黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展的意義與舉措

竇玉鵬

（山東省委黨校新動(dòng)能研究院 山東 濟(jì)南 250103）

黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展是繼京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶等之后的第五個(gè)關(guān)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力轉(zhuǎn)換的重大國(guó)家戰(zhàn)略。黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)于優(yōu)化中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)版圖、深度融入對(duì)外開(kāi)放、縮小南北經(jīng)濟(jì)差距、破解生態(tài)脆弱與經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩難命題等具有重大意義。

一、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展基本情況

中國(guó)自古就將黃河作為重要的國(guó)家治理對(duì)象，對(duì)于黃河的治理最早可追溯到傳說(shuō)中的大禹治水，其后秦、漢、元、明、清等朝代都曾進(jìn)行大規(guī)模的黃河治理，這些舉措促進(jìn)了黃河洪水防治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)治理等多重目標(biāo)的演進(jìn)發(fā)展。

黃河流經(jīng)九省份，各地區(qū)在資源、發(fā)展條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等方面差異極大。就生態(tài)而言，黃河流域包括青藏高原、黃土高原、華北平原等地理單元，在生態(tài)功能上是中國(guó)主要的生態(tài)屏障。就經(jīng)濟(jì)而言，黃河流域生態(tài)脆弱性對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展制約性強(qiáng)，現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與生態(tài)保護(hù)目標(biāo)存在張力，亟待以更高標(biāo)準(zhǔn)、更優(yōu)模式統(tǒng)籌黃河流域經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)發(fā)展。

二、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略的意義

（一）以國(guó)家戰(zhàn)略的“高位推動(dòng)”形成黃河流域區(qū)域發(fā)展新格局

創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、區(qū)域協(xié)調(diào)與產(chǎn)業(yè)升級(jí)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力轉(zhuǎn)換的三大支柱。從這種范疇上分析，在創(chuàng)新缺乏重大突破、產(chǎn)業(yè)升級(jí)迭代減緩的情況下，區(qū)域協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展已經(jīng)成為我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力轉(zhuǎn)換中的亮點(diǎn)[1]，而跨省域的區(qū)域合作治理更是亮點(diǎn)中的亮點(diǎn)。黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略正是這種規(guī)律的集中體現(xiàn)。實(shí)際上從政策注意力資源配置方向看，近年來(lái)以與經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間結(jié)構(gòu)深刻變化有關(guān)的長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、黃河流域等為主題的會(huì)議頻繁召開(kāi)。這些會(huì)議都高度關(guān)切區(qū)域中心城市及城市群構(gòu)建，力圖使其成為促進(jìn)各類(lèi)要素合理流動(dòng)、高效集聚的主要空間形式，以增強(qiáng)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展動(dòng)力集成。

正如認(rèn)知心理學(xué)家班杜拉所言：“認(rèn)知因素部分地決定了外部事物是如何被評(píng)估的，它們是如何被構(gòu)想的、它們是否具有長(zhǎng)期影響力、它們有怎樣的效價(jià)和效力，以及傳遞的信息是如何組織起來(lái)以備將來(lái)之需的。”[2]“黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展”作為抽象的國(guó)家戰(zhàn)略系統(tǒng)，以“生態(tài)保護(hù)”與“高質(zhì)量發(fā)展”并重的戰(zhàn)略統(tǒng)籌雙軸影響著我們對(duì)于沿黃省份未來(lái)發(fā)展戰(zhàn)略框架的認(rèn)知。黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展以往面臨跨區(qū)域治理難題，突出表現(xiàn)為黃河生態(tài)保護(hù)具有極強(qiáng)外部性，需要規(guī)避政策執(zhí)行中的“孤島效應(yīng)”以形成協(xié)同治理格局。而黃河戰(zhàn)略的提出從戰(zhàn)略角度進(jìn)行縱向高位推動(dòng)和中間層級(jí)的協(xié)調(diào)與整合，這將有效促進(jìn)要素集聚與流動(dòng)，形成央地之間、省市之間、部門(mén)之間的層級(jí)性治理效應(yīng)和生態(tài)保護(hù)、區(qū)域發(fā)展、產(chǎn)業(yè)升級(jí)等多目標(biāo)的整體性治理效應(yīng)。

（二）資源與優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，縱深拓展國(guó)家經(jīng)濟(jì)地理主軸

