機(jī)構(gòu)改革背景下城鄉(xiāng)規(guī)劃行業(yè)之“變”與“化”

李文娟

六安市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司 安徽六安 237000

我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃行業(yè)正在經(jīng)歷著重大的“變”與“化”，隨著國(guó)家頂層設(shè)計(jì)的出臺(tái)，以及不同地方多規(guī)合一工作快速有效地推進(jìn)，對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃和管理的機(jī)構(gòu)改革、職能轉(zhuǎn)變都會(huì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

1 機(jī)構(gòu)改革分析

機(jī)構(gòu)改革的目的是通過(guò)對(duì)工作機(jī)制的改變，達(dá)到優(yōu)化管理方式，提升國(guó)家治理能力的目的。機(jī)構(gòu)改革的實(shí)質(zhì)上是國(guó)家對(duì)于城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展理念上的轉(zhuǎn)變，對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃工作提出了更高的要求。因此，機(jī)構(gòu)改革體現(xiàn)了對(duì)于城鄉(xiāng)工作中的生態(tài)理念、整體策略和統(tǒng)一管理等目標(biāo)，國(guó)家還提出改革過(guò)程中需要加強(qiáng)國(guó)土空間的規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)于各個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃的約束地位和指導(dǎo)地位，會(huì)對(duì)未來(lái)的規(guī)劃工作產(chǎn)生決定性的影響。

2 國(guó)土空間規(guī)劃思考

2.1 國(guó)土空間的統(tǒng)一規(guī)劃管控

國(guó)家目前成立了自然資源部，建立起了以國(guó)土空間規(guī)劃平臺(tái)為中心的自然資源保護(hù)和利用體系，并且明確了國(guó)土空間這一概念，反映出和以往戰(zhàn)略思維上的區(qū)別[1]。國(guó)土中包括了主權(quán)國(guó)家管轄下的所有地域空間，包括領(lǐng)陸、領(lǐng)空、領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，因此國(guó)土空間的規(guī)劃是一項(xiàng)最為全面的、完整的、系統(tǒng)的空間規(guī)劃。在機(jī)構(gòu)改革的背景下，可以實(shí)現(xiàn)相對(duì)于獨(dú)立部門對(duì)國(guó)土空間的全覆蓋規(guī)劃和管理。在以往的工作模式下，包括土地、規(guī)劃、環(huán)保、海洋、林業(yè)等眾多部門，各個(gè)部門有著平級(jí)和平行的工作特征。雖然發(fā)改部門有著對(duì)國(guó)土空間范圍規(guī)劃的主導(dǎo)作用，但是由于缺少法律的支撐，所以并沒(méi)有體現(xiàn)出真正的作用。其他不同的部門之間，也存在邊界不清和管控交叉重疊的問(wèn)題。通過(guò)國(guó)土空間的統(tǒng)一規(guī)劃管控，能夠明確不同部門之間的層級(jí)，建立合理的管理制度，實(shí)現(xiàn)高效化的國(guó)土空間管理。

2.2 國(guó)土空間體系構(gòu)成分析

國(guó)土空間規(guī)劃重要的作用是界定分明的空間區(qū)劃，結(jié)合國(guó)土最基本和最重要的功能，能夠進(jìn)行國(guó)土空間功能的劃分，以及基于生態(tài)、生產(chǎn)和生活等功能上的劃分。在確定大功能劃分的基礎(chǔ)上，形成每個(gè)分項(xiàng)功能分區(qū)更深入、細(xì)致的子系統(tǒng)[2]。和傳統(tǒng)方式不同的地方在于，國(guó)土空間功能區(qū)的劃分有著明確的落地執(zhí)行要求和嚴(yán)格的管控界限，但是在之前的主體功能區(qū)劃就沒(méi)有實(shí)現(xiàn)界定劃線。而從實(shí)踐的推進(jìn)上看，目前國(guó)家已經(jīng)建立了相應(yīng)的政策、規(guī)定和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，包括提出了海陸生態(tài)紅線等等。城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)主要滿足城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的生活需求，生態(tài)保護(hù)區(qū)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)的概念也被進(jìn)一步的理清。

