中美競(jìng)爭(zhēng)-合作框架下美國(guó)對(duì)外援助研究

霍淑紅

從強(qiáng)調(diào)國(guó)家固有利益偏好的理性主義視角考慮，對(duì)外援助往往被認(rèn)為是為援助國(guó)的政治、安全和經(jīng)濟(jì)利益服務(wù)的。但是，利益是“根據(jù)國(guó)際準(zhǔn)則和對(duì)什么是好的和適當(dāng)?shù)睦斫鈦?lái)定義的”。(1)Martha Finnemore, National Interests in International Society, Ithaca, NY: Cornell University Press,1996, p.2.在建構(gòu)主義看來(lái)，主體之間的社會(huì)互動(dòng)塑造現(xiàn)實(shí)，社會(huì)現(xiàn)實(shí)反過(guò)來(lái)告訴它們是誰(shuí)和什么是它們應(yīng)該追求的偏好。從這一角度看，對(duì)外援助是由某些總體的社會(huì)現(xiàn)實(shí)所驅(qū)動(dòng)的，這些社會(huì)現(xiàn)實(shí)可能是符合道德規(guī)范和人道主義價(jià)值觀的，也可能是出于戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)偏好的考慮。這意味著對(duì)外援助可以是物質(zhì)交易，也可以是展示國(guó)家行為體所倡導(dǎo)的理念，是受國(guó)家所處的國(guó)際環(huán)境和對(duì)國(guó)際環(huán)境的認(rèn)知的影響而形成的復(fù)雜現(xiàn)象。特朗普政府時(shí)期，中美關(guān)系以競(jìng)爭(zhēng)為主基調(diào)，對(duì)外援助上升為中美競(jìng)爭(zhēng)的主要抓手。2018年，特朗普簽署了《更好利用投資促進(jìn)發(fā)展(建設(shè))法案》，旨在設(shè)立一個(gè)新的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)——美國(guó)國(guó)際發(fā)展金融公司(U.S.International Development Finance Corporation，DFC)，通過(guò)大力發(fā)展公私合作援助來(lái)加強(qiáng)美國(guó)官方資助項(xiàng)目的推進(jìn)，以應(yīng)對(duì)來(lái)自中國(guó)對(duì)外援助的競(jìng)爭(zhēng)壓力。拜登政府執(zhí)政后，在延續(xù)與中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)，也主張與中國(guó)在某些領(lǐng)域展開(kāi)合作，中美關(guān)系競(jìng)合態(tài)勢(shì)逐步凸顯。當(dāng)下，為應(yīng)對(duì)全球公共衛(wèi)生危機(jī)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)家安全交織在一起的復(fù)雜情勢(shì)，美國(guó)不得不進(jìn)一步調(diào)整對(duì)外援助政策。拜登總統(tǒng)任命薩曼莎·鮑爾(Samantha Power)為國(guó)際開(kāi)發(fā)署署長(zhǎng)，并批準(zhǔn)美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署署長(zhǎng)進(jìn)入國(guó)家安全委員會(huì)(National Security Council)。美國(guó)對(duì)外援助政策的調(diào)整不可能脫離中美競(jìng)合關(guān)系的考量。因此，本文將從中美競(jìng)合的內(nèi)在機(jī)理出發(fā)，通過(guò)考察美國(guó)對(duì)外援助政策的變化，揭示當(dāng)前美國(guó)對(duì)外援助的國(guó)際政治邏輯及其對(duì)未來(lái)的影響。

一、對(duì)外援助及既有解釋的不足

對(duì)外援助是一個(gè)老生常談且充滿爭(zhēng)議的話題，它涉及經(jīng)濟(jì)、軍事、文化、科技等多個(gè)領(lǐng)域，通常是指政府或國(guó)際機(jī)構(gòu)為受援國(guó)的公民利益而進(jìn)行的資金、服務(wù)或貨物的國(guó)際流動(dòng)。軍事援助因其特殊性，不是本文討論的范疇。按照美國(guó)政府的官方說(shuō)法，對(duì)外援助是“美國(guó)向其他國(guó)家提供的支持全球和平、安全與發(fā)展的援助，也包括危機(jī)時(shí)期所提供的人道主義援助，這是美國(guó)基于戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)和責(zé)任的考量，對(duì)美國(guó)的國(guó)家安全至關(guān)重要”。(2)U.S.Foreign Assistance, “What is U.S.Government Foreign Assistance”, May, 2021, http://foreignassistance.gov.這一定義具有明顯的現(xiàn)實(shí)主義色彩，往往把對(duì)外援助看作國(guó)家的利己主義行為。在現(xiàn)實(shí)主義看來(lái)，國(guó)家因追求安全和財(cái)富而彼此競(jìng)爭(zhēng)。在這種情況下，權(quán)力是決定國(guó)際關(guān)系的關(guān)鍵因素。對(duì)外援助既是援助國(guó)獲得權(quán)力的一種手段，也是援助國(guó)實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益的政策工具。援助國(guó)可以通過(guò)對(duì)外援助影響甚至控制那些有援助需要的國(guó)家。正如摩根索所言：“援助的性質(zhì)是……賄賂。一國(guó)政府向另一國(guó)政府轉(zhuǎn)移的資金和服務(wù)是為了獲得政治服務(wù)而付出的代價(jià)?！?3)Hans J.Morgenthau, “A Political Theory of Foreign Aid”, American Political Science Review, Vol.56, No.2, 1962.冷戰(zhàn)期間美蘇對(duì)外援助的事實(shí)印證了這一點(diǎn)。冷戰(zhàn)期間，美蘇對(duì)外援助被用作各自在廣大中間地帶擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)和政治影響的工具。隨著全球化的發(fā)展，援助國(guó)公民的安全和福利越來(lái)越易受到欠發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展外溢效應(yīng)的影響。對(duì)外援助服務(wù)于援助國(guó)利益的觀點(diǎn)更是被強(qiáng)化。新自由制度主義經(jīng)常被描述為挑戰(zhàn)現(xiàn)實(shí)主義的假設(shè)，提出更人道、更樂(lè)觀的國(guó)際合作潛力的愿景。它的代表人物羅伯特·基歐漢，將對(duì)外援助解釋為一種“廣義互惠”(Generalized Reciprocity)，即表面不平衡的交換可以被認(rèn)為是平衡的，因?yàn)樗怯糜行卫鎿Q取無(wú)形或未指明的利益。(4)Robert O.Keohane, After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy, Princeton: Princeton University Press, 1984, pp.130-131.基歐漢認(rèn)為，“廣義互惠”是建立在情境性或同理性相互依賴(Situational and Empathetic Interdependence)基礎(chǔ)上的交換關(guān)系的組合。(5)Robert O.Keohane, After Hegemony:Cooperation and Discord in the World Political Economy, Princeton: Princeton University Press, 1984, p.131.“廣義互惠”和“情境相互依賴”取代“國(guó)家利益”和“經(jīng)濟(jì)自利”，把自由主義與現(xiàn)實(shí)主義區(qū)別開(kāi)來(lái)，承認(rèn)了對(duì)外援助的利他主義特性。

