善治視域中村規(guī)民約的作用研究

姜睿雅

（中共煙臺(tái)市委黨校 山東 煙臺(tái) 264000）

村規(guī)民約作為自治、法治、德治“三治融合”的重要載體，在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮著重要作用。黨的十八屆四中全會(huì)提出，要“發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會(huì)規(guī)范在社會(huì)治理中的積極作用”。2018年12月，民政部等七部委聯(lián)合出臺(tái)的《關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，“到2020年全國(guó)所有村、社區(qū)普遍制定或修訂形成務(wù)實(shí)管用的村規(guī)民約、居民公約，推動(dòng)健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)下自治、法治、德治相結(jié)合的現(xiàn)代基層社會(huì)治理機(jī)制?！奔訌?qiáng)村規(guī)民約建設(shè)，有助于激發(fā)村民參與熱情，增強(qiáng)基層發(fā)展活力，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)治理效果，保持農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定。

一、鄉(xiāng)村治理與村規(guī)民約概述

中國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，鄉(xiāng)村的穩(wěn)定和發(fā)展是國(guó)家穩(wěn)定有序的基礎(chǔ)。近年來(lái)，隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，原有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問(wèn)題依然存在且差距不斷拉大，鄉(xiāng)村逐漸成為我們實(shí)現(xiàn)全面現(xiàn)代化的短板，如何在人口不斷向城市集中的同時(shí)避免鄉(xiāng)村空心化并振興鄉(xiāng)村，成為我們必須面臨的時(shí)代課題。這要求我們提高鄉(xiāng)村治理能力，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的良法善治。

在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中，村規(guī)民約作為由村民自主制定和遵守的一種規(guī)章制度，以黨和國(guó)家的政策法律法規(guī)為依據(jù)，體現(xiàn)村民共識(shí)和自治，是結(jié)合本村實(shí)際，為維護(hù)本村的社會(huì)公共道德、村風(fēng)民俗、社會(huì)秩序及精神文明建設(shè)而創(chuàng)設(shè)的制度規(guī)范。[1]作為一種內(nèi)生于村民自治共識(shí)的“軟法”，它延續(xù)了傳統(tǒng)鄉(xiāng)規(guī)民約在維護(hù)鄉(xiāng)村生活秩序和鄉(xiāng)村社會(huì)生產(chǎn)方面的重要作用，實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代法律制度和國(guó)家重要政策的有機(jī)融合，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要制度保障。村規(guī)民約具有兩個(gè)鮮明的特征，一是村規(guī)民約的性質(zhì)是村民自我管理、自我約束、自我服務(wù)的自治行為規(guī)范，村民既是規(guī)則制定的主體，同時(shí)也是遵守的主體，在村規(guī)民約的制定執(zhí)行方面能夠充分發(fā)揮其主觀能動(dòng)性；二是村規(guī)民約是在基層政府的指導(dǎo)和幫助下制定的行為規(guī)則，是對(duì)國(guó)家法律的有效補(bǔ)充，是農(nóng)村社會(huì)治理中的重要手段。

二、影響村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮作用的因素

村規(guī)民約在我國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)村都已經(jīng)制定實(shí)施，成為鄉(xiāng)村治理的有效方式之一，在實(shí)際生活中發(fā)揮了越來(lái)越重要的作用。在實(shí)踐過(guò)程中，由于制定執(zhí)行及保障機(jī)制方面存在的問(wèn)題，導(dǎo)致部分村規(guī)民約在實(shí)施中受到影響，需要進(jìn)一步的完善。

1.制定方面

從制定程序來(lái)看，村規(guī)民約作為鄉(xiāng)村社會(huì)的契約和規(guī)范，應(yīng)當(dāng)結(jié)合本村的實(shí)際情況，由村民共同商討制定，體現(xiàn)大多數(shù)村民的共同意志?！吨腥A人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱《村民委員會(huì)組織法》）明確規(guī)定了村規(guī)民約的制定程序，即由村民會(huì)議制定和修改，報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案。同時(shí)還要求，村民會(huì)議的召開(kāi)應(yīng)由本村18周歲以上村民過(guò)半或本村三分之二的群眾代表參加，表決時(shí)遵循過(guò)半原則。我國(guó)農(nóng)村的村規(guī)民約基本上能夠按照要求的程序制定頒布，一些先進(jìn)典型的村莊甚至在村民之間、村民與村委會(huì)之間反復(fù)溝通，達(dá)成共識(shí)，形成全面表達(dá)民意的村規(guī)民約，更好地實(shí)現(xiàn)了村民的參與感和認(rèn)同感。但也有少數(shù)村在制定程序方面存在欠缺，如有的村規(guī)民約照抄照搬鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的模板，內(nèi)容空泛化、同質(zhì)化，缺乏針對(duì)性和可操作性；還有的村規(guī)民約由村委會(huì)成員討論確定，缺乏村民的參與度，程序的公開(kāi)性、透明性都得不到有效保證。此外，一些村規(guī)民約制定完成后的公示程序存在漏洞和欠缺，公示方式原始且不醒目，導(dǎo)致外出打工的農(nóng)村居民很難及時(shí)對(duì)公示的村規(guī)民約進(jìn)行了解和監(jiān)督。

