城市生活垃圾分類政策工具的擇用與優(yōu)化組合
——以上海市為例

周青霞

(貴州大學(xué) 公共管理學(xué)院，貴州 貴陽(yáng)550000)

可持續(xù)發(fā)展、資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)、污染防治、美麗中國(guó)等字眼多次在國(guó)家重大會(huì)議報(bào)告中出現(xiàn)，足以表明我國(guó)對(duì)于資源與環(huán)境問(wèn)題的重視。而現(xiàn)實(shí)情況卻是，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，垃圾山、垃圾海、垃圾圍城問(wèn)題日益嚴(yán)峻。如何消解垃圾施加的環(huán)境壓力，已成為人們必須攻克的艱巨任務(wù)。

未來(lái)學(xué)大家托夫勒曾預(yù)言世紀(jì)之交將有一場(chǎng)繼農(nóng)業(yè)革命、工業(yè)革命、計(jì)算機(jī)革命之后的“垃圾革命”[1]。2000年建設(shè)部正式將垃圾分類作為國(guó)家重大緊迫工程，在八個(gè)試點(diǎn)城市率先推進(jìn)部署，自此掀開(kāi)了我國(guó)垃圾分類的序幕。從全國(guó)范圍來(lái)看，試點(diǎn)城市尚未探索出一套可在全國(guó)推廣的垃圾分類模式。盡管從整體上看垃圾分類工程尚未“竣工”，但個(gè)中城市譬如上?？胺Q垃圾分類試點(diǎn)城市的典范，因此對(duì)其垃圾分類的政策工具擇用情況進(jìn)行研究，能夠滿足案例代表性與研究的價(jià)值要求。

1 垃圾分類政策工具研究文獻(xiàn)概要

垃圾分類的政策執(zhí)行效果關(guān)乎其政策工具的擇用實(shí)態(tài)。通過(guò)中國(guó)知網(wǎng)文獻(xiàn)檢索發(fā)現(xiàn)，以“政策工具”為切入視角并結(jié)合“城市生活垃圾分類”這一主題進(jìn)行的相關(guān)研究不多。經(jīng)中國(guó)知網(wǎng)文獻(xiàn)主題詞檢索獲悉，相較于對(duì)“城市生活垃圾分類”或“政策工具”的研究而言，學(xué)術(shù)界對(duì)于垃圾分類領(lǐng)域政策工具的研究較為匱乏。回溯既往相關(guān)研究，李翠紅從經(jīng)濟(jì)制度角度出發(fā)將北京市垃圾分類歷程分為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期，并以霍萊特和拉梅什政策選擇的“綜合模型”為分析架構(gòu)，作出該地區(qū)垃圾分類強(qiáng)制工具回流、效果不佳的論斷，并提出策略予以優(yōu)化[2]。在對(duì)我國(guó)十個(gè)城市垃圾分類政策文本予以對(duì)照分析后，田華文預(yù)測(cè)了垃圾分類工具未來(lái)走向，認(rèn)為垃圾分類政策將傾向于使用市場(chǎng)激勵(lì)、強(qiáng)化監(jiān)管、落實(shí)責(zé)任、教育宣傳等工具[3]。畢競(jìng)悅認(rèn)為，日本作為垃圾分類較為成功的國(guó)家，其垃圾分類協(xié)同機(jī)制、激勵(lì)措施、宣傳教育等做法值得我國(guó)借鑒[4]。張中華立足于政策工具理論視角，以“如何做”為主線優(yōu)化城市生活垃圾分類的政策工具，指出垃圾分類效果提升需優(yōu)化組合政策工具并依靠政府、社會(huì)等多方力量的介入[5]。

綜上而言，垃圾分類政策作為現(xiàn)階段環(huán)境治理的必然議題亟需政策工具效用的研究分析，這關(guān)乎垃圾分類政策工具的有效擇用問(wèn)題，而當(dāng)前國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)垃圾分類政策工具的研究亦遠(yuǎn)未充分?；诖耍疚膹墓ぞ呃碚搶用鏄?gòu)建垃圾分類的政策工具箱，探析上海市垃圾分類政策執(zhí)行過(guò)程中政策工具的整體適用實(shí)況并嘗試提出后繼工具擇用的優(yōu)化策略，立足理論視角對(duì)垃圾分類政策工具的擇用與優(yōu)化進(jìn)行策略性探究。