不管對(duì)外援助出于什么動(dòng)機(jī)，我們常常會(huì)看到兩種現(xiàn)象：一是援助國(guó)在沒(méi)有任何明確的政治或經(jīng)濟(jì)利益回報(bào)時(shí)，會(huì)給予受援國(guó)援助；二是援助國(guó)在提供援助時(shí)，總會(huì)用某些規(guī)范或道義作為宣言。?？绿岢龅摹叭说乐髁x權(quán)力模式”對(duì)此的解釋是援助國(guó)將自己描繪成解決普遍社會(huì)問(wèn)題的提供者，同時(shí)利用各種資源來(lái)滿足自己的需求，并告訴受援國(guó)什么是恰當(dāng)?shù)男袨?。正如埃里克斯·弗瓦?Alexander De Waal)所指出的，人道主義的權(quán)力模式不僅涉及分配大量資金……還規(guī)定什么是道德的和真實(shí)的。(6)Alexander De Waal, Famine Crimes: Politics and the Disaster Relief Industry in Africa, Bloomington: Indiana University Press, 1997, p.4.建構(gòu)主義認(rèn)為，對(duì)外援助可以供給規(guī)范和價(jià)值觀念。在建構(gòu)主義看來(lái)，國(guó)家行為并不總是源于利益，而是由規(guī)范、信念和價(jià)值觀驅(qū)動(dòng)的。這些規(guī)范、價(jià)值和信仰共同塑造國(guó)家身份，國(guó)家身份影響著國(guó)家的外交政策并使之變得有意義。身份認(rèn)同影響援助政策，這成為援助國(guó)影響受援國(guó)的規(guī)范性影響力。正如戴維·拉姆斯代恩(David Lumsdaine)所說(shuō)：“日常道德話語(yǔ)和國(guó)內(nèi)政治生活的信仰、價(jià)值觀和實(shí)踐，往往會(huì)轉(zhuǎn)移到一個(gè)人對(duì)外交事務(wù)的理解和處理上。”(7)David Lumsdaine, Moral Vision in International Politics, Princeton: Princeton University Press, 1993, p.22.結(jié)合公共產(chǎn)品理論，對(duì)外援助可以理解為在區(qū)域和全球?qū)哟翁峁┲T多公共產(chǎn)品的行為，對(duì)外援助所提供的規(guī)則和規(guī)范可以被稱為非物質(zhì)類公共產(chǎn)品，(8)許晉銘：《全球公共產(chǎn)品供給的理論深意》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》2018年9月13日。作者把公共產(chǎn)品分為傳統(tǒng)發(fā)展類公共產(chǎn)品、規(guī)則類公共產(chǎn)品、價(jià)值類公共產(chǎn)品與安全類公共產(chǎn)品。對(duì)外援助所提供的大大小小的項(xiàng)目可以劃歸物質(zhì)類公共產(chǎn)品。

國(guó)際關(guān)系中理想的情況是霸權(quán)國(guó)負(fù)責(zé)公共產(chǎn)品供給，但在許多情況下，對(duì)外援助的提供者是多元并行的。主要援助國(guó)以及它們之間的關(guān)系決定著公共產(chǎn)品供給是競(jìng)爭(zhēng)還是合作。冷戰(zhàn)時(shí)期，美蘇競(jìng)爭(zhēng)的主要抓手之一就是對(duì)外援助。后冷戰(zhàn)時(shí)期，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)提供援助的方式，關(guān)切發(fā)展中國(guó)家的發(fā)展。進(jìn)入21世紀(jì)后，以金磚國(guó)家為代表的新興大國(guó)群體性崛起，它們成為對(duì)外援助的新群體，打破了發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)援助事務(wù)的壟斷，受援國(guó)因此獲得了在援助國(guó)之間進(jìn)行選擇的權(quán)力。國(guó)際關(guān)系學(xué)者伍吉(Ngaire Woods)把非經(jīng)合國(guó)家出現(xiàn)在發(fā)展援助領(lǐng)域視為“無(wú)聲的革命”。(9)Ngaire Woods, “Whose Aid? Whose Influence? China, Emerging Donors and the Silent Revolution in Development Assistance”, International Af fairs, Vol.84, No.6, 2008.新興援助國(guó)的涌現(xiàn)讓傳統(tǒng)援助國(guó)尋找有效的援助方法變得更具挑戰(zhàn)性。當(dāng)大國(guó)關(guān)系走向競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，它們的對(duì)外援助被用于維護(hù)本國(guó)利益和爭(zhēng)取在國(guó)際事務(wù)中獲得受援國(guó)的支持，大國(guó)對(duì)公共產(chǎn)品的供給競(jìng)爭(zhēng)加劇，與對(duì)外援助項(xiàng)目相關(guān)的制度和理念也成為公共產(chǎn)品供給競(jìng)爭(zhēng)的主要內(nèi)容。當(dāng)大國(guó)關(guān)系呈現(xiàn)合作時(shí)，它們?cè)趯?duì)外援助方面隨即回歸理性，對(duì)公共產(chǎn)品的供給有合作的考慮。大國(guó)在制度和理念上的類似性助推援助合作。當(dāng)前的中美關(guān)系正向競(jìng)合方向發(fā)展，把對(duì)外援助置于中美競(jìng)合框架下來(lái)考慮具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、對(duì)外援助：大國(guó)競(jìng)合的分析框架

受行為體的最終目標(biāo)以及行為體施加影響的特定環(huán)境的影響，大國(guó)關(guān)系在不同時(shí)期表現(xiàn)不同。特朗普政府時(shí)期的《美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略》用大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)定義中美關(guān)系，中美關(guān)系的整個(gè)議程充滿了零和特點(diǎn)。新冠肺炎疫情引發(fā)的全球公共衛(wèi)生危機(jī)都沒(méi)有刺激起美國(guó)積極合作的意愿。由于大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的復(fù)雜性，學(xué)術(shù)界對(duì)大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)涵無(wú)法形成共識(shí)。經(jīng)典的現(xiàn)實(shí)主義理論強(qiáng)調(diào)，國(guó)際體系是國(guó)家尋求競(jìng)爭(zhēng)的場(chǎng)所?，F(xiàn)實(shí)主義所認(rèn)同的競(jìng)爭(zhēng)目標(biāo)都是權(quán)力和安全。拜登總統(tǒng)上臺(tái)后，定調(diào)中美關(guān)系是基于美國(guó)利益的競(jìng)爭(zhēng)和合作并存。這意味著中美競(jìng)爭(zhēng)依舊存在，但不排除在一些雙邊和全球事務(wù)中進(jìn)行合作。中美競(jìng)合超過(guò)了現(xiàn)實(shí)主義學(xué)派所規(guī)定的競(jìng)爭(zhēng)范疇。