3 城鄉(xiāng)規(guī)劃行業(yè)展望

3.1 規(guī)劃管理之變

從宏觀層面分析，城鄉(xiāng)的土地開(kāi)發(fā)只能限制在總體規(guī)劃建設(shè)用地控制內(nèi)，在具體開(kāi)發(fā)層面中，如果確定了項(xiàng)目用地選擇、土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度等內(nèi)容，就決定了土地資源的利用價(jià)值，城鄉(xiāng)土地資源化管理的重點(diǎn)就在此體現(xiàn)了出來(lái)，之后就要進(jìn)行建筑物景觀建設(shè)、綠化、管理等問(wèn)題的管理工作。同時(shí)，進(jìn)入存量規(guī)劃時(shí)代后，城市將會(huì)面臨大量的建筑物更新管理，包括完善電梯功能、加強(qiáng)老舊建筑物改造和靈活利用等等。而對(duì)城市建筑的更新，就會(huì)涉及到建筑的業(yè)主的管理。一定程度來(lái)講，城市建筑的更新管理也屬于業(yè)務(wù)管理的范疇，不會(huì)像普通城市土體建筑開(kāi)發(fā)管理那樣簡(jiǎn)單，同時(shí)對(duì)于城市規(guī)劃管理的未來(lái)也提出了大量的要求。因此，對(duì)于城市建筑的多方位管理可以適當(dāng)采取分離原屬規(guī)劃部門工作職能這一策略，交給建設(shè)部門負(fù)責(zé)，不必歸入土地規(guī)劃管理。因?yàn)樵诠芾磉^(guò)程中會(huì)有很多物業(yè)方面的內(nèi)容，所涉及到的內(nèi)容于城鄉(xiāng)規(guī)劃差別很大，并且在管理部門所涉及到的專業(yè)程度上同樣差距巨大，所以由建設(shè)部門負(fù)責(zé)更加合理。

3.2 規(guī)劃立法之變

機(jī)構(gòu)的改革正促進(jìn)多規(guī)合一，促進(jìn)地方層面自上而下地協(xié)調(diào)工作。結(jié)合《憲法》、《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的相關(guān)法律條文規(guī)定，目前城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃都應(yīng)該根據(jù)當(dāng)前的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，確保城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的銜接。三個(gè)規(guī)劃中都有各自的規(guī)劃目標(biāo)和體系，對(duì)城市發(fā)展所發(fā)揮的作用也各不相同，因此仍然具有各自存在的必要[3]。但是三規(guī)之間應(yīng)該由密切的關(guān)系，相互之間都有技術(shù)部分的交集，而且能夠促進(jìn)相互的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，所以在立法的層面上已經(jīng)體現(xiàn)出了三規(guī)統(tǒng)一的要求。實(shí)際工作中，各項(xiàng)規(guī)章制度之間的銜接還存在問(wèn)題，容易導(dǎo)致日積月累的矛盾。所以需要建立起國(guó)土空間規(guī)劃體系，以及實(shí)行相關(guān)職能機(jī)構(gòu)的改革，對(duì)于相關(guān)的法律也必須要不斷及時(shí)跟進(jìn)。同時(shí)，也要明確國(guó)土空間規(guī)劃的法律地位和相關(guān)工作的程序等等，明確法律銜接的方式。

3.3 城鄉(xiāng)規(guī)劃工作趨向于城市土地開(kāi)發(fā)資源化

通過(guò)國(guó)土空間的規(guī)劃會(huì)確立生態(tài)系統(tǒng)空間、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間和海洋資源空間，以及包括其他的復(fù)合空間，所以城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的空間對(duì)象被前提并加以界定。根據(jù)目前的城鄉(xiāng)規(guī)劃法的規(guī)劃概念，未來(lái)城鎮(zhèn)空間控制邊界還需要被重新定義，原來(lái)的城市總體規(guī)劃中全域規(guī)劃的做法也需要進(jìn)行相應(yīng)的改變，避免出現(xiàn)空間的重疊導(dǎo)致規(guī)劃上的矛盾。所以，城鄉(xiāng)規(guī)劃中重要的有關(guān)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)使用定量與定位的政策性和技術(shù)型問(wèn)題也會(huì)有明顯的變化。另一方面，國(guó)土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建和土地開(kāi)發(fā)資源化管理也會(huì)影響城鄉(xiāng)規(guī)劃技術(shù)的轉(zhuǎn)變，比如土地的規(guī)劃不會(huì)受城市人口增量的約束，更強(qiáng)調(diào)與對(duì)土地資源價(jià)值的管理，建立土地總量和土地價(jià)值相結(jié)合的規(guī)劃思路。

4 結(jié)語(yǔ)

機(jī)構(gòu)改革的實(shí)質(zhì)是國(guó)家對(duì)國(guó)土資源管理觀念的轉(zhuǎn)變，有利于解決過(guò)去不同部門的矛盾，明確工作的邊界。在改革的過(guò)程中，仍然需要解決我國(guó)發(fā)展不平衡、不充分等問(wèn)題，對(duì)于城鄉(xiāng)規(guī)劃和指導(dǎo)城鄉(xiāng)發(fā)展也有重要的積極作用。