2 垃圾分類政策工具箱的構(gòu)建

政策工具又稱政府工具或治理工具，陳振明認(rèn)為三種稱謂本質(zhì)并無(wú)差異，只是源于不同學(xué)者差異化的關(guān)注點(diǎn)及偏好使然[6]。在對(duì)毛壽龍、張成福、陳慶云、朱春奎等學(xué)者的觀點(diǎn)進(jìn)行綜合梳理后，陳振明立足于主體、目標(biāo)、內(nèi)容三個(gè)視角，將政策工具詮釋為各主體尤其是政府為滿足公眾需求所采取的一系列方式、手段、作用機(jī)理及制度安排[7]。呂志奎主要從工具理性的立場(chǎng)，將政策工具看作一種將政策目標(biāo)變?yōu)檎呓Y(jié)果的轉(zhuǎn)換機(jī)制和連接紐帶[8]。不同學(xué)者對(duì)政策工具的內(nèi)涵表述雖各異，但追其本源都將政策工具視為達(dá)成政策目標(biāo)的媒介和作用機(jī)制。

對(duì)政策工具進(jìn)行類別歸屬是工具擇用的前提。自科臣對(duì)政策工具進(jìn)行60余種“開(kāi)山式”劃分后，國(guó)內(nèi)外諸多自成體系的工具箱紛至沓來(lái)。霍萊特和拉梅什以政府公權(quán)力介入強(qiáng)度為量標(biāo)，將政策工具歸為強(qiáng)制型、混合型、自愿型三類。其中，強(qiáng)制型政策工具是指政府為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)憑借其公權(quán)力強(qiáng)制性迫使目標(biāo)群體作為或不作為；自愿型政策工具是政府較少或不涉足，由個(gè)人、家庭、社區(qū)、市場(chǎng)等主體自行作業(yè)的代稱；混合型政策工具則顧名思義“混合”前兩者特征，公權(quán)力的介入程度居于二者之間[9]。霍萊特和拉梅什“強(qiáng)制—混合—自愿”的政策工具三分法較受學(xué)術(shù)界認(rèn)同。受該政策工具歸類范式所啟發(fā)，諸多學(xué)者對(duì)政策工具箱的構(gòu)建同樣立足“公權(quán)介入程度”這一類屬標(biāo)準(zhǔn)。譬如，學(xué)者陶學(xué)榮的政策工具箱工具類屬分別為經(jīng)濟(jì)型、行政型、管理型、政治型和社會(huì)型等五大類[10]。與上述學(xué)者不同，何明升、白淑英等將關(guān)注點(diǎn)聚集于網(wǎng)絡(luò)，并劃分了12種網(wǎng)絡(luò)政策工具[11]。隨著政策工具理論的不斷深化，各學(xué)者對(duì)政策工具的類別建構(gòu)突破了傳統(tǒng)慣行的政府公權(quán)介入程度劃分準(zhǔn)則，嘗試著從各種新視角實(shí)現(xiàn)對(duì)政策工具的類別歸屬。湛中林以“交易成本”為標(biāo)準(zhǔn)將政策工具歸為“離散交易型”“管制交易型”“混合交易型”三類[12]。陳振明根據(jù)市場(chǎng)機(jī)制、工商管理技術(shù)與政府治理的交融趨勢(shì)和狀況將政策工具歸類為市場(chǎng)化工具、工商管理技術(shù)和社會(huì)化手段[13]。徐媛媛、嚴(yán)強(qiáng)二人以“資源”為依據(jù)，將政策工具歸納為管制型政策工具、經(jīng)濟(jì)型政策工具、信息型政策工具、動(dòng)員型政策工具以及市場(chǎng)化政策工具[14]。

在眾多自成體系的政策工具歸類中，徐媛媛、嚴(yán)強(qiáng)等學(xué)者所構(gòu)建的“管制型—經(jīng)濟(jì)型—信息型—?jiǎng)訂T型—市場(chǎng)化”政策工具五分框架為垃圾分類政策工具箱的建構(gòu)提供了啟示，該類工具箱能在一定程度上實(shí)現(xiàn)對(duì)垃圾分類政策的系列推進(jìn)措施作出細(xì)化性闡釋。據(jù)此，本文將垃圾分類政策工具歸類為強(qiáng)制性政策工具、激勵(lì)性政策工具、信息性政策工具、市場(chǎng)化政策工具以及社會(huì)參與性政策工具，并結(jié)合上海市垃圾分類具體實(shí)踐進(jìn)行垃圾分類政策工具應(yīng)用的案例情景闡述。