當(dāng)大國(guó)競(jìng)合在對(duì)外援助領(lǐng)域上演時(shí)，大國(guó)在公共產(chǎn)品的供給上可能選擇競(jìng)爭(zhēng)，也可能選擇合作。公共產(chǎn)品的供給是可以獲得巨大回報(bào)的。大國(guó)將會(huì)享受到供給方角色帶來(lái)的物質(zhì)利益、國(guó)際制度的主導(dǎo)權(quán)和國(guó)際理念的話語(yǔ)權(quán)。當(dāng)大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的背后蘊(yùn)含著利益的共同點(diǎn)時(shí)，提供公共產(chǎn)品則是大國(guó)的共同責(zé)任和共同利益。在中美競(jìng)合背景中，美國(guó)對(duì)外援助以維護(hù)霸權(quán)地位為根本目標(biāo)，表現(xiàn)為在價(jià)值理念和現(xiàn)實(shí)利益的驅(qū)動(dòng)下，積極尋求國(guó)際制度的主導(dǎo)權(quán)。對(duì)外援助的競(jìng)合圍繞利益、制度和理念三大主線展開(kāi)。

(一)大國(guó)利益競(jìng)合與物質(zhì)類公共產(chǎn)品的援助

在國(guó)際關(guān)系中，國(guó)家間力量的此消彼長(zhǎng)往往會(huì)導(dǎo)致它們圍繞國(guó)家利益展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)與合作。當(dāng)某一大國(guó)不能確定其他大國(guó)擴(kuò)大自身力量的意圖時(shí)，它們之間的不信任和安全支出的螺旋式上升導(dǎo)致安全困境。從16世紀(jì)開(kāi)始，大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)基本上是以戰(zhàn)爭(zhēng)的方式宣告競(jìng)爭(zhēng)一方獲得優(yōu)勢(shì)地位而結(jié)束。在國(guó)家間高度依賴和核武器威懾這兩大因素交互作用下，國(guó)家可能會(huì)因發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)、甚至采取除戰(zhàn)爭(zhēng)之外的嚴(yán)厲競(jìng)爭(zhēng)措施而付出巨大代價(jià)。換句話說(shuō)，相互依賴減少了潛在的沖突，從而緩和了競(jìng)爭(zhēng)。二戰(zhàn)后，大國(guó)通過(guò)戰(zhàn)爭(zhēng)的方式實(shí)現(xiàn)國(guó)際體系的轉(zhuǎn)型越來(lái)越難，非戰(zhàn)爭(zhēng)方式成為大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的主要形式。大國(guó)通過(guò)互惠、獎(jiǎng)賞、禮物、懲罰、制裁、撤減和威脅等多種手段，使得對(duì)象國(guó)滿足自己的某些利益需求。對(duì)外援助往往是大國(guó)有意識(shí)地采取一些有利于小國(guó)的行為，這種利他式行為的內(nèi)在邏輯與企業(yè)在市場(chǎng)獲利的邏輯一樣，是一種互利行為。有學(xué)者把這種方式稱為“利益交換”。(10)孫伊然：《隱含的利益交換：國(guó)際發(fā)展興衰的邏輯》，《外交評(píng)論》2015年第3期。在冷戰(zhàn)時(shí)期，美國(guó)和蘇聯(lián)都利用對(duì)外援助來(lái)增加受援國(guó)對(duì)自己政策的支持，減少對(duì)對(duì)手政策的支持。當(dāng)受援國(guó)給予援助國(guó)政治支持以換取外國(guó)援助時(shí)，援助國(guó)和受援國(guó)之間就實(shí)現(xiàn)了利益互換，這種互換不一定意味著雙方有明確的協(xié)議，可能是一種默契的結(jié)果。即使援助國(guó)對(duì)得到回報(bào)沒(méi)有強(qiáng)烈的希望，它們也會(huì)發(fā)現(xiàn)，由于援助而獲得受援國(guó)的政策支持增加了。當(dāng)前，隨著美國(guó)民粹主義高漲以及本國(guó)利益優(yōu)先疊加發(fā)酵，美國(guó)利用對(duì)外援助來(lái)維護(hù)國(guó)家利益的趨勢(shì)會(huì)進(jìn)一步增強(qiáng)。盡管中國(guó)的實(shí)力還遠(yuǎn)未趕上美國(guó)，且中國(guó)一直無(wú)意稱霸，然而，美國(guó)學(xué)術(shù)界、智庫(kù)以及政策圈的重要成員普遍都認(rèn)為，中國(guó)對(duì)美國(guó)的國(guó)際主導(dǎo)權(quán)產(chǎn)生了威脅。特別是當(dāng)中國(guó)從受援國(guó)轉(zhuǎn)變?yōu)樾屡d援助國(guó)，且援助數(shù)量和規(guī)模居于新興援助國(guó)之首時(shí)，對(duì)外援助對(duì)于美國(guó)國(guó)家利益的重要性更是被放大。另一方面，在相互依存的背景下，激烈形式的競(jìng)爭(zhēng)在某些問(wèn)題領(lǐng)域是不可能成功的。例如，減貧、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、環(huán)境和氣候變化等全球發(fā)展議程是中美面臨的共同威脅，也是中美的共同利益所在，是雙方合作的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。中美競(jìng)爭(zhēng)往往因?yàn)槔胬壎鴮?dǎo)致雙方難以采取對(duì)抗性行為，氣候治理和公共衛(wèi)生危機(jī)緊密地聯(lián)系在一起的新的敘事，需要中美對(duì)公共產(chǎn)品的供給展開(kāi)合作，體現(xiàn)大國(guó)合作共贏精神。