縱觀世界級(jí)經(jīng)濟(jì)地理主軸形成過(guò)程，會(huì)發(fā)現(xiàn)具有共性形成機(jī)制：相鄰城市群規(guī)模擴(kuò)大交融與區(qū)域間交通的密集，將導(dǎo)致相鄰城市群輻射區(qū)域的接近與重合，從而進(jìn)入城市群融合發(fā)展的自我強(qiáng)化路徑，直至相鄰城市群連片形成國(guó)家經(jīng)濟(jì)地理主軸。黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展也會(huì)遵循這個(gè)規(guī)律，將沿黃省份業(yè)已形成的城市群通過(guò)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略“高位推動(dòng)”實(shí)現(xiàn)區(qū)位、功能互補(bǔ)，連通國(guó)家中心城市，將城市群團(tuán)聚形態(tài)形塑為長(zhǎng)條狀形態(tài)，打造中國(guó)的國(guó)家經(jīng)濟(jì)地理主軸。事實(shí)上，黃河流域構(gòu)造國(guó)家經(jīng)濟(jì)地理主軸必須以交通帶為依托，而黃河流域核心城市如濟(jì)南、西安、鄭州等可以為黃河流域形塑成為國(guó)家經(jīng)濟(jì)地理主軸提供有力支撐。三地輻射帶動(dòng)所形成的城市群經(jīng)由發(fā)達(dá)的交通網(wǎng)絡(luò)串聯(lián)成資源與市場(chǎng)互通的區(qū)域空間，使得國(guó)家經(jīng)濟(jì)地理主軸以城市群聚集帶形式呈現(xiàn)。中遠(yuǎn)期看，我國(guó)自南向北依次有珠江、長(zhǎng)江、黃河三大河流，依托這三大河流縱深拓展，發(fā)揮戰(zhàn)略的疊加、協(xié)同效應(yīng)形成黃河流域、長(zhǎng)江流域、粵港澳大灣區(qū)三條國(guó)家經(jīng)濟(jì)地理重要支撐帶，將有效帶動(dòng)三條流域腹地經(jīng)濟(jì)發(fā)展。與其他兩條業(yè)已形成的經(jīng)濟(jì)帶相比，黃河流域國(guó)家經(jīng)濟(jì)地理主軸的特征尚不明顯，亟待通過(guò)資源與優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，在已有交通帶與經(jīng)濟(jì)帶的基礎(chǔ)上形成新的優(yōu)勢(shì)。

（三）“生態(tài)先行”倒逼高質(zhì)量發(fā)展

“黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展”戰(zhàn)略聚焦生態(tài)、經(jīng)濟(jì)兩大主題，且將生態(tài)置于先行位置。這是因?yàn)辄S河流域總體生態(tài)系統(tǒng)脆弱，水資源要素性短缺，原有的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑在汲取資源的同時(shí)，實(shí)際上忽視生態(tài)可持續(xù)的穩(wěn)健性。因此，新的黃河流域發(fā)展戰(zhàn)略要擺脫原有的路徑依賴(lài)，探索生態(tài)資源、水資源、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)的統(tǒng)籌路徑，從而實(shí)現(xiàn)優(yōu)化資源配置、規(guī)模經(jīng)濟(jì)與效率經(jīng)濟(jì)的三重實(shí)現(xiàn)。從這個(gè)意義上講，黃河流域以“生態(tài)先行”倒逼高質(zhì)量發(fā)展，不僅具有促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用，還將具有抑制生態(tài)治理成本外溢，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的作用。

三、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施路徑

（一）頂層設(shè)計(jì)是黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略成功關(guān)鍵

頂層設(shè)計(jì)是對(duì)戰(zhàn)略實(shí)施方向的有效建構(gòu)，為特定戰(zhàn)略的成功提供了高效的實(shí)施路徑。黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展包括生態(tài)保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、區(qū)域合作等多重治理模塊。這些模塊的頂層設(shè)計(jì)是黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略成功的關(guān)鍵錨點(diǎn),將深刻影響戰(zhàn)略實(shí)施的遠(yuǎn)期科學(xué)性。

1.引領(lǐng)區(qū)域發(fā)展新格局

在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展新格局的規(guī)劃設(shè)計(jì)上，我國(guó)先后實(shí)施了西部大開(kāi)發(fā)、振興東北老工業(yè)基地等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，目的就是以增長(zhǎng)極、發(fā)展軸、塊狀經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，從而通過(guò)構(gòu)建區(qū)域統(tǒng)籌的新格局產(chǎn)生更大的協(xié)同效應(yīng)。黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展引領(lǐng)的區(qū)域發(fā)展新格局，可以從資源稟賦發(fā)揮、內(nèi)生動(dòng)力生成、外部資源嵌入三部分組成。[3]資源稟賦發(fā)揮主要是跨區(qū)域配置黃河流域的基礎(chǔ)性資源要素，主要是通過(guò)資源的異質(zhì)性互補(bǔ)、區(qū)域內(nèi)制度資源的相互借鑒、跨區(qū)域統(tǒng)籌優(yōu)化資源配置等方式實(shí)現(xiàn)。內(nèi)生動(dòng)力生成主要是以區(qū)域間資源要素互補(bǔ)性為前提，充分發(fā)揮“有效市場(chǎng)”與“有為政府”作用，以區(qū)域間市場(chǎng)化運(yùn)作與資源配置激勵(lì)為運(yùn)作機(jī)理，從而產(chǎn)生區(qū)域發(fā)展新格局的內(nèi)生動(dòng)力。外部資源嵌入主要指規(guī)劃設(shè)計(jì)者與資源分配者有意識(shí)通過(guò)規(guī)劃、項(xiàng)目制嵌入、集中治理等方式對(duì)區(qū)域生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)行目標(biāo)偏差校正與資源的外部嵌入調(diào)整。