3 上海垃圾分類工具實(shí)踐與適用分析

葉?？āさ铝_爾所著的《逆境中的政策制定》中有言，當(dāng)政府政策走到死角時(shí)會(huì)采取政策工具的組合策略予以疏通。[15]盡管上海市垃圾分類實(shí)踐已久，在2000年擬定的八大垃圾分類試點(diǎn)城市中展現(xiàn)一定的標(biāo)桿價(jià)值，但垃圾分類政策成效并不理想，陷入明顯的政策困境。本文基于政策工具理論視角對(duì)上海市垃圾分類政策情境下的政策工具擇用實(shí)態(tài)與適用進(jìn)行分析，并進(jìn)行后續(xù)的工具優(yōu)化組合策略探討。

3.1 垃圾分類政策工具實(shí)踐

楊洪剛認(rèn)為，環(huán)境政策工具是人們?yōu)榻鉀Q環(huán)境問(wèn)題或達(dá)成一定的環(huán)境政策目標(biāo)而采用的手段。[16]結(jié)合垃圾分類的政策應(yīng)用場(chǎng)景，借鑒徐媛媛、嚴(yán)強(qiáng)的政策工具五分框架，以強(qiáng)制性政策工具、激勵(lì)性政策工具、信息性政策工具、市場(chǎng)化政策工具以及社會(huì)參與性政策工具作為本文的垃圾分類政策工具理論分析框架，對(duì)上海市垃圾分類政策工具擇用進(jìn)行實(shí)景分析。

3.1.1 強(qiáng)制性政策工具

強(qiáng)制性政策工具源于法律與制度的強(qiáng)制性權(quán)威資源，在垃圾分類政策場(chǎng)域中則意指環(huán)境治理的強(qiáng)制化。威懾理論強(qiáng)調(diào)，由權(quán)威(組織、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、立法者)制定的施加于人們的懲罰會(huì)約束相應(yīng)行為。[17]強(qiáng)制性政策工具契合威懾理論邏輯內(nèi)涵，以違背規(guī)則的懲罰后果為桿秤，促使政策對(duì)象在遵守規(guī)則與違背規(guī)則間進(jìn)行自適化選擇。懾于強(qiáng)制性政策工具的強(qiáng)制懲罰特征，通常情況下政策對(duì)象會(huì)基于畏罰心理而作出遵守規(guī)則的選擇，這也即垃圾分類實(shí)踐中管制型政策工具的效用發(fā)揮邏輯。強(qiáng)制性政策工具常包括諸如管制、明令禁止、違規(guī)罰款等個(gè)項(xiàng)，2019年7月《上海市垃圾分類管理?xiàng)l例》的正式推行開(kāi)啟了上海市垃圾分類強(qiáng)制時(shí)代，自此一系列強(qiáng)制性政策工具紛至沓來(lái)?！渡虾Ｊ欣诸惞芾?xiàng)l例》的推行本身就是強(qiáng)制性垃圾分類政策工具應(yīng)用的集中產(chǎn)物，“先分后運(yùn)”“不分不處理”及“定時(shí)定點(diǎn)投放”強(qiáng)制化分運(yùn)標(biāo)準(zhǔn)，違規(guī)罰款等懲治手段彰顯了強(qiáng)制性政策工具內(nèi)在的政策推行強(qiáng)度。以旅游住宿業(yè)為例，自條例出臺(tái)后，上海各酒店已被禁止提供牙刷、拖鞋等一次性用具，違者將被處以罰款。

3.1.2 激勵(lì)性政策工具

激勵(lì)性政策工具的作用機(jī)理在于以利益刺激政策對(duì)象采取或不采取某種行為，以外在利益機(jī)制催化政策對(duì)象的內(nèi)在行為意識(shí)，達(dá)到預(yù)期政策效果。從內(nèi)容上看，激勵(lì)性政策工具包含經(jīng)濟(jì)激勵(lì)與精神激勵(lì)；從形式上看，又可將其分為正激勵(lì)與負(fù)激勵(lì)。在經(jīng)濟(jì)激勵(lì)方面，上海市多個(gè)區(qū)域在垃圾分類實(shí)踐中新創(chuàng)了 “綠色賬戶”模式及“按量補(bǔ)貼”等經(jīng)濟(jì)激勵(lì)工具[18]，通過(guò)經(jīng)濟(jì)利益給付方式誘導(dǎo)居民實(shí)施自發(fā)的垃圾分類行為。通過(guò)“綠色賬戶”模式，居民投放一次垃圾可獲一定量積分，持累積積分可兌換價(jià)值相當(dāng)?shù)莫?jiǎng)品。同時(shí)“按量補(bǔ)貼”規(guī)定，一旦居民超出標(biāo)準(zhǔn)投放量，根據(jù)過(guò)量程度其積分將會(huì)相應(yīng)地減少或清零，這在一定程度上提升了生活垃圾源頭減量效果。而精神激勵(lì)則最大限度激發(fā)“熟人社區(qū)”效應(yīng)。針對(duì)居民個(gè)性化行為，利用社區(qū)熟人圈子公開(kāi)設(shè)置垃圾分類紅黑榜、榮辱榜，其中“紅榜”予以表?yè)P(yáng)，“黑榜”予以通報(bào)，以此達(dá)到社區(qū)居民垃圾分類過(guò)偏行為的自發(fā)矯正效果。