(二)大國(guó)理念競(jìng)合與價(jià)值類公共產(chǎn)品的援助

大國(guó)關(guān)系的發(fā)展也受它們各自所倡導(dǎo)的理念的影響。大國(guó)展開(kāi)物質(zhì)力量較量的同時(shí)，還會(huì)爭(zhēng)奪主導(dǎo)全球的價(jià)值理念，以贏得搖擺不定的公眾和政府的支持。理念競(jìng)爭(zhēng)的潛在力量是巨大的。在西方的話語(yǔ)體系中，發(fā)展中國(guó)家遭遇剝削的原因是因?yàn)樗鼈儭安晃拿鳌?，而擺脫這種境遇的方式就是追趕發(fā)達(dá)國(guó)家的腳步。這一話語(yǔ)邏輯影響著美國(guó)的對(duì)外援助實(shí)踐。美國(guó)的對(duì)外援助向受援國(guó)傳遞的理念是幫助后者追趕西方國(guó)家現(xiàn)代化的腳步。美國(guó)的優(yōu)勢(shì)地位不僅靠強(qiáng)大的物質(zhì)力量作為支持，還表現(xiàn)在擁有控制國(guó)際政治的基本思想、習(xí)慣和期望，以及可以影響政治秩序和促使其他國(guó)家調(diào)整理念和價(jià)值觀的能力。漢斯·摩根索認(rèn)為，如果一個(gè)國(guó)家在民族文化和意識(shí)形態(tài)上通過(guò)“文化帝國(guó)主義”征服另一個(gè)國(guó)家，它就會(huì)贏得更完整的勝利。(11)Hans J.Morgenthau, Politics Among Nations: The Struggle for Power and Peace, NY: McGraw Hill, 1993, p.73.二戰(zhàn)后，美國(guó)提供的以民主理念為主導(dǎo)的價(jià)值類公共產(chǎn)品，影響了世界上幾十個(gè)國(guó)家的偏好和行為。美國(guó)用民主理念和思想“征服”了蘇聯(lián)集團(tuán)內(nèi)部的許多精英和領(lǐng)導(dǎo)人，最終促使蘇聯(lián)解體。從美國(guó)的立場(chǎng)來(lái)看，一個(gè)更加民主的世界不僅僅是道德理想，更是美國(guó)安全最可靠的源泉。冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)更是積極推行民主價(jià)值和觀念，主導(dǎo)著全球秩序的運(yùn)行。美國(guó)擔(dān)心中國(guó)在硬實(shí)力方面超越自己，更擔(dān)心中國(guó)所倡導(dǎo)理念的影響力擴(kuò)大。特朗普政府把中美在印太地區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)看作“自由”秩序和“壓制性”秩序之間的競(jìng)爭(zhēng)。拜登政府更是把中美競(jìng)爭(zhēng)看作自由民主世界與專制主義世界的競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)外援助是美國(guó)持續(xù)施加影響和控制的工具。不過(guò)，中美在理念上的共同之處是都認(rèn)同多邊主義，并以此來(lái)應(yīng)對(duì)國(guó)際體系面臨的挑戰(zhàn)。拜登政府強(qiáng)調(diào)重新回歸多邊主義，中國(guó)政府倡導(dǎo)人類命運(yùn)共同體理念。這在一定程度上表明，中美不希望加劇其競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)，而是希望在國(guó)際體系面臨重大挑戰(zhàn)時(shí)能得到強(qiáng)有力的多邊回應(yīng)。新冠肺炎疫情帶來(lái)的災(zāi)難更是增加建立多邊主義的緊迫性。多邊主義強(qiáng)調(diào)，通過(guò)加強(qiáng)對(duì)話方式解決各方分歧，以協(xié)商的方式確定各方合作內(nèi)容和方向，以共同利益為基礎(chǔ)推動(dòng)各方開(kāi)展合作，甚至提供照顧各方利益關(guān)切的公共產(chǎn)品，這是中美向國(guó)際社會(huì)提供價(jià)值類公共產(chǎn)品的基礎(chǔ)。

(三)大國(guó)制度競(jìng)合與規(guī)則類公共產(chǎn)品的援助

大國(guó)關(guān)系的發(fā)展就是國(guó)際秩序發(fā)展和改革的過(guò)程。二戰(zhàn)以來(lái)，美國(guó)通過(guò)建立一系列國(guó)際組織，把國(guó)際制度的重要性提升到前所未有的高度。隨著新興國(guó)家的崛起，它們把有利于本國(guó)的制度、規(guī)則和規(guī)范融入現(xiàn)有制度，成為尋求擴(kuò)大自身影響力的途徑。中美在制度層面的競(jìng)爭(zhēng)與合作隨之而來(lái)?，F(xiàn)實(shí)制度主義認(rèn)為，國(guó)際制度競(jìng)爭(zhēng)是多層次的，包括規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)、國(guó)際機(jī)制競(jìng)爭(zhēng)、國(guó)際機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)以及國(guó)際秩序競(jìng)爭(zhēng)。(12)李巍、羅儀馥：《從規(guī)則到秩序——國(guó)際制度競(jìng)爭(zhēng)分析》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2019年第4期。具體而言，中美圍繞國(guó)際制度展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)的表現(xiàn)形式有兩個(gè)方面：一是國(guó)家圍繞現(xiàn)有國(guó)際組織之內(nèi)的變革和創(chuàng)新以及新的國(guó)際規(guī)則的確立展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，這往往會(huì)推動(dòng)國(guó)際組織的改革進(jìn)程。例如，聯(lián)合國(guó)、世界貿(mào)易組織和世界銀行等機(jī)構(gòu)內(nèi)在地約束行為體的規(guī)則和機(jī)制是國(guó)際制度競(jìng)合的主要內(nèi)容。二是在現(xiàn)有的國(guó)際組織之外確立新的國(guó)際規(guī)范和建立新的國(guó)際機(jī)構(gòu)。規(guī)范被廣泛認(rèn)為是合法和適當(dāng)?shù)闹笇?dǎo)行為的原則。它們不像法律一樣具有強(qiáng)制性，甚至不可能被寫(xiě)下來(lái)，但卻被廣泛接受。國(guó)際規(guī)范作為人們對(duì)特定國(guó)家合理行為方式的期待，其重要性是不能被否定的。國(guó)家遵守國(guó)際規(guī)范的行為被認(rèn)為是對(duì)的、合法的和可取的，反之則不然。援助國(guó)以提供援助的方式換取受援國(guó)對(duì)其行為和原則的支持，強(qiáng)化受援國(guó)遵守此類行為和原則的信心，促使規(guī)范國(guó)際化和制度化。然而，制度競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)程孕育著合作規(guī)范并催生集體認(rèn)同。在此過(guò)程中，大國(guó)可能逐漸內(nèi)化地區(qū)性或國(guó)際性合作規(guī)范，重新建構(gòu)自己的身份和利益，新的身份和利益認(rèn)同影響制度建設(shè)，二者循環(huán)往復(fù)，相互建構(gòu)。這樣一來(lái)，制度競(jìng)爭(zhēng)反過(guò)來(lái)推動(dòng)合作。中國(guó)積極推動(dòng)亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、絲路基金等新型發(fā)展融資機(jī)構(gòu)的創(chuàng)設(shè)，對(duì)國(guó)際發(fā)展融資規(guī)則的更新具有重要影響。中美在氣候變化、衛(wèi)生健康等非傳統(tǒng)議題中的競(jìng)爭(zhēng)，推動(dòng)其形成共同認(rèn)知，并有力地促進(jìn)中美合力提供以制度創(chuàng)新為基礎(chǔ)的規(guī)則類公共產(chǎn)品。

因此，當(dāng)前的大國(guó)競(jìng)合是中美圍繞利益、制度和理念而展開(kāi)的，這種競(jìng)合關(guān)系在對(duì)外援助領(lǐng)域表現(xiàn)得非常明顯。中美競(jìng)合的最終結(jié)果是國(guó)際秩序調(diào)整或變革，其過(guò)程存在著很大的不確性，并影響著兩國(guó)對(duì)外援助政策的走向。

三、中美競(jìng)合與美國(guó)對(duì)外援助現(xiàn)實(shí)

當(dāng)美國(guó)用大國(guó)競(jìng)合的思路指導(dǎo)其對(duì)外援助的政治敘事和政策框架時(shí)，大國(guó)競(jìng)合隨即向?qū)ν庠膶?shí)踐領(lǐng)域延伸。

