)保法》并沒有規(guī)定政府的相關(guān)人員能成為他們的合法擔(dān)保人，雖然政府人員是出于善意，愿意為他們進(jìn)行擔(dān)保，但是從法律角度上來講，這些擔(dān)保行為是違反法律規(guī)定的。

4 解決途徑

4.1 完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，解決農(nóng)戶的后顧之憂

農(nóng)村土地確權(quán)完成后，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)意愿未達(dá)到預(yù)期，很大一部分原因在于農(nóng)村社會(huì)保障體系不完善。大多數(shù)農(nóng)民擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)后，由于缺乏謀生技能而沒有長期穩(wěn)定的收益，以致未來生活得不到保障。因此，建立完善的農(nóng)村社會(huì)保障體系，可以從根本上解決農(nóng)戶的后顧之憂，讓農(nóng)民獲得安全感，提高其適應(yīng)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的承受能力。建立完備的農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利等相關(guān)制度，將農(nóng)村社會(huì)保障與城市社會(huì)保障聯(lián)系起來，從而避免城市農(nóng)民工“二次返鄉(xiāng)”出現(xiàn)眾多權(quán)益問題。

4.2 規(guī)范農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)行為

從實(shí)際調(diào)查來看，因?yàn)榍皫啄贽r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的程序不規(guī)范、手續(xù)不齊全，加上農(nóng)戶的維權(quán)意識(shí)較差，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)本身存在諸多漏洞。例如農(nóng)戶之間習(xí)慣于口頭約定，或僅僅是簽訂了書面協(xié)議，而沒有正式的土地流轉(zhuǎn)合同。這種情況下是不受法律保護(hù)的，從而導(dǎo)致了“一地多轉(zhuǎn)”“一地多戶”等情況的發(fā)生。為了制止此類問題，需要進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)行為，真正營造一種公平交易的氛圍，讓土地流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)益都可以得到維護(hù)。例如，將簽訂土地流轉(zhuǎn)合同作為一項(xiàng)硬性條件，并盡快做好普及宣傳。

4.3 全面落實(shí)工作責(zé)任制度

一方面，村委會(huì)可以根據(jù)本村實(shí)際，將本村土地按照小組或其他形式進(jìn)行工作區(qū)域的劃分，落實(shí)村干部和指定區(qū)域小組組長分片包干，形成網(wǎng)格化工作格局，全力配合第三方評(píng)測(cè)公司進(jìn)行基礎(chǔ)信息的確認(rèn)和土地指認(rèn)工作。為了保證數(shù)據(jù)準(zhǔn)確，測(cè)量工作建議在播種之前、收割之后，土地完全清晰可見時(shí)進(jìn)行。另一方面，第三方評(píng)測(cè)公司要對(duì)整個(gè)工作流程、工作人員進(jìn)行監(jiān)督管理，政府相關(guān)部門整體把控。在實(shí)際工作開展過程中，堅(jiān)持全面質(zhì)量管理的觀念，按照國家法律法規(guī)的要求，保證工作流程的連續(xù)性、工作人員的穩(wěn)定性，如有特殊原因更換人員，須進(jìn)行備案并做好前后工作的銜接。對(duì)于糾錯(cuò)工作，要做到農(nóng)戶申請(qǐng)、村委會(huì)核實(shí)匯總、鎮(zhèn)工作部門檢查提交、第三方評(píng)測(cè)機(jī)構(gòu)變更輸入、鎮(zhèn)村復(fù)合信息，建立健全數(shù)據(jù)庫，從而保障工作的精準(zhǔn)度和時(shí)效性。

4.4 加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)的政策宣傳

相關(guān)部門應(yīng)加大對(duì)土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律法規(guī)的宣傳力度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村基層組織的工作人員應(yīng)該認(rèn)真學(xué)習(xí)和領(lǐng)會(huì)有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)。同時(shí)，提高各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的行政能力，增強(qiáng)為民服務(wù)和對(duì)民負(fù)責(zé)的意識(shí)，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)政策的落實(shí)。加強(qiáng)信息化平臺(tái)建設(shè)，充分利用網(wǎng)絡(luò)等媒介加大宣傳的力度和深度，拓寬農(nóng)戶獲取土地流轉(zhuǎn)信息的渠道。通過對(duì)土地流轉(zhuǎn)政策的宣傳和普及，讓農(nóng)民了解土地流轉(zhuǎn)的方式和具體落實(shí)步驟。只有農(nóng)民認(rèn)可土地流轉(zhuǎn)并自覺依法行事，土地流轉(zhuǎn)才能更加規(guī)范合法。

5 結(jié)語

農(nóng)村土地確權(quán)與流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要條件，也是增加農(nóng)民收入、提高土地資源利用效率的有效措施。當(dāng)前農(nóng)村土地確權(quán)與流轉(zhuǎn)中還存在一些不足之處，確權(quán)困難、流轉(zhuǎn)不暢，成為需要重點(diǎn)解決的癥結(jié)。為此，要充分發(fā)揮政府部門的引導(dǎo)作用，同時(shí)又要通過細(xì)化政策、宣傳教育，以及建立信用體系、培育中介機(jī)構(gòu)等一系列措施，為農(nóng)村土地確權(quán)與流轉(zhuǎn)創(chuàng)設(shè)良好環(huán)境，讓“三農(nóng)”問題早日得到解決。