政策工具視角的互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療政策文本量化分析

黃光海

（海南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 海南 ?？?570228）

在“互聯(lián)網(wǎng)+”大背景下，積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療”有利于緩解醫(yī)療資源不足與人們醫(yī)療需求增加之間的矛盾。但是，我國出臺的互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療政策能否有效地發(fā)揮作用，這些政策的搭配是否科學(xué)、合理，如何對這些政策進(jìn)行優(yōu)化都值得深入研究。本文運(yùn)用政策工具對互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療政策文本內(nèi)容進(jìn)行量化分析，以期為政策優(yōu)化提供參考。

一、政策工具

政策工具是政府達(dá)成政策目標(biāo)的手段或方式[1]。國內(nèi)外學(xué)者根據(jù)不同的概念和標(biāo)準(zhǔn)對政策工具進(jìn)行了不同的界定和分類。從政府影響受眾群體的行為能力和引導(dǎo)受眾目標(biāo)群體的行為方式來看，政策工具分為五種類型：能力建設(shè)型、權(quán)威型、象征和勸告型、激勵型及學(xué)習(xí)型（Anne Schneider,Helen Ingram,1990）[2]。L.M.McDonell和R.F.Elmore根據(jù)要獲得的政策目標(biāo)將政策工具分為四類：系統(tǒng)變遷型、能力建設(shè)型、激勵型和命令型[3]148。陳振明將使用的政策工具分為三大類：社會化手段、市場化工具和工商管理技術(shù)[3]148。陶學(xué)榮將我國政策管理工具分為五類：政治性、經(jīng)濟(jì)性、社會性、管理性和行政性工具[4]。Rothwell和Zegveld根據(jù)政策工具的作用，將政策工具分為供給型、環(huán)境型和需求型三類[5]。

其中Rothwell和Zegveld提出的三大政策工具，由于對政策工具分類界定清楚且有較強(qiáng)的實(shí)際操作性，在學(xué)術(shù)界獲得了廣泛的認(rèn)同。目前在國內(nèi)廣泛應(yīng)用于公共科技政策[6]、醫(yī)聯(lián)體建設(shè)政策[7]和健康扶貧政策[8]等領(lǐng)域。但是其在互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療領(lǐng)域的應(yīng)用還是一個新課題，以上的研究可為其提供良好的借鑒和指導(dǎo)意義。

二、研究設(shè)計(jì)

（一）資料來源

2014年，政府從國家層面正式提出了互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療。在北大法寶網(wǎng)、國務(wù)院及相關(guān)部委官網(wǎng)上搜索2014年至2020年5月發(fā)布的互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療政策文件，所選取的互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療政策均來自國家層面，政策文件納入標(biāo)準(zhǔn)：（1）國家層面的政策文本。（2）政策文本類型包括法律、法規(guī)、辦法、規(guī)劃、意見等。（3）政策文本中“互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療”等字眼出現(xiàn)頻次較多的政策文本。（4）政策內(nèi)容包含與互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療相關(guān)的信息。最終納入的政策文件一共有24份。

（二）政策工具類型與研究方法

1.政策工具類型

選取了Rothwell和Zegveld提出的政策工具分類，其理論框架如圖1：

2.研究方法

基于三種類型政策工具對互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療政策文件的內(nèi)容進(jìn)行量化分析。供給型政策工具主要表現(xiàn)為政府和互聯(lián)網(wǎng)對醫(yī)療的推動力，內(nèi)容包括公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、信息技術(shù)支持、人才培養(yǎng)、資金投入；環(huán)境型政策工具主要表現(xiàn)為政府和互聯(lián)網(wǎng)對醫(yī)療的直接影響，內(nèi)容包括目標(biāo)規(guī)劃、法規(guī)管制、策略性措施、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；需求性政策工具主要表現(xiàn)為政府和互聯(lián)網(wǎng)對醫(yī)療的拉動作用，內(nèi)容包括公私合作、市場提供、國際交流合作。