3.1.3 信息性政策工具

信息性政策工具含宣傳、教育、勸誡、信息發(fā)布、廣告、動(dòng)員等類型[19]。信息性政策工具通過(guò)特定媒介在物理空間或虛擬場(chǎng)所釋放垃圾分類信號(hào)，憑靠訊息發(fā)布、宣傳引導(dǎo)等方式拉動(dòng)城市社區(qū)居民垃圾分類參與熱潮。信息性政策工具的擇用具有靈活性、多樣性、便利性等功能特征，是凝聚社區(qū)居民垃圾分類意識(shí)的基礎(chǔ)化工具?，F(xiàn)階段上海市垃圾分類政策背景下信息化政策工具效用發(fā)揮的主要方式是通過(guò)采取垃圾分類的相關(guān)訊息發(fā)布、知識(shí)宣傳以及廣告動(dòng)員等形式促進(jìn)垃圾分類進(jìn)社區(qū)、進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)單位、進(jìn)學(xué)校；同時(shí)輔以指導(dǎo)手冊(cè)、宣傳單、社區(qū)廣告牌及入戶宣傳等具體宣傳方式提升垃圾分類政策的渲染效果，增強(qiáng)垃圾分類政策的普及力度以及垃圾分類知識(shí)的群眾接收程度。

3.1.4 市場(chǎng)化政策工具

市場(chǎng)化工具遵循市場(chǎng)交易邏輯，在垃圾分類政策執(zhí)行過(guò)程中融入市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制，以市場(chǎng)力量推動(dòng)垃圾分類進(jìn)程。遵照“生產(chǎn)則付費(fèi)”的原則，上海市逐步建立垃圾“分類、按量”的收費(fèi)制度，以收費(fèi)制度束縛垃圾生產(chǎn)主體的違規(guī)行為。同時(shí)在垃圾分類治理中融合PPP模式，以政府購(gòu)買服務(wù)方式與社會(huì)資本合作，實(shí)行垃圾中后端裝運(yùn)的專業(yè)化處理。實(shí)踐表明，當(dāng)前包括上海在內(nèi)的各大試點(diǎn)城市垃圾分類中端運(yùn)輸、后端處理任務(wù)多交由相關(guān)企業(yè)負(fù)責(zé)。在長(zhǎng)期的政策實(shí)踐中，垃圾分類亦逐漸向產(chǎn)業(yè)化方向演進(jìn)，上海市“上門代扔垃圾”“上門回收垃圾”等行業(yè)[19]的社會(huì)化興起則是最有力的佐證。

3.1.5 社會(huì)參與性政策工具

價(jià)值信念規(guī)范理論認(rèn)為，人的價(jià)值取向是其信念和行為的重要前提，如果人們關(guān)注于環(huán)境，并相信某些行為會(huì)產(chǎn)生消極后果而且個(gè)人應(yīng)該承擔(dān)規(guī)避這些后果的責(zé)任，那么就會(huì)激活其行為規(guī)范，產(chǎn)生持久的親環(huán)境行為。[20]從垃圾分類的責(zé)任歸屬來(lái)看，社區(qū)居民是生活垃圾的主要來(lái)源體。同時(shí)，作為垃圾分類政策主要執(zhí)行力量的社區(qū)居民亦是垃圾分類政策效果的第一受益人。社會(huì)參與型政策工具的運(yùn)作邏輯符合價(jià)值信念規(guī)范理論的實(shí)踐機(jī)理，通過(guò)社區(qū)居民內(nèi)心自省與自我價(jià)值規(guī)范產(chǎn)生自發(fā)性參與行為。家庭、社區(qū)、志愿性組織是社會(huì)參與性政策工具的主要表現(xiàn)形式。現(xiàn)階段上海市垃圾分類在一定程度已內(nèi)化為家庭、社區(qū)、志愿性組織的自覺(jué)意識(shí)與自發(fā)行為。以推進(jìn)垃圾分類的志愿性組織為例，上海市多區(qū)域成立了專門的志愿組織，進(jìn)行垃圾分類的政策宣傳、分類示范與行為指導(dǎo)。