(一)美國(guó)提供物質(zhì)類公共產(chǎn)品及與中國(guó)的競(jìng)合

美國(guó)對(duì)外援助背后隱含著與中國(guó)進(jìn)行利益爭(zhēng)奪和利益共享的雙重邏輯。第一，美國(guó)聲稱向?qū)ψ约河押玫膰?guó)家或同盟國(guó)提供物質(zhì)類公共產(chǎn)品，從而獲得明確利益回報(bào)，賦予外援強(qiáng)烈的交易性特點(diǎn)。2017年末，美國(guó)參議院外交關(guān)系委員會(huì)主席、參議員鮑勃·科克(Bob Corker)和參議員克里斯·庫(kù)恩斯(Chris Coons)提出了《多邊援助審查法》。該法案旨在建立多邊審查機(jī)構(gòu)，以確定其發(fā)展援助的優(yōu)先事項(xiàng)。特朗普政府利用聯(lián)合國(guó)安理會(huì)和聯(lián)合國(guó)大會(huì)的投票來(lái)決定誰(shuí)是朋友或敵人。第二，美國(guó)把印太區(qū)域和非洲大陸視為大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的場(chǎng)所，通過(guò)直接提供援助項(xiàng)目等物質(zhì)類公共產(chǎn)品，換取其在這些地區(qū)的地緣政治利益。美國(guó)國(guó)際發(fā)展金融公司的初始投資上限是海外私人投資公司的兩倍，達(dá)到600億美元。目前，該機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)推進(jìn)印度-太平洋和撒哈拉以南非洲等優(yōu)先區(qū)域的關(guān)鍵發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。2019年，亞當(dāng)·伯樂(lè)(Adam Boehler)擔(dān)任美國(guó)國(guó)際發(fā)展金融公司的執(zhí)行主席后，首次訪問(wèn)的國(guó)家是越南和印度尼西亞。他先后會(huì)見(jiàn)這兩個(gè)國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)人，尋求潛在的投資機(jī)會(huì)。美國(guó)政府有“連接非洲”“非洲電力”“繁榮非洲”等多項(xiàng)旨在促進(jìn)非洲各國(guó)參與和投資的政府整體計(jì)劃，美國(guó)國(guó)際發(fā)展金融公司是這些計(jì)劃的主要合作伙伴。鑒于拜登政府把氣候問(wèn)題置于關(guān)系國(guó)家安全的高度，美國(guó)將會(huì)為其能源技術(shù)企業(yè)提供資金，支持其獲得海外投資機(jī)會(huì)、提高競(jìng)爭(zhēng)能力。這些投資吸引私營(yíng)部門加入，創(chuàng)造促進(jìn)地方和私營(yíng)部門主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，為美國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)地位、技術(shù)和貿(mào)易創(chuàng)造了一個(gè)新空間，與中國(guó)的投資展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。第三，美國(guó)把公共衛(wèi)生作為優(yōu)先援助事項(xiàng)，重視供給與衛(wèi)生相關(guān)的物質(zhì)性公共產(chǎn)品，并不排斥中國(guó)的參與。作為幾十年來(lái)的全球衛(wèi)生領(lǐng)導(dǎo)者，美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署支持社區(qū)與傳染病作斗爭(zhēng)。當(dāng)前，拜登政府對(duì)新冠肺炎疫情的回應(yīng)強(qiáng)調(diào)了其對(duì)全球公益的關(guān)注。繼中國(guó)宣布加入世界衛(wèi)生組織牽頭的新冠肺炎疫苗實(shí)施計(jì)劃后，拜登政府表明了合作態(tài)度，并通過(guò)美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署向疫苗聯(lián)盟捐贈(zèng)20億美元，承諾到2022年再捐贈(zèng)20億美元，資助92個(gè)中低收入國(guó)家購(gòu)買新冠肺炎疫苗，中美合力推動(dòng)新冠肺炎疫苗成為全球公共產(chǎn)品。

(二)美國(guó)提供價(jià)值類公共產(chǎn)品及與中國(guó)的競(jìng)合

美國(guó)以其自身所倡導(dǎo)的價(jià)值理念向受援國(guó)提供價(jià)值類公共產(chǎn)品，構(gòu)筑美國(guó)對(duì)外援助的感召力和合法性的敘事，與中國(guó)提供的價(jià)值類公共產(chǎn)品展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。不過(guò)，中美在價(jià)值理念上的交集使它們之間存在合力提供價(jià)值類公共產(chǎn)品的可能性。第一，美國(guó)尋求把新的理念納入對(duì)外援助，與中國(guó)援助在理念上形成競(jìng)爭(zhēng)。中國(guó)的對(duì)外援助始終堅(jiān)持互惠互利、不干涉內(nèi)政的原則，這被美國(guó)視為無(wú)視西方發(fā)展援助的理念。隨著中國(guó)所倡導(dǎo)的以平等、互惠、互利為基礎(chǔ)的援助規(guī)范正在獲得受援國(guó)的廣泛認(rèn)同，人們對(duì)美國(guó)通過(guò)援助促進(jìn)善政和民主觀念的合法性提出了嚴(yán)重質(zhì)疑。美國(guó)把諸如透明、公平、伙伴關(guān)系等各種新的理念納入對(duì)外援助并使其更具吸引力。特朗普政府公開(kāi)聲稱，原有的貿(mào)易援助對(duì)美國(guó)不僅是不利的，也是不公平的，強(qiáng)調(diào)“援助”不會(huì)促進(jìn)發(fā)展，只有公平的貿(mào)易才能實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)。第二，美國(guó)把對(duì)外援助置于自由國(guó)家和自由市場(chǎng)的價(jià)值框架中，給中國(guó)的對(duì)外援助貼上權(quán)威主義和新殖民主義的標(biāo)簽。以中國(guó)為代表的新興援助國(guó)崛起后，中國(guó)政府通過(guò)強(qiáng)調(diào)南南合作、無(wú)政治附加條件和共贏來(lái)為其援助正名。中國(guó)對(duì)外援助的一大特點(diǎn)是基于共同利益的發(fā)展合作，中非關(guān)系就是最突出的例子。這卻被西方國(guó)家貼上了新殖民主義的標(biāo)簽。美國(guó)還指責(zé)中國(guó)的對(duì)外援助不透明和不負(fù)責(zé)，認(rèn)為中國(guó)的援助政策和做法會(huì)腐蝕和破壞民主標(biāo)準(zhǔn)。第三，基于時(shí)代的變化，美國(guó)的對(duì)外援助理念從援助關(guān)系轉(zhuǎn)向更廣泛的伙伴關(guān)系，與中國(guó)的援助理念形成了交集。聯(lián)合國(guó)千年計(jì)劃目標(biāo)推出以促進(jìn)全球福祉為國(guó)際發(fā)展援助的價(jià)值理念，把提高援助的有效性放在首要位置。2011年，第四屆援助效率高級(jí)別論壇在釜山召開(kāi)，闡明“全球發(fā)展伙伴關(guān)系”的必要性。經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會(huì)成員對(duì)援助確?；ダ睦砟畋硎緩?qiáng)烈支持。與此同時(shí)，以中國(guó)為首的新興援助體長(zhǎng)期以來(lái)主張通過(guò)援助、貿(mào)易、投資等多種方式，推動(dòng)伙伴國(guó)家的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)?；锇殛P(guān)系的新理念儼然成為中美提供的價(jià)值類公共產(chǎn)品。

