國土空間規(guī)劃與現(xiàn)代城市規(guī)劃理論探討

董紅吉

高陽縣自然資源和規(guī)劃局 河北保定 071500

統(tǒng)一規(guī)劃體系、建立國土空間規(guī)劃體系是當前我國規(guī)劃領域的兩項重大任務，正確認識并處理好二者關系至關重要。現(xiàn)有文獻多側重于對發(fā)展規(guī)劃體系、國土空間規(guī)劃體系等單一體系的研究，缺乏對機構改革后國家規(guī)劃體系與國土空間規(guī)劃體系之間矛盾的深入認識。本文在厘清相關概念與基本關系的基礎上，以矛盾分析為主線，運用系統(tǒng)分析方法，指出當前國家規(guī)劃體系與國土空間規(guī)劃體系之間存在的主要矛盾，并結合國內(nèi)外理論與實踐對矛盾成因進行相應邏輯解釋，進而對國家規(guī)劃體系與國土空間規(guī)劃體系的發(fā)展趨勢進行展望。

1 空間性規(guī)劃的現(xiàn)狀調(diào)查

為支撐規(guī)劃編制，原有主要空間性規(guī)劃均提出了開展現(xiàn)狀調(diào)查、明確規(guī)劃基數(shù)的要求。例如，土地利用總體規(guī)劃編制需要在土地利用現(xiàn)狀調(diào)查數(shù)據(jù)的基礎上確定規(guī)劃基數(shù)，其現(xiàn)狀調(diào)查主要根據(jù)全國土地調(diào)查技術規(guī)程及土地變更調(diào)查技術規(guī)程開展；城市總體規(guī)劃現(xiàn)狀調(diào)查則要在對用地、設施和保護性要素等進行調(diào)查的基礎上，在近期城市地形圖上繪制土地利用現(xiàn)狀圖；縣級林地保護利用規(guī)劃要在開展森林資源調(diào)查、林業(yè)專業(yè)調(diào)查等調(diào)查的基礎上確定林地規(guī)劃基數(shù)。我國土地利用現(xiàn)狀調(diào)查在早期主要服務于農(nóng)業(yè)發(fā)展，調(diào)查的重點是土壤、土質(zhì)和高中低產(chǎn)田數(shù)量，自1984年開始我國已組織完成了兩次全國性的土地調(diào)查，為第一輪和第二輪土地利用總體規(guī)劃編制工作提供了較好支撐[1]?；谝淹瓿傻娜珖恋卣{(diào)查工作，國家組織開展了年度土地利用變更調(diào)查，兩者結合，使得土地調(diào)查數(shù)據(jù)和基礎信息具備了較好的準確性和現(xiàn)勢性，為滿足國土資源管理和經(jīng)濟社會發(fā)展的各項管理需求提供了保障。城市總體規(guī)劃現(xiàn)狀調(diào)查范圍主要集中在城市規(guī)劃區(qū)，一般依托最新的地形圖開展，并且結合技術水平的提升不斷改進調(diào)查精度和信息化水平。

2 國土空間規(guī)劃與城市規(guī)劃的聯(lián)系

2.1 城市發(fā)展中城市規(guī)劃的重要引領作用

城市是一個樞紐結構的地方，聯(lián)系著中央和地方的各種事權，關聯(lián)著整體與局部的利益，城市起著承上啟下的作用。城市工作不僅要滿足國家的整體戰(zhàn)略要求，也要以廣大人民群眾的利益和需求為根本政策方針。堅持以人民為主，建設美好的城市生活家園，城市作為主要陣地的地位是無法取代的。城市空間所需的生產(chǎn)與供給物質(zhì)基礎的保障，是建設沒有城市病的核心，這些隸屬于地方事權的城市規(guī)劃，并非國土空間規(guī)劃全域用途管制能完全涵蓋的。因而國土空間規(guī)劃體系中以解決問題為導向的城市規(guī)劃具有特殊的地位和作用，城市規(guī)劃能滿足城市發(fā)展的人民群眾的確切需求，不管是合理促進、保護國土空間，還是對城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展起到支撐作用，城市規(guī)劃對于高質(zhì)量、高品質(zhì)的城市發(fā)展都起到非常重要的現(xiàn)實意義[2]。

