縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃體系中的“雙評(píng)價(jià)”實(shí)踐探索

汪秋芬

【摘要】“雙評(píng)價(jià)”是國(guó)土空間規(guī)劃體系中的起步工作，是編制國(guó)土空間規(guī)劃的重要基礎(chǔ)支撐，其評(píng)價(jià)成果應(yīng)用于整個(gè)國(guó)土空間規(guī)劃體系過(guò)程，而縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃是承上啟下的重要規(guī)劃層級(jí)，落實(shí)市級(jí)空間及管控要素并指導(dǎo)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃。本文通過(guò)對(duì)“雙評(píng)價(jià)”再認(rèn)識(shí)，分析德江在縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制中存在的問(wèn)題，并探索縣級(jí)層面“雙評(píng)價(jià)”的技術(shù)方法。

【關(guān)鍵詞】縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃；雙評(píng)價(jià)；德江縣

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021. 11.031

1、前言

按照《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》要求，資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)（簡(jiǎn)稱“雙評(píng)價(jià)”）是編制國(guó)土空間規(guī)劃、完善空間治理的基礎(chǔ)性工作，是優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)格局、完善區(qū)域主體功能定位，劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界（簡(jiǎn)稱三條控制線），確定用地用海等規(guī)劃指標(biāo)的參考依據(jù)。

2、“雙評(píng)價(jià)”再認(rèn)識(shí)

“雙評(píng)價(jià)”作為國(guó)土空間規(guī)劃體系中的一個(gè)前置專題，應(yīng)用于整個(gè)國(guó)土空間規(guī)劃編制的全過(guò)程，作為劃定“三區(qū)三線”的依據(jù)，充分體現(xiàn)“雙評(píng)價(jià)”重要的實(shí)用性。

“雙評(píng)價(jià)”是社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是對(duì)資源環(huán)境保護(hù)重要性的再認(rèn)識(shí)?！半p評(píng)價(jià)”是一項(xiàng)貫穿整個(gè)國(guó)土空間規(guī)劃中的動(dòng)態(tài)工作，需要階段性地對(duì)資源環(huán)境進(jìn)行評(píng)估。

3、“雙評(píng)價(jià)”在縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制中存在問(wèn)題

首先，面臨基礎(chǔ)數(shù)據(jù)難收集的問(wèn)題，特別是欠發(fā)達(dá)的縣級(jí)城市，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)有的是因?yàn)闅v史欠賬問(wèn)題，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)有的是因?yàn)榭h級(jí)層面無(wú)細(xì)化，如縣級(jí)氣象數(shù)據(jù)，收集到的只有一個(gè)站點(diǎn)的數(shù)據(jù)，因此，氣象類單因子評(píng)價(jià)結(jié)果不精確。

其次，收集的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)格式不統(tǒng)一，有的數(shù)據(jù)未矢量化，有的數(shù)據(jù)空間坐標(biāo)不統(tǒng)一，制作統(tǒng)一工作底圖比較難，因此，直接影響評(píng)價(jià)結(jié)果的精確性。

再次，縣級(jí)評(píng)價(jià)結(jié)果與市級(jí)層面的銜接問(wèn)題，縣級(jí)評(píng)價(jià)結(jié)果的精確性因基礎(chǔ)數(shù)據(jù)缺失問(wèn)題有偏差，市級(jí)評(píng)價(jià)結(jié)果因基礎(chǔ)數(shù)據(jù)精度小與縣級(jí)評(píng)價(jià)結(jié)果有出入。因此兩者之間的銜接需要根據(jù)實(shí)際情況找到一個(gè)平衡點(diǎn)。

4、德江縣國(guó)土空間規(guī)劃體系中的“雙評(píng)價(jià)”實(shí)踐探索

德江縣位于貴州省東北部、銅仁市西部，東鄰印江縣，西接遵義市鳳岡縣，南與思南縣接壤，北部插入沿河縣、務(wù)川縣之間，國(guó)土總面積2070.07平方公里。綜合考慮德江縣戰(zhàn)略地位及自身豐富的資源稟賦，主要通過(guò)下面幾個(gè)步驟進(jìn)行評(píng)價(jià)實(shí)踐。

4.1指標(biāo)選擇

結(jié)合《雙評(píng)價(jià)技術(shù)指南》和德江自身特色確定評(píng)價(jià)實(shí)踐過(guò)程中的相應(yīng)指標(biāo)如下：生態(tài)類指標(biāo)、土地資源類指、水資源類指標(biāo)、氣候類指標(biāo)、災(zāi)害類指標(biāo)。

4.2評(píng)價(jià)方法

統(tǒng)計(jì)分析法：在對(duì)德江縣雙評(píng)價(jià)的過(guò)程中，需要根據(jù)實(shí)際情況統(tǒng)計(jì)，提取其中與生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)關(guān)系最大的指標(biāo)，因地制宜對(duì)德江縣進(jìn)行雙評(píng)價(jià)的建模研究。

集成分析法：根據(jù)不同類型因素的程度對(duì)生態(tài)重要性、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜性、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)適宜性進(jìn)行集成分析，形成初步評(píng)價(jià)結(jié)果。