(三)美國(guó)提供規(guī)則類公共產(chǎn)品及與中國(guó)的競(jìng)合

美國(guó)在提供規(guī)則類公共產(chǎn)品方面，呈現(xiàn)出與中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)增強(qiáng)且兼有合作的前景。第一，美國(guó)通過(guò)改革創(chuàng)新規(guī)則類公共產(chǎn)品，與中國(guó)展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。二戰(zhàn)以來(lái)，美國(guó)通過(guò)聯(lián)合國(guó)、世界銀行、國(guó)際貨幣基金組織和世界貿(mào)易組織等國(guó)際機(jī)構(gòu)以及美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署等國(guó)內(nèi)機(jī)構(gòu)，在全球范圍內(nèi)提供多邊援助和雙邊援助。在此過(guò)程中，美國(guó)向受援國(guó)提供了一系列與其價(jià)值理念相匹配的規(guī)則類公共產(chǎn)品，吸引眾多受援國(guó)的追隨。近年來(lái)，以中國(guó)為代表的新興國(guó)家建立了新的多邊發(fā)展援助機(jī)構(gòu)，如金磚國(guó)家新開(kāi)發(fā)銀行和亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行等，確立了不同于發(fā)達(dá)國(guó)家所提供的規(guī)則類公共產(chǎn)品。美國(guó)則對(duì)國(guó)際開(kāi)發(fā)署實(shí)施改革，設(shè)立美國(guó)國(guó)際發(fā)展金融公司，大力倡導(dǎo)公共產(chǎn)品的新供給模式。美國(guó)國(guó)際發(fā)展金融公司把商業(yè)資本和社會(huì)資本吸納到對(duì)外投資項(xiàng)目中，大力發(fā)展公私合作援助。在公私合作援助中，美國(guó)國(guó)際發(fā)展金融公司通過(guò)為美國(guó)企業(yè)的海外開(kāi)發(fā)項(xiàng)目提供諸如股權(quán)融資、債務(wù)融資和政治風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保等服務(wù)，創(chuàng)新援助模式。私人融資意味著美國(guó)可用于支持海外項(xiàng)目投資的資金大幅增加，政府注資的目的在于通過(guò)分散風(fēng)險(xiǎn)和為美國(guó)政府投信任票，鼓勵(lì)銀行和其他私人投資者為援助項(xiàng)目提供資金。第二，美國(guó)國(guó)際發(fā)展金融公司承諾“高標(biāo)準(zhǔn)，尊重環(huán)境、人權(quán)和工人權(quán)利”，作為與美國(guó)和發(fā)展中國(guó)家私營(yíng)部門打交道的關(guān)鍵條件?；诖耍绹?guó)的發(fā)展融資機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目甑選中要審查項(xiàng)目潛在的環(huán)境、社會(huì)以及人權(quán)影響。根據(jù)《信息自由法》的要求，美國(guó)國(guó)際發(fā)展金融公司向公共機(jī)構(gòu)披露記錄，定期向公眾公布其投資項(xiàng)目所涉及的環(huán)境和社會(huì)影響評(píng)估以及溫室氣體評(píng)估等方面的內(nèi)容。針對(duì)對(duì)外援助項(xiàng)目可能產(chǎn)生的擔(dān)憂與不滿，美國(guó)國(guó)際發(fā)展金融公司建立問(wèn)責(zé)制。第三，美國(guó)公私合作援助模式的創(chuàng)新為中美合作創(chuàng)造了可能性。國(guó)際發(fā)展金融公司可以提供當(dāng)?shù)刎泿刨J款和擔(dān)保、提供技術(shù)援助以及從事私募股權(quán)投資。這些功能有助于美國(guó)國(guó)際發(fā)展金融公司與美國(guó)的其他政府機(jī)構(gòu)和他國(guó)機(jī)構(gòu)建立更深入、更廣泛的合作關(guān)系。中美作為環(huán)境領(lǐng)域國(guó)際規(guī)則的積極參與者，曾經(jīng)合作促進(jìn)了《巴黎協(xié)定》的簽署。特朗普政府時(shí)期，美國(guó)退出了《巴黎協(xié)定》，僅在幾個(gè)月之后，拜登政府宣布重新加入《巴黎協(xié)定》。這將使得中美在規(guī)則類公共產(chǎn)品的供給上必須也必然開(kāi)展合作。

在中美競(jìng)合背景下，美國(guó)對(duì)外援助的重點(diǎn)區(qū)域集中在非洲和亞太地區(qū)。美國(guó)通過(guò)公私合作援助模式，與中國(guó)在國(guó)際制度主導(dǎo)權(quán)上展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。美國(guó)逐漸弱化對(duì)外援助中的“援助”成分，強(qiáng)化其“公平”的重要性。美國(guó)對(duì)外援助的功能從促進(jìn)發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)向最大限度地服務(wù)于美國(guó)與中國(guó)的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)。中美各自援助模式的優(yōu)劣不同，都無(wú)法取代對(duì)方。尤其是新冠肺炎疫情給世界造成了巨大創(chuàng)傷，這要求大國(guó)回歸合作。疫情影響下的各國(guó)經(jīng)濟(jì)必然下滑，這導(dǎo)致主要援助國(guó)收縮援助，受援國(guó)尤其是非洲國(guó)家因疫情背負(fù)沉重債務(wù)?；诶砟睢⒗婧椭贫却嬖诮患?，中美對(duì)外援助必將是競(jìng)爭(zhēng)與合作共存。

四、美國(guó)對(duì)外援助變動(dòng)的未來(lái)影響

美國(guó)通過(guò)改變對(duì)外援助政策，擴(kuò)大其在發(fā)展中國(guó)家的援助活動(dòng)，進(jìn)而增強(qiáng)其在發(fā)展中國(guó)家的國(guó)際影響力，在一定程度上會(huì)擠壓中國(guó)已經(jīng)形成的優(yōu)勢(shì)空間。