2.引領(lǐng)更高層次對(duì)外開(kāi)放

從經(jīng)濟(jì)地理角度看，黃河流域具備引領(lǐng)對(duì)亞歐大陸內(nèi)陸地區(qū)進(jìn)行更高層次對(duì)外開(kāi)放的地理優(yōu)勢(shì)與交通優(yōu)勢(shì)，比如沿黃省份是中歐班列的主要途徑地，沿黃省份與亞歐大陸內(nèi)陸國(guó)家接壤，青島作為沿黃九省的超級(jí)大港有利于提升對(duì)外開(kāi)放的物流便捷水平等。[4]從國(guó)際貿(mào)易史看，與外部市場(chǎng)進(jìn)行資源交換、信息交流、共享通道，并從中汲取經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的資源動(dòng)力與市場(chǎng)空間，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及區(qū)域崛起的重要途徑。因此，黃河流域需要以生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展為戰(zhàn)略基點(diǎn)，拓展和優(yōu)化區(qū)域開(kāi)放的空間布局，可通過(guò)實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域的區(qū)域產(chǎn)業(yè)整合增強(qiáng)開(kāi)放聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，并利用交通帶與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展軸的協(xié)同作用，形成資源配置與市場(chǎng)開(kāi)拓的新增長(zhǎng)極，特別是通過(guò)擴(kuò)大亞歐區(qū)域的經(jīng)貿(mào)合作將黃河流域建設(shè)成面向亞歐大陸深度開(kāi)放的重要樞紐。

3.打造生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展兼容并行的“區(qū)域治理范本”

黃河流域發(fā)展不平衡的突出特征主要表現(xiàn)為生態(tài)脆弱性與經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間相互影響關(guān)系。如何破解生態(tài)脆弱與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的約束顯得尤為迫切，需要探索新的協(xié)調(diào)、互促機(jī)制。[5]因此黃河流域以生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展為戰(zhàn)略聚焦重點(diǎn)，并被賦予率先探索目標(biāo)，實(shí)際上具有打造兩者兼容并行關(guān)系的“區(qū)域治理范本”意義。“區(qū)域治理范本”的構(gòu)建實(shí)際是以黃河流域作為統(tǒng)一單元進(jìn)行生態(tài)保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)的體系布局的探索，有利于區(qū)域內(nèi)要素規(guī)模經(jīng)濟(jì)性與效率經(jīng)濟(jì)性的提升，從而提升生態(tài)要素、水資源要素的生產(chǎn)力。[6]因此黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)現(xiàn)要進(jìn)行跨區(qū)域的逐層設(shè)計(jì)與布局，并將業(yè)已存在的原有區(qū)域性發(fā)展戰(zhàn)略如環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)等統(tǒng)籌納入、一體規(guī)劃。

（二）漸進(jìn)推進(jìn)是黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的平衡器

黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略在抽象意義上的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)化為具體實(shí)踐的過(guò)程，有賴(lài)于宏觀戰(zhàn)略指引下具體政策對(duì)宏觀戰(zhàn)略方向、實(shí)踐動(dòng)態(tài)發(fā)展的互動(dòng)優(yōu)化。這是因?yàn)辄S河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施需要具體實(shí)踐中產(chǎn)生的信息流為其在框架白描的基礎(chǔ)上提供具體政策細(xì)節(jié)的籌劃。戰(zhàn)略實(shí)施是依據(jù)戰(zhàn)略指引對(duì)具體實(shí)踐所進(jìn)行的改造活動(dòng)，是整個(gè)戰(zhàn)略過(guò)程中最復(fù)雜、最具變數(shù)的環(huán)節(jié)，很大程度上是因?yàn)閷?shí)踐環(huán)境錯(cuò)綜復(fù)雜，與戰(zhàn)略制定時(shí)所構(gòu)建的理想狀態(tài)存在差距。戰(zhàn)略實(shí)施是由戰(zhàn)略制定到戰(zhàn)略落地的關(guān)鍵，戰(zhàn)略的有效實(shí)施不僅取決于單單的戰(zhàn)略實(shí)施環(huán)節(jié)，而是整個(gè)戰(zhàn)略過(guò)程的有機(jī)鑲嵌，特別是在戰(zhàn)略制定時(shí)要做到來(lái)源于實(shí)踐、高于實(shí)踐。所謂來(lái)源于實(shí)踐，是指具有可行性的戰(zhàn)略規(guī)劃是在對(duì)實(shí)踐進(jìn)行充分調(diào)研基礎(chǔ)上，對(duì)實(shí)踐抽絲剝繭地洞察機(jī)理后進(jìn)行的具有前瞻性的重大走勢(shì)分析；所謂高于實(shí)踐，是指戰(zhàn)略發(fā)揮實(shí)踐的指引作用要注重戰(zhàn)略制定的藝術(shù)，按照“取乎其上，得乎其中；取乎其中，得乎其下”的原則，對(duì)所制定戰(zhàn)略進(jìn)行適度拔高，以調(diào)動(dòng)戰(zhàn)略實(shí)施者的積極性，增強(qiáng)戰(zhàn)略指引的有效性。從這個(gè)意義上講，漸進(jìn)推進(jìn)就成為黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的平衡器。