3.2 垃圾分類政策工具適用性分析

我國(guó)城市生活垃圾分類政策工具整體上趨同性特征明顯。對(duì)上海垃圾分類政策工具的適用性分析可形成對(duì)垃圾分類具體實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)借鑒。表1即為圍繞各種政策工具的優(yōu)缺點(diǎn)所進(jìn)行的分析。

圖1 上海市垃圾分類的政策工具圖

表1 五種垃圾分類政策工具的適用性分析

政策工具作為一種治理手段時(shí)，通常存在一定的局限性，所以政府在解決實(shí)際問(wèn)題的過(guò)程中就面臨著取舍組合。[21]很顯然，以上垃圾分類的政策工具各有其適用性與不足點(diǎn)，因此任何一種工具在垃圾分類實(shí)踐中都無(wú)法獨(dú)挑大梁，需要實(shí)行政策工具“有側(cè)重”地組合，以發(fā)揮工具組合效力，打出政策工具的“組合拳”。鑒于管制性工具的短期強(qiáng)大效力及長(zhǎng)期高昂成本這一特點(diǎn)，管制性工具應(yīng)作為推動(dòng)垃圾分類的最核心保障，是維護(hù)垃圾分類秩序的剛性盾牌，在垃圾分類實(shí)踐中不宜作為主要治理工具；由于垃圾源于民眾，垃圾分類益于民眾，垃圾分類本就屬社會(huì)共有義務(wù)，一味地適用激勵(lì)性工具會(huì)不斷磨滅民眾垃圾分類的義務(wù)意識(shí)，助長(zhǎng)“不給錢不干活”之風(fēng)，故正激勵(lì)應(yīng)逐漸減少而向負(fù)激勵(lì)轉(zhuǎn)移，以強(qiáng)化垃圾分類義務(wù)意識(shí)；市場(chǎng)性政策工具必不可少，但需要政府幕后掌舵，以防其偏向；信息性政策工具是調(diào)動(dòng)社會(huì)參與垃圾分類的助推器，也能催發(fā)社會(huì)各方的主體意識(shí)與責(zé)任意識(shí)，但囿于每一個(gè)體并非都自覺(jué)，故仍需政府強(qiáng)制力作底層支撐。綜上，從政策工具層面來(lái)看，垃圾分類五種政策工具都不可或缺，但需側(cè)重性地使用。與此同時(shí)，對(duì)于部分工具還需“有節(jié)制”適用，譬如管制性、激勵(lì)性工具。從政策工具主體、對(duì)象層面來(lái)看，無(wú)外乎社會(huì)、市場(chǎng)、政府三大主體。垃圾產(chǎn)量源于多方排放，絕非單方力量所能夠把控，故垃圾分類需各主體全方位參與及多元工具共同助力。

4 總結(jié)與展望

現(xiàn)階段垃圾分類政策執(zhí)行成效有賴于政策工具的推動(dòng)。受學(xué)者徐媛媛、嚴(yán)強(qiáng)的政策工具五分法所啟發(fā)，本文嘗試構(gòu)建了匯集強(qiáng)制性政策工具、激勵(lì)性政策工具、信息性政策工具、市場(chǎng)化政策工具、社會(huì)參與性政策工具等五類工具的垃圾分類政策工具箱，以垃圾分類典范城市上海作為研究對(duì)象，闡釋上海市各類垃圾分類政策工具擇用實(shí)態(tài)并進(jìn)行適用性分析，在此基礎(chǔ)上提出了垃圾分類政策工具的優(yōu)化組合策略。本文認(rèn)為，垃圾分類絕非依靠某一種或幾種政策工具即可實(shí)現(xiàn)，需根據(jù)不同工具特性有側(cè)重地進(jìn)行組合，才可能發(fā)揮垃圾分類政策工具的最大效用。通過(guò)研究得出以下結(jié)論：任何工具都有存在的合理性與必要性，運(yùn)用強(qiáng)制性政策工具要遵循“節(jié)制“原則；激勵(lì)性工具的運(yùn)用要有“側(cè)重”，遵循“重負(fù)激勵(lì)輕正激勵(lì)”擇用邏輯；市場(chǎng)化工具需要充分發(fā)揮政府的管家角色，預(yù)防市場(chǎng)盲目逐利行為；社會(huì)參與性政策工具需要信息化工具推動(dòng)，同時(shí)需要政府協(xié)調(diào)以及必要的管制與激勵(lì),達(dá)到多元工具附加效應(yīng)。此外，研究發(fā)現(xiàn)，對(duì)于垃圾分類政策工具的類型類別與運(yùn)用歸類難以窮盡劃分與清晰界定，部分政策工具所屬類別相互交叉，有待后續(xù)研究進(jìn)一步完善。