4.3評(píng)價(jià)實(shí)踐

本次本底評(píng)價(jià)主要是依據(jù)雙評(píng)價(jià)技術(shù)指南將資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性作為有機(jī)整體，主要圍繞水資源、土地資源、氣候、生態(tài)、環(huán)境、災(zāi)害等要素，針對(duì)生態(tài)保護(hù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)（種植、畜牧、漁業(yè)）、城鎮(zhèn)建設(shè)三大核心功能開(kāi)展。

4.4生態(tài)保護(hù)重要性評(píng)價(jià)

（1）評(píng)價(jià)體系

開(kāi)展生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能重要性評(píng)價(jià)、生態(tài)敏感性評(píng)價(jià)，集成得到生態(tài)保護(hù)重要性，劃分為極重要、重要、一般三個(gè)等級(jí)。

（2）集成評(píng)價(jià)

取生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能重要性和生態(tài)敏感性評(píng)價(jià)結(jié)果的較高等級(jí)，作為生態(tài)保護(hù)重要性等級(jí)的初判結(jié)果，劃為極重要、重要、一般重要3個(gè)等級(jí)。

評(píng)價(jià)結(jié)果統(tǒng)計(jì)表：極重要面積為939.3978平方公里，占45.38%；重要面積為579.2056平方公里，占27.98%；一般重要面積為551.4666平方公里，占26.64%

4.5農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜性評(píng)價(jià)

（1）評(píng)價(jià)體系

在生態(tài)保護(hù)極重要區(qū)以外的區(qū)域，開(kāi)展種植業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜性評(píng)價(jià)，識(shí)別農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜區(qū)和不適宜區(qū)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜性評(píng)價(jià)主要包括6大要素，9個(gè)單因子。

根據(jù)德江縣的實(shí)際情況，德江縣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不屬于以發(fā)展畜牧業(yè)和漁業(yè)為主的縣，其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要以種植業(yè)為主，因此本次農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜性評(píng)價(jià)以種植業(yè)為主。

（2）集成評(píng)價(jià)

基于土地資源和水資源評(píng)價(jià)結(jié)果，確定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的水土資源基礎(chǔ)。

全縣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件等級(jí)評(píng)價(jià)適宜、較適宜、一般適宜、較不適宜、不適宜等級(jí)的比例分別為1.24%、6.65%、28.24%、33.92%、29.95%。

4.6城鎮(zhèn)建設(shè)適宜性評(píng)價(jià)

（1）評(píng)價(jià)體系

城鎮(zhèn)建設(shè)適宜性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系主要包括6大要素、12個(gè)單因子。

（2）集成評(píng)價(jià)

基于土地資源和水資源評(píng)價(jià)結(jié)果，確定城鎮(zhèn)建設(shè)的水土資源基礎(chǔ)，作為城鎮(zhèn)建設(shè)條件等級(jí)的初步結(jié)果。

4.7農(nóng)業(yè)生產(chǎn)承載規(guī)模

（1）土地資源約束下農(nóng)業(yè)生產(chǎn)承載規(guī)模

從土地資源是否可作為耕地耕作的角度，選取單項(xiàng)評(píng)價(jià)中農(nóng)業(yè)耕作條件高至較低四級(jí)、高程<5000m及土壤環(huán)境容量高和中兩級(jí)區(qū)域，三者重疊區(qū)域作為可耕作土地，按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)單元統(tǒng)計(jì)其面積，作為土地資源約束下農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的最大規(guī)模。

（2）水資源約束下農(nóng)業(yè)生產(chǎn)承載規(guī)模

水資源約束下德江縣可承載耕地規(guī)模評(píng)價(jià)結(jié)果：農(nóng)業(yè)用水量2.10億立方米，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)0.55，畝均耕地灌溉用水量277立方米/畝，可承載的耕地規(guī)模1918.03平方千米，287.70畝，其中灌溉耕地面積274.40平方千米，雨養(yǎng)耕地面積1643.63平方千米。

4.8城鎮(zhèn)建設(shè)承載規(guī)模評(píng)價(jià)

（1）土地資源約束下承載規(guī)模

從土地資源是否作為城鎮(zhèn)建設(shè)的角度，選取城鎮(zhèn)建設(shè)適宜性評(píng)價(jià)土地資源單項(xiàng)評(píng)價(jià)中的適宜、一般適宜兩個(gè)等級(jí)作為土地資源約束下城鎮(zhèn)建設(shè)的最大規(guī)模。

（2）水資源約束下承載規(guī)模

通過(guò)區(qū)域城鎮(zhèn)可用水量除以城鎮(zhèn)人均需水量確定可承載人口規(guī)模，通過(guò)可承載的城鎮(zhèn)人口規(guī)模乘以人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積得到可承載建設(shè)用地規(guī)模。

結(jié)語(yǔ)：

本文通過(guò)重新認(rèn)識(shí)“雙評(píng)價(jià)”，總結(jié)“雙評(píng)價(jià)”過(guò)程中存在的問(wèn)題，并根據(jù)德江縣自身特征從指標(biāo)選擇、評(píng)價(jià)方法和評(píng)價(jià)體系進(jìn)行“雙評(píng)價(jià)”工作的開(kāi)展，以期對(duì)與縣級(jí)層面的“雙評(píng)價(jià)”有一定的借鑒意義。

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