從制定內(nèi)容上來(lái)看，村規(guī)民約是基于《村民委員會(huì)組織法》等法律的授權(quán)而制定的?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第二十七條第二款規(guī)定：“村規(guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議的決定不得與憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策相抵觸?！边@意味著村規(guī)民約必須切實(shí)把握好國(guó)家法律政策與鄉(xiāng)村風(fēng)俗之間的關(guān)系，其內(nèi)容只能與國(guó)家法律法規(guī)相一致，并在此基礎(chǔ)上運(yùn)用樸素的道德規(guī)范和約定俗成的規(guī)則來(lái)填補(bǔ)。實(shí)踐中，一些村在制定內(nèi)容上將社會(huì)主義核心價(jià)值觀和優(yōu)秀傳統(tǒng)道德有機(jī)結(jié)合，通過(guò)訂立村民契約凝聚人心，重構(gòu)鄉(xiāng)村道德，使村規(guī)民約成為農(nóng)村社會(huì)治理的重要抓手，典型的例子有四川省中江縣的中江經(jīng)驗(yàn)及北京順義紅銅營(yíng)村的先進(jìn)做法。目前，少數(shù)村莊制定的村規(guī)民約對(duì)條款的合法性認(rèn)識(shí)不足，制定的條約部分內(nèi)容存在規(guī)避排斥國(guó)家法的規(guī)定，甚至與國(guó)家現(xiàn)有的法律法規(guī)相沖突的現(xiàn)象，這不僅損害國(guó)家法律制度的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，也無(wú)法更好地保障村民的合法權(quán)益，極易引發(fā)各種矛盾和上訪事件，給農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定帶來(lái)負(fù)面影響。如有的地方的村規(guī)民約存在重男輕女和歧視婦女傾向，規(guī)定了出嫁女不再享有父母財(cái)產(chǎn)的繼承權(quán)、不得享有集體土地承包權(quán)及集體經(jīng)濟(jì)收益分紅等權(quán)利；還有的村規(guī)民約超出法律法規(guī)賦予的權(quán)限，擅自規(guī)定處罰數(shù)額和處罰方式，這些條款不僅無(wú)法讓村民信服，而且容易導(dǎo)致村民對(duì)村規(guī)民約產(chǎn)生抵觸情緒，對(duì)鄉(xiāng)村治理法治化起到了不良的示范效應(yīng)。此外，部分村規(guī)民約內(nèi)容流于形式，宣示性條款過(guò)多，缺乏操作性，不能解決實(shí)際問(wèn)題，對(duì)村民大多是義務(wù)性的要求，存在著權(quán)利義務(wù)不對(duì)等的情況。[2]

2.執(zhí)行方面

在村規(guī)民約執(zhí)行方面，一般都約定俗成地認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由村委會(huì)或村干部來(lái)負(fù)責(zé)，在實(shí)踐中，農(nóng)村的基層黨組織在執(zhí)行中發(fā)揮了重要的作用，確保了村規(guī)民約在促進(jìn)鄉(xiāng)村善治方面取得顯著成效，使村規(guī)民約成為村民行為的基本準(zhǔn)則和基層矛盾化解的重要依據(jù)。但由于法律沒(méi)有明確規(guī)定執(zhí)行主體的條款，導(dǎo)致了具體執(zhí)行過(guò)程中少數(shù)地方存在推諉扯皮、責(zé)任不清的現(xiàn)象。一方面，由于目前鄉(xiāng)村仍然屬于傳統(tǒng)的熟人社會(huì)，少數(shù)村干部礙于情面，不愿得罪村民，執(zhí)行過(guò)程中對(duì)違反村規(guī)民約的行為聽(tīng)之任之，不能?chē)?yán)格執(zhí)行相關(guān)條款的規(guī)定，使村規(guī)民約僅停留在紙面上，流于形式；另一方面，由于村干部的素質(zhì)參差不齊，部分干部法律意識(shí)淡漠，具體執(zhí)行過(guò)程中非但沒(méi)有按照村規(guī)民約的規(guī)定執(zhí)行，反而帶頭違反條約規(guī)定。甚至將一些與國(guó)家法律相沖突的村規(guī)民約條款凌駕于法律之上，執(zhí)行手段和執(zhí)行方式簡(jiǎn)單粗暴，在執(zhí)行過(guò)程中無(wú)法服眾，使村規(guī)民約的貫徹落實(shí)大打折扣。