(一)美國(guó)試圖與“志同道合”的國(guó)家構(gòu)筑多邊主義援助聯(lián)盟

盡管中美存在一些共同利益，都堅(jiān)持多邊主義的理念，但是雙方在利益、制度和理念方面確實(shí)存在競(jìng)爭(zhēng)。美國(guó)通過(guò)對(duì)外援助塑造和擴(kuò)散新的規(guī)則和理念，會(huì)對(duì)中國(guó)產(chǎn)生強(qiáng)大的競(jìng)爭(zhēng)壓力。這種壓力主要源于美國(guó)把精力放在與志趣相投的國(guó)家展開(kāi)合作上。美國(guó)聯(lián)合其傳統(tǒng)的盟友和相關(guān)的國(guó)際援助機(jī)構(gòu)，以增強(qiáng)透明度、強(qiáng)化問(wèn)責(zé)制和保持財(cái)政可持續(xù)等行為規(guī)則和自由主義世界的價(jià)值規(guī)范來(lái)改造對(duì)外援助，以期形成廣泛共識(shí)的國(guó)際援助體系。這種變化最先可能影響到經(jīng)合組織援助國(guó)和美國(guó)盟友，并集中反映在能源、基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)等領(lǐng)域。如經(jīng)合組織已經(jīng)把關(guān)系其成員國(guó)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新技術(shù)領(lǐng)域納入重點(diǎn)資助范圍。2017年，在促進(jìn)數(shù)字連接方面，經(jīng)合組織的貿(mào)易援助平均每年的支出在6.5億美元至7億美元之間，電信項(xiàng)目占援助份額最大，其次是信息和通信技術(shù)。(13)OECD/WTO, “Aid for Trade at a Glance 2017: Promoting Trade, Inclusiveness and Connectivity for Sustainable Development”, July, 2017, https://www.oecd-ilibrary.org/development/aid-for-trade-at-a-glance-2017_aid_glance-2017-en.2019年，經(jīng)合組織/世貿(mào)組織貿(mào)易援助聯(lián)合報(bào)告詳細(xì)闡明，信息和通信技術(shù)降低了企業(yè)、個(gè)人和公共部門的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)交易成本，幫助企業(yè)提高生產(chǎn)力、幫助人們獲得更大的就業(yè)機(jī)會(huì)以及幫助政府提供更好的服務(wù)。(14)OECD/WTO, “Aid for Trade at a Glance 2019: Economic Diversification and Empowerment”, July, 2019, https://www.oecd-ilibrary.org/deliver/18ea27d8-en.pdf?itemId=/content/publication/18ea27d8-en&mimeType=pdf.美國(guó)與盟國(guó)已經(jīng)在國(guó)與國(guó)層面或部門與部門層面展開(kāi)合作。美國(guó)、澳大利亞、日本和印度四國(guó)于2018年舉行會(huì)談，試圖聯(lián)合建立地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。公私合作的援助模式越來(lái)越多地被認(rèn)為是實(shí)現(xiàn)援助有效性的方式而得到推廣。2019年，美國(guó)與加拿大、英國(guó)、法國(guó)等國(guó)聯(lián)合創(chuàng)立了發(fā)展金融機(jī)構(gòu)聯(lián)盟(DFI Alliance)，該機(jī)構(gòu)起初的宗旨是加強(qiáng)參與者之間在發(fā)展援助運(yùn)營(yíng)和政策方面的協(xié)調(diào)和合作，如今，該機(jī)構(gòu)致力于解決當(dāng)前金融部門的流動(dòng)性問(wèn)題，支持現(xiàn)有受疫情影響的公司保持生存能力，并促進(jìn)對(duì)全球健康、安全和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性所必需的商品和服務(wù)的新投資，尋求減少新冠肺炎疫情對(duì)受援方影響的解決方案。這將確保它們繼續(xù)被當(dāng)?shù)孛癖娨苑e極的眼光來(lái)看待，為歐美援助規(guī)范的擴(kuò)散提供了條件。

在美國(guó)眼中，中國(guó)的對(duì)外援助不僅威脅到美國(guó)主導(dǎo)的國(guó)際援助規(guī)則，也給中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的技術(shù)規(guī)范和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的體系化發(fā)展創(chuàng)造了機(jī)遇，威脅到美國(guó)對(duì)主要行業(yè)規(guī)則制定的主導(dǎo)權(quán)。美國(guó)借助發(fā)展援助機(jī)構(gòu)和與盟國(guó)的合作來(lái)保持對(duì)國(guó)際規(guī)則的主導(dǎo)權(quán)，與中國(guó)的經(jīng)濟(jì)伙伴和受援國(guó)網(wǎng)絡(luò)形成競(jìng)爭(zhēng)。就信息通訊基礎(chǔ)設(shè)施而言，西方國(guó)家和企業(yè)聯(lián)合提出了競(jìng)爭(zhēng)、私人投資、放松管制、普遍服務(wù)和開(kāi)放獲取等一系列原則，致力于構(gòu)建全球信息社會(huì)的制度基礎(chǔ)。在環(huán)境氣候領(lǐng)域，拜登政府支持清潔能源革命，重新加入《巴黎協(xié)定》。拜登政府一方面向發(fā)展中國(guó)家提供與氣候相關(guān)的項(xiàng)目援助，另一方面推動(dòng)對(duì)新能源領(lǐng)域的投資。誰(shuí)擁有規(guī)則制定權(quán)，誰(shuí)就可以獲得巨額利益和談判籌碼。高科技領(lǐng)域也是如此。拜登曾向?qū)ν怅P(guān)系委員會(huì)表示，面對(duì)中國(guó)的“高科技權(quán)威主義”，自由世界必須團(tuán)結(jié)起來(lái)，華盛頓必須塑造“規(guī)則、規(guī)范和制度”，以規(guī)范全球?qū)θ斯ぶ悄艿刃录夹g(shù)的使用。(15)James Mcbride, “President-election Biden on Foreign Policy”, November, 2020, https://www.cfr.org/Election2020/candidate-tracker.

美國(guó)的公私合作援助對(duì)受援國(guó)具有吸引力。受援國(guó)的相關(guān)機(jī)構(gòu)不僅可以與美國(guó)的融資公司合作，還有機(jī)會(huì)與歐洲國(guó)家的融資機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)經(jīng)貿(mào)合作。這使受援國(guó)愿意遵守美國(guó)維護(hù)國(guó)際秩序領(lǐng)導(dǎo)地位的長(zhǎng)期議程。美國(guó)“印太戰(zhàn)略”和“繁榮非洲戰(zhàn)略”都強(qiáng)調(diào)，要帶動(dòng)美國(guó)私營(yíng)企業(yè)擴(kuò)展與非洲和印太地區(qū)相關(guān)的業(yè)務(wù)。在美國(guó)的影響下，不少發(fā)展中國(guó)家的信息和通信技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施融資開(kāi)始從以本國(guó)公共投資為基礎(chǔ)，轉(zhuǎn)向鼓勵(lì)私營(yíng)部門參與、吸引私人投資，以彌合數(shù)字鴻溝擴(kuò)大的趨勢(shì)。2020年9月，美國(guó)和印尼簽署了《加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施融資和市場(chǎng)建設(shè)合作框架》，以促進(jìn)更多的私營(yíng)部門投資。在此基礎(chǔ)上，美國(guó)計(jì)劃與日本、澳大利亞協(xié)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施投資決策。

(二)美國(guó)援助“一帶一路”沿線國(guó)家及中國(guó)的應(yīng)對(duì)