2.2 國土空間規(guī)劃體系下城市規(guī)劃的地位

實際上，國家就城市規(guī)劃在城市發(fā)展中所起的重要作用提供了基本條件。當下在建立的國土空間規(guī)劃體系中，“五級三類”的基本構架已經(jīng)提出，包括“總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃和相關專項規(guī)劃”，明確指出“國家、省、市縣編制國土空間總體規(guī)劃”，“在市縣及以下編制詳細規(guī)劃”。由此可見，可以在市縣一級的國土空間規(guī)劃層面上，發(fā)揮城市的獨特優(yōu)勢，宏觀的導向控制作用由城市總規(guī)完成，底層的管控作用由城市詳規(guī)來完成。

3 基于現(xiàn)代城市規(guī)劃理論的國土空間規(guī)劃研究

3.1 城市發(fā)展理論與限制開發(fā)容量的關系

新時期國土空間規(guī)劃的提出，首要目的是以雙評價為標準，合理控制三線劃定以及國土開發(fā)容量，打破資源環(huán)境的約束條件。在生態(tài)文明建設要求下，通過三線的劃定控制，嚴格控制國土開發(fā)強度，限定開發(fā)容量，來倒逼當前以來土地發(fā)展經(jīng)濟的模式，來實現(xiàn)高質(zhì)量的發(fā)展。早在1898年霍華德提出了田園城市理論，其目的是解決工業(yè)革命產(chǎn)生的城市病，抑制大城市擴張?！疤飯@城市”理論提出了開發(fā)邊界的雛形，即在城市邊緣建立綠帶，其目的也是為了防止城市大規(guī)模的擴張和蔓延。20世紀30年代，大倫敦規(guī)劃中率先提出以綠帶作為抑制城市擴張的邊界。20世紀70年代，美國城市蔓延現(xiàn)象嚴重，在新城市主義的理論思潮下，城市增長邊界的概念應運而生，它嚴謹?shù)匾罁?jù)城市和鄉(xiāng)村的功能差異劃定邊界。20世紀90年代，西方國家經(jīng)濟發(fā)展速度下滑，過度郊區(qū)化帶來的基礎設施投入與維護成為政府的負擔。

3.2 城市生態(tài)背景下的空間發(fā)展格局

20世紀90年代左右我國開始研究城市生態(tài)的內(nèi)涵，認為以城市規(guī)劃角度結合生態(tài)學，統(tǒng)一研究城市生態(tài)系統(tǒng)中人與環(huán)境的關系，并且利用社會、生態(tài)、環(huán)境等幾個方面的系統(tǒng)工程協(xié)調(diào)現(xiàn)代城市發(fā)展與環(huán)境的關系，保護和利用好一切自然資源，以提高城市生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展及自我調(diào)節(jié)，使人和自然和諧發(fā)展，共為一體。眾多理論中不僅有“田園城市”提出了城市發(fā)展與自然和諧共處研究，格迪斯、約瑟夫.路易斯.塞特、芒福德等學者認識到城市的發(fā)展將可能帶來環(huán)境的破壞，開始將環(huán)境學的理論與城市規(guī)劃聯(lián)系起來。20世紀60年代麥克哈格的《設計結合自然》中提出從區(qū)域到建筑都應與自然環(huán)境相結合，使自然環(huán)境和人的環(huán)境結合成一個整體，全面提高人類的生活環(huán)境質(zhì)量[3]。

4 結語

實現(xiàn)國家規(guī)劃體系整體效能最優(yōu)化，重點是做好發(fā)展規(guī)劃與國土空間規(guī)劃之間的銜接融合。進入市場經(jīng)濟時代以來，發(fā)展規(guī)劃與空間性規(guī)劃之間至今仍缺乏有效的銜接手段。當前發(fā)展規(guī)劃與國土空間規(guī)劃之間的隔閡遠大于此前城鄉(xiāng)、土地利用等各類空間性規(guī)劃之間的隔閡，這種隔閡是在特定歷史進程中產(chǎn)生的結果。