3.監(jiān)督機(jī)制方面

首先，行政監(jiān)督方面，《村民委員會(huì)組織法》在村規(guī)民約方面有備案制度的規(guī)定?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第二十七條規(guī)定：“村規(guī)民約報(bào)鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、政府備案?！边@是對(duì)村規(guī)民約制定內(nèi)容和程序設(shè)置的監(jiān)督機(jī)制。從全國(guó)鄉(xiāng)村治理一些先進(jìn)典范中可以看到，基層政府在村規(guī)民約的制定實(shí)施中，發(fā)揮了積極的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在實(shí)踐中不斷推動(dòng)優(yōu)化制定程序，完善制定內(nèi)容，確保了執(zhí)行效果。但在實(shí)踐中，也有少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在懶政和怠政現(xiàn)象，如有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然對(duì)村規(guī)民約備案了，但缺乏必要的審查和監(jiān)督。部分村規(guī)民約甚至直接照抄鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所提供的樣本，制定主體和監(jiān)督主體重合，導(dǎo)致監(jiān)督機(jī)制形同虛設(shè)。具體執(zhí)行過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)的關(guān)系更類似于上下級(jí)的隸屬關(guān)系，有些村規(guī)民約實(shí)際上變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代管的權(quán)力，缺乏對(duì)不合理內(nèi)容糾正的動(dòng)力，對(duì)村規(guī)民約的執(zhí)行效果也沒(méi)有專業(yè)的評(píng)估，降低了村規(guī)民約的權(quán)威性，使村規(guī)民約流于形式。

其次，在司法監(jiān)督方面，司法是社會(huì)的最后一道防線，依據(jù)法理，法院有權(quán)在審理案件的過(guò)程中依照法律規(guī)定對(duì)村規(guī)民約進(jìn)行附帶司法審查。在實(shí)踐中，部分法院對(duì)村規(guī)民約制定和執(zhí)行中發(fā)生的一些超出法律規(guī)定的內(nèi)容，由于缺乏具體相關(guān)的法規(guī)和制度支撐，因此納入司法審查范圍的也是少之又少，這不僅損害了村規(guī)民約的權(quán)威性和有效性，也對(duì)村民的合法權(quán)益造成損害。

最后，在民主監(jiān)督方面，部分村民的維權(quán)意識(shí)也不強(qiáng)，缺乏對(duì)監(jiān)督的認(rèn)識(shí)和信心。村規(guī)民約的落實(shí)有賴于村民自覺(jué)，村民有權(quán)對(duì)村規(guī)民約的制定和執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，但在實(shí)踐中，由于一些村民缺乏法治意識(shí)，法律素養(yǎng)不高，并沒(méi)有能力全面行使監(jiān)督權(quán)力。此外，一些村民長(zhǎng)期在外打工，對(duì)村里的事務(wù)并不熱心，當(dāng)其自身權(quán)益未受侵害時(shí)，這部分人缺乏行使監(jiān)督權(quán)的積極性。

三、以完善的村規(guī)民約促進(jìn)鄉(xiāng)村善治的對(duì)策建議

1.樹(shù)立法治信仰，培養(yǎng)法治意識(shí)

基層政府要發(fā)揮指導(dǎo)和引領(lǐng)作用，大力開(kāi)展普法宣傳教育，提升基層干部和群眾法治意識(shí)。一是通過(guò)對(duì)相關(guān)部門(mén)的法治宣傳教育，提升其依法指導(dǎo)監(jiān)督村規(guī)民約制定執(zhí)行的能力?；鶎诱e極學(xué)習(xí)和借鑒村規(guī)民約方面的優(yōu)秀范本，并結(jié)合轄區(qū)村莊實(shí)際情況，大力推廣成熟的村規(guī)民約制定實(shí)施經(jīng)驗(yàn)。[3]如借鑒“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，學(xué)習(xí)四川省德陽(yáng)市中江縣村規(guī)民約上墻的積極成果，將好的經(jīng)驗(yàn)和做法運(yùn)用到村規(guī)民約的制定中來(lái)，并指導(dǎo)基層自治組織在制定和實(shí)施過(guò)程中，結(jié)合自身的具體情況，揚(yáng)棄對(duì)村規(guī)民約中的不足之處，提升村規(guī)民約的制定和實(shí)施水平。二是通過(guò)豐富多彩的方式和手段，加強(qiáng)宣傳力度，讓法治思想在村民中深入人心。如通過(guò)村內(nèi)宣傳欄板報(bào)和村民廣播的方式展開(kāi)宣傳，也可以針對(duì)目前村民在外打工的具體情況，通過(guò)微信公眾號(hào)、微博和QQ等方式加強(qiáng)對(duì)外出村民的宣傳力度，提高村民的認(rèn)知程度。還可以通過(guò)會(huì)議和課堂的形式講解和宣傳，對(duì)村規(guī)民約的內(nèi)容可以編寫(xiě)順口溜、創(chuàng)作戲曲、小品等通俗易懂的方式讓村民耳熟能詳，提升村民法治素養(yǎng)。