盡管中國(guó)不斷增加對(duì)發(fā)展中國(guó)家的援助，但美國(guó)動(dòng)員大規(guī)模援助以及支持面臨威脅的國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)是無(wú)與倫比的。美國(guó)是世界銀行、聯(lián)合國(guó)以及世界衛(wèi)生組織早些時(shí)候的最大捐助國(guó)之一。美國(guó)甚至以國(guó)家安全為理由，通過(guò)將對(duì)外援助、外交和國(guó)防聯(lián)系起來(lái)，確保其在受援國(guó)獲得商業(yè)利益的同時(shí)，守住對(duì)一些關(guān)鍵受援國(guó)在政治上和經(jīng)濟(jì)上的主導(dǎo)地位，進(jìn)而培育其勢(shì)力范圍。美國(guó)對(duì)外援助以非洲和亞太地區(qū)為主要關(guān)注區(qū)域，不僅配合其外交政策，還促進(jìn)美國(guó)私人企業(yè)參與貧困地區(qū)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展與合作，在發(fā)展中國(guó)家建立以美國(guó)為基礎(chǔ)的私人資本活動(dòng)場(chǎng)域。在“一帶一路”沿線國(guó)家，美國(guó)有可能采取的戰(zhàn)略反應(yīng)是把對(duì)外援助指向那些對(duì)中國(guó)投資感興趣但尚未獲得大量中國(guó)投資的國(guó)家和中國(guó)投資較多的國(guó)家。美國(guó)國(guó)際發(fā)展金融公司可以借投資之名，直接參與“一帶一路”沿線國(guó)家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，提高美國(guó)在這些國(guó)家的影響力，甚至以援助為工具，吸引或迫使受援國(guó)接受其政策主張。

隨著美國(guó)對(duì)外援助政策的調(diào)整，中國(guó)的對(duì)外援助也需要作出一定的調(diào)整。第一，中國(guó)創(chuàng)新對(duì)外援助的國(guó)際規(guī)范意義，同時(shí)尋找與受援國(guó)、南方援助國(guó)以及經(jīng)合組織援助國(guó)的共同點(diǎn)。中國(guó)的對(duì)外援助需要明確表達(dá)自己的政策偏好和愿景，支持那些更符合中國(guó)愿景的援助項(xiàng)目，爭(zhēng)取擴(kuò)大自身愿景的影響力并實(shí)現(xiàn)國(guó)際化。比如，中國(guó)在繼續(xù)遵循互惠互利規(guī)范的同時(shí)，也可以從經(jīng)濟(jì)、政治以及文化等多個(gè)層面，豐富互惠互利的內(nèi)涵，把南方國(guó)家有關(guān)“公平”的共同理解納入其中，并融合西歐國(guó)家發(fā)展外援的公益性，提升中國(guó)價(jià)值類公共產(chǎn)品的吸引力。第二，中國(guó)在著力幫助受援國(guó)改善基礎(chǔ)設(shè)施和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，要優(yōu)先考慮發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的考量。中國(guó)應(yīng)該繼續(xù)利用高速公路、港口、橋梁、大壩、球場(chǎng)和機(jī)場(chǎng)等傳統(tǒng)以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主的物質(zhì)類公共產(chǎn)品，幫助發(fā)展中國(guó)家實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但也要擴(kuò)大對(duì)發(fā)展中國(guó)家的數(shù)字經(jīng)濟(jì)、能源開(kāi)發(fā)和信息基礎(chǔ)設(shè)施等方面的參與，在這些領(lǐng)域提供一些公共產(chǎn)品。成功的發(fā)展計(jì)劃需要10年至20年的長(zhǎng)期試驗(yàn)，才能生根、成長(zhǎng)并自我維持。因此，通過(guò)漸進(jìn)而非革命性的方法來(lái)推行對(duì)外援助應(yīng)該是中國(guó)的選擇。第三，中國(guó)應(yīng)保持對(duì)各種形式的援助模式持開(kāi)放態(tài)度。比如，中國(guó)可以積極探索三方合作援助，也可以嘗試創(chuàng)新公私合作援助模式。這樣，中國(guó)學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國(guó)家在對(duì)外援助中的成功經(jīng)驗(yàn)，還可以把中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一些成功經(jīng)驗(yàn)提升為受援國(guó)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的能力。中國(guó)還可以通過(guò)擴(kuò)大對(duì)多邊發(fā)展援助的參與，與其他國(guó)家產(chǎn)生交集，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)相互支持。

結(jié) 語(yǔ)

大國(guó)關(guān)系是影響甚至決定整個(gè)世界秩序的基本動(dòng)力和核心因素。美國(guó)對(duì)外援助政策的變化，深受中美關(guān)系變化的影響。當(dāng)前，對(duì)外援助是美國(guó)維護(hù)自身全球利益的有效外交手段，是美國(guó)在中美競(jìng)爭(zhēng)中維護(hù)其競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的主要方式。美國(guó)正在重塑對(duì)外援助，削減官方援助資金成為美國(guó)的可選項(xiàng)，原因是美國(guó)找到了可替代的援助模式。前美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署署長(zhǎng)馬克·格林(Mark Green)表示，“美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署成立之初，從美國(guó)流向發(fā)展中國(guó)家的資金占政府資金的四分之三……如今，這個(gè)數(shù)字不到十分之一。不是因?yàn)檎艞壛嘶虼蛲颂霉牧恕?，“而是因?yàn)樗饺速Y源已經(jīng)走在了前面，包括慈善、匯款，但最重要的是商業(yè)和投資”。(16)Office of Press Relations, “USAID Administrator Mark Green’s Remarks and Discussion at the 2019 Concordia Annual Summit”, USAID, September 24, 2019, https://www.usaid.gov/news-information/press-releases/sep-24-2019-usaid-administrator-mark-greens-remarks-concordia-2019.公私合作援助模式對(duì)經(jīng)濟(jì)合作的重要性不言而喻。雖然國(guó)際上尚未就發(fā)展融資形成一個(gè)廣泛認(rèn)同的多邊規(guī)則，且主要的雙邊或多邊發(fā)展融資機(jī)構(gòu)的相關(guān)活動(dòng)所遵循的規(guī)則有很大差異，但是，美國(guó)的極力推動(dòng)有可能給對(duì)外援助帶來(lái)顛覆性影響。一方面，官方援助和私人援助的界限模糊化；另一方面，雙邊援助和多邊援助之間的差異縮小可能為國(guó)際援助的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供新的政策空間。

未來(lái)幾年或幾十年，中美不會(huì)全面凍結(jié)合作和對(duì)話，但中美競(jìng)爭(zhēng)并不會(huì)大大減少。在大國(guó)利益允許的情況下，尋求中美在援助領(lǐng)域的合作空間對(duì)國(guó)際社會(huì)是非常有益的。中美不僅需要在提供物質(zhì)類公共產(chǎn)品上進(jìn)行合作，還應(yīng)該著眼于非物質(zhì)類公共產(chǎn)品的供給合作，提供高質(zhì)量社會(huì)服務(wù)，進(jìn)而獲得國(guó)際認(rèn)可，讓對(duì)外援助成為體現(xiàn)中美合作共贏的一個(gè)起點(diǎn)。