3.政策文件內(nèi)容編碼

根據(jù)研究的需要，將每一份政策文件與互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療有關(guān)的政策內(nèi)容進(jìn)行編碼。編碼方式為：“政策文本編號—具體政策條款”，比如第一份政策文件《關(guān)于推進(jìn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)遠(yuǎn)程服務(wù)的意見》中第二條的第二個措施，其編碼為“1-2-2”，以此類推。編碼完成后，運(yùn)用Excel進(jìn)行頻數(shù)統(tǒng)計(jì)分析。編碼情況如表1所示。

三、政策工具分析

（一）政策文本基本情況

第一，從時(shí)間來看，從2014—2020年，涉及互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療相關(guān)內(nèi)容的政策文件每年都有發(fā)布，這是一個連續(xù)性的過程，說明國家層面一直都在推動互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療的發(fā)展。第二，從發(fā)文機(jī)構(gòu)來看，國務(wù)院辦公廳發(fā)文最多，出臺13個政策；其次是國家衛(wèi)生計(jì)生委（后改為衛(wèi)生健康委），還有少數(shù)政策有多個部門聯(lián)合印發(fā)，這在一定程度上表明互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療是一個復(fù)雜的系統(tǒng)，需要多方面協(xié)同合作。

（二）政策工具應(yīng)用情況

從互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療政策編碼情況來看，最終得出的政策編碼一共有136條，其中供給型政策工具47條，占比34.56%；環(huán)境型政策工具80條，占比58.82%；需求型政策工具9條，占比為6.62%。

在供給型政策工具中，政策工具使用較多的是信息技術(shù)支持、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其占比分別是12.5%、11.03%、8.09%；而人才培養(yǎng)和資金投入政策工具使用較少。

在環(huán)境型政策工具中，政策工具使用較多的是策略性措施、法規(guī)管制、目標(biāo)規(guī)劃，其比例分別為28.68%、14.71%、13.97%；而技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)政策工具使用很少，僅占比1.47%。

在需求型政策工具中，政策工具使用較多的是公私合作，比例為4.41%；而市場提供和國際交流合作政策工具使用很少。

四、討論與政策建議

（一）討論

總體來看互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療的政策工具使用情況，使用最多的是環(huán)境型政策工具，比例高達(dá)58.82%，超過了供給型政策工具和需求性政策工具比例之和。然后是供給型政策工具，其比例為34.56%；而需求型政策工具使用最少，僅占總編碼的8.09%。下面從三個維度對我國互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療政策情況進(jìn)行分析。

一是環(huán)境型政策工具使用過溢。我國互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療發(fā)展速度較為緩慢，因?yàn)槠湓诤艽蟪潭壬弦蕾囉诨ヂ?lián)網(wǎng)行業(yè)的發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展情況和普及程度也會影響其應(yīng)用。環(huán)境型政策工具中，策略性措施、目標(biāo)規(guī)劃和法規(guī)管制使用很多，這說明國家對于發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療有總體的方向和目標(biāo)規(guī)劃，正在積極穩(wěn)步推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療的深入發(fā)展和應(yīng)用，同時(shí)通過政策策略性措施來推動互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療的深度融合發(fā)展?；ヂ?lián)網(wǎng)醫(yī)療是一個涉及面廣、復(fù)雜性強(qiáng)、多方面融合的領(lǐng)域，必定在建設(shè)發(fā)展過程中存在很多問題，政府需要通過法規(guī)管制手段，規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療各方行為、促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療健康穩(wěn)步發(fā)展。而技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)政策工具使用較少，在互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療的發(fā)展過程中，醫(yī)療服務(wù)、遠(yuǎn)程醫(yī)療等需要有相應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)作為依據(jù)，政府從政策層面應(yīng)加強(qiáng)對技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)政策工具的使用。

二是供給型政策工具部分使用不足?；ヂ?lián)網(wǎng)醫(yī)療本身是一個復(fù)雜的領(lǐng)域，要使互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療滿足人們的需求，政府需提供信息技術(shù)、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人才培養(yǎng)及資金投入等方面的支持，同時(shí)也離不開這些工具的使用。從政策工具使用情況來看，使用較多的政策工具是信息技術(shù)支持、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這對于互聯(lián)網(wǎng)深度融合醫(yī)療發(fā)展有重要的促進(jìn)作用。但同時(shí)也能看到人才培養(yǎng)和資金投入政策工具使用較少，而人才及資金的投入又恰恰是其發(fā)展的重要方面，這兩方面的不足將會阻礙互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療的健康發(fā)展，從而影響醫(yī)療服務(wù)效果。