2.完善村規(guī)民約的制定機(jī)制

一是規(guī)范村規(guī)民約的制定程序。民政部、中央組織部、中央政法委等發(fā)布的《關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》中明確提出“征集民意、擬定草案、提請(qǐng)審核、審議表決和備案公布”五步制定和修訂程序。村規(guī)民約制定過(guò)程要充分反映民意，符合大多數(shù)村民的意愿。實(shí)際操作中可以由村委會(huì)在村民充分表達(dá)意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，最大限度地集中民意，根據(jù)本村的實(shí)際情況提出需要規(guī)范和內(nèi)容，并據(jù)此草擬出草案；然后召開(kāi)村民大會(huì)，對(duì)草案進(jìn)行協(xié)商并最終形成確定的規(guī)則后，報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行備案公布。制定活動(dòng)的參與主體必須是滿18周歲的本村村民，村民會(huì)議應(yīng)當(dāng)有過(guò)半數(shù)的年滿18周歲的本村村民參加，或者住戶代表占總戶數(shù)的三分之二以上參加，并且表決程序遵循過(guò)半原則。整個(gè)過(guò)程必須公開(kāi)公正，在制定主體、表決程序和制定程序上都要做到民主合法。

二是要確保內(nèi)容的合法性?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第二十七條規(guī)定：“村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議的決定不得與憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策相抵觸。”村規(guī)民約的內(nèi)容首先要確保不能與國(guó)家的法律法規(guī)和政策相抵觸，同時(shí)，村規(guī)民約也不能只是法律和政策的翻版，還需要結(jié)合村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)制定有針對(duì)性的規(guī)定。在內(nèi)容上，一方面可以充分利用和吸收優(yōu)秀的傳統(tǒng)道德和治理資源，另一方面也要在規(guī)則中充分體現(xiàn)社會(huì)主義核心價(jià)值觀。同時(shí)要注重權(quán)利和義務(wù)相結(jié)合，增強(qiáng)村民的認(rèn)同感和參與感。要實(shí)現(xiàn)村規(guī)民約內(nèi)容的合法性，一個(gè)重要的制度保障是完善農(nóng)村法律顧問(wèn)制度，目前，一村一法律顧問(wèn)的制度已經(jīng)在農(nóng)村逐步建成。通過(guò)農(nóng)村法律顧問(wèn)參與規(guī)范的制定過(guò)程，并對(duì)條文內(nèi)容進(jìn)行把關(guān)，能夠更大限度地確保村規(guī)民約制定得合法、規(guī)范。

3.健全村規(guī)民約的監(jiān)督機(jī)制

村規(guī)民約并非國(guó)家法律，因此不具有法律所特有的國(guó)家強(qiáng)制力，要確保村規(guī)民約的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，需要綜合運(yùn)用多種監(jiān)督力量和手段推動(dòng)其實(shí)行并增強(qiáng)執(zhí)行效果。首先，在行政監(jiān)督方面，目前備案審查機(jī)制還缺乏可操作性，一些地方在這個(gè)問(wèn)題已經(jīng)做了一些有益探索，如湖南省司法廳、湖南省民政廳印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展村規(guī)民約和居民公約法制審核的指導(dǎo)意見(jiàn)》。該意見(jiàn)對(duì)制定或者修訂村規(guī)民約過(guò)程中，組織開(kāi)展法制審核工作具體細(xì)化和規(guī)范。下一步要通過(guò)制定和完善相關(guān)法律法規(guī)，在法律層面上授予基層政府審查的權(quán)限和程序，促使其充分利用備案審查制度對(duì)村規(guī)民約制定和內(nèi)容的合法性進(jìn)行有效審查。其次，在司法監(jiān)督方面，要完善司法合法性審查機(jī)制，將司法權(quán)與行政權(quán)有效銜接，實(shí)現(xiàn)保護(hù)村民合法權(quán)益的最終目的。最后，在民主監(jiān)督方面，要通過(guò)完善村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)相關(guān)制度及暢通群眾輿論監(jiān)督途徑的方式，實(shí)現(xiàn)村民對(duì)村規(guī)民約的監(jiān)督。