（三）政策試點(diǎn)是黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的生成器

政策試點(diǎn)是對(duì)效果、路徑不明確或具有重大影響的政策先行選擇局部地區(qū)進(jìn)行測(cè)試，然后根據(jù)測(cè)試效果評(píng)估、調(diào)整政策內(nèi)容，進(jìn)而在更廣泛區(qū)域進(jìn)行推廣的政策設(shè)計(jì)機(jī)制。[7]在具體實(shí)施路徑上分為自上而下的“頂層設(shè)計(jì)—試點(diǎn)—總結(jié)”與自下而上的“放寬約束—?jiǎng)?chuàng)新探索—總結(jié)經(jīng)驗(yàn)”兩種路徑?；邳S河流域生態(tài)脆弱性對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的約束，更應(yīng)該設(shè)置局部地區(qū)作為“試點(diǎn)沙盒”，形成探索的“安全空間”。在這個(gè)安全空間內(nèi)，可以對(duì)生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展的制約、互促關(guān)系進(jìn)行系統(tǒng)探索，在防范試點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)外溢的前提下，通過(guò)主動(dòng)合理地探索生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)系，為生態(tài)保護(hù)、經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)等多重目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供更多創(chuàng)新性備選方案。

“試點(diǎn)沙盒”在具體設(shè)計(jì)上可以借鑒熊彼特的創(chuàng)新理論，針對(duì)黃河流域特點(diǎn)在將生態(tài)要素、資源要素以新經(jīng)濟(jì)形態(tài)、新經(jīng)濟(jì)模式予以結(jié)合形成高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)活動(dòng)上進(jìn)行著重探索。因?yàn)辄S河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的連接實(shí)際在于通過(guò)黃河流域跨域治理在更廣泛的區(qū)域形成具有生態(tài)可持續(xù)的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)性與效率，從而實(shí)現(xiàn)資源配置效率的帕累托改善與區(qū)域性規(guī)模報(bào)酬遞增經(jīng)濟(jì)和正向外部經(jīng)濟(jì)性。應(yīng)著重提升生態(tài)資源、水資源等生產(chǎn)要素的動(dòng)態(tài)配置效率，有力帶動(dòng)黃河流域經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。因此，黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展的“試點(diǎn)沙盒”應(yīng)注重在規(guī)模經(jīng)濟(jì)與效率經(jīng)濟(jì)兩個(gè)探索方向上著力。規(guī)模經(jīng)濟(jì)的探索主要包括注重跨區(qū)域的高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)活動(dòng)構(gòu)建、生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展多元目標(biāo)外部經(jīng)濟(jì)性實(shí)現(xiàn)等。效率經(jīng)濟(jì)的探索主要尋求提升生態(tài)資源、水資源要素的配置效率的途徑，通過(guò)政策嵌入與技術(shù)嵌入創(chuàng)造提升效率的結(jié)構(gòu)紅利性激勵(lì)。

四、結(jié)語(yǔ)

黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展將戰(zhàn)略重點(diǎn)落腳于生態(tài)與經(jīng)濟(jì)相互兼容支持的路徑探索，契合了中國(guó)當(dāng)前治理情境下“五位一體”中的兩個(gè)治理目標(biāo)。而路徑探索與治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要建立在對(duì)治理工具的理解與運(yùn)用基礎(chǔ)上，因此頂層設(shè)計(jì)、漸進(jìn)推進(jìn)、政策試點(diǎn)等治理工具的嵌入設(shè)計(jì)，無(wú)論是對(duì)戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)還是“治理范本”示范都具有重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。