三是需求型政策工具使用嚴(yán)重不足。從政策工具的占比來看，公私合作、市場提供和國際交流合作政策工具占比非常小，說明相關(guān)政策推行力度也較小，政府無法充分調(diào)動社會資本進(jìn)入互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療的積極性。這既不利于互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療的充分發(fā)展，也無法滿足人們對醫(yī)療多樣化、個性化的需求。

（二）政策建議

1.加強(qiáng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定和法律法規(guī)監(jiān)管

一是從政策內(nèi)容分析，目前互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療還缺乏足夠的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。由于醫(yī)療服務(wù)涉及人的生命價(jià)值，所以技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)對于互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療的健康穩(wěn)定發(fā)展有非常重要的意義?；ヂ?lián)網(wǎng)醫(yī)療的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)包括相關(guān)法律的合理使用、執(zhí)行相關(guān)步驟和協(xié)議等。政府要嚴(yán)格制定和完善互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，如不斷完善遠(yuǎn)程醫(yī)療的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，以規(guī)范遠(yuǎn)程醫(yī)療的發(fā)展，等等。二是要加強(qiáng)法律法規(guī)監(jiān)管。互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療發(fā)展要堅(jiān)持以患者為本的理念，加強(qiáng)對醫(yī)療服務(wù)提供方和網(wǎng)絡(luò)設(shè)備方的監(jiān)管，明確患者權(quán)益。

2.加大人才培養(yǎng)和資金投入

互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療的發(fā)展離不開醫(yī)療服務(wù)資源，醫(yī)療服務(wù)資源包括醫(yī)務(wù)人員、醫(yī)療機(jī)構(gòu)設(shè)施設(shè)備、醫(yī)療技術(shù)等；其中醫(yī)務(wù)人員是最核心的資源，互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療要求醫(yī)務(wù)人員要懂得互聯(lián)網(wǎng)的相關(guān)技術(shù)，而目前還有部分醫(yī)務(wù)人員對互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)不熟悉，要加強(qiáng)醫(yī)務(wù)人員的培養(yǎng)，使其適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療融合發(fā)展的需要；同時(shí)，我國互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療還處于發(fā)展階段，政府還需繼續(xù)加大資金方面的投入，以支持醫(yī)療信息化建設(shè)，進(jìn)一步滿足人們對于互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療服務(wù)的需求。

3.加強(qiáng)與互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)和國際的交流合作

醫(yī)療服務(wù)最重要的是醫(yī)療質(zhì)量和患者的安全問題，互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療也不例外?；ヂ?lián)網(wǎng)醫(yī)療作為一種新的醫(yī)療服務(wù)模式，目前還處在發(fā)展階段，政府部門要鼓勵醫(yī)療機(jī)構(gòu)與互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)合作，進(jìn)一步明確市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。首先，對于輕問診這一類醫(yī)療服務(wù)，要放松其市場標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)入，而涉及診斷治療這一類服務(wù)的，要進(jìn)行嚴(yán)格管制，不允許在互聯(lián)網(wǎng)上開展；其次，要對互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)設(shè)置嚴(yán)格的準(zhǔn)入條件，要求具備相應(yīng)的資質(zhì)，包括技術(shù)條件、人員條件及生產(chǎn)條件等。我國還要加強(qiáng)國際交流合作，目前在互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療方面做得較好的有美國、英國和丹麥等國，美國建立了區(qū)域衛(wèi)生信息組織，英國有中央服務(wù)系統(tǒng)NHC，丹麥建立了中央醫(yī)療保健數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。我國要借鑒其他國家在互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療建設(shè)過程中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、先進(jìn)技術(shù)和理念等，結(jié)合自身實(shí)際情況，逐步探索有中國特色的互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療服務(wù)模式。