中小學(xué)責(zé)任督學(xué)掛牌督導(dǎo)執(zhí)行現(xiàn)狀研究

胡冠南

（長(zhǎng)春師范大學(xué)傳媒學(xué)院 吉林 長(zhǎng)春 130011）

國(guó)家與國(guó)家之間的競(jìng)爭(zhēng)，其核心是人與人的競(jìng)爭(zhēng)，是全民素質(zhì)的競(jìng)爭(zhēng)。人力資源綜合狀況是衡量國(guó)家綜合國(guó)力的重要指標(biāo)。人才的培養(yǎng)，全民素質(zhì)的提高都離不開(kāi)教育的發(fā)展，教育是國(guó)家發(fā)展的動(dòng)力源泉，是科技進(jìn)步的根本保障。教育作為基礎(chǔ)性事業(yè)，它的發(fā)展關(guān)系到國(guó)家每個(gè)領(lǐng)域的發(fā)展，教育的水平直接決定了社會(huì)的發(fā)展水平。教育的發(fā)展和提高離不開(kāi)教育管理?，F(xiàn)代的管理體系主要由決策體系、執(zhí)行體系、監(jiān)督體系構(gòu)成一套完整的運(yùn)行系統(tǒng)。我國(guó)的教育決策體系由國(guó)家教育的各級(jí)行政部門設(shè)計(jì)，執(zhí)行體系由教育行政部門和各類學(xué)校執(zhí)行，監(jiān)督體系則由上級(jí)政府及“教育督導(dǎo)”部門監(jiān)督及指導(dǎo)。現(xiàn)代各行各業(yè)都有它的行政監(jiān)督指導(dǎo)部門，教育行業(yè)的業(yè)務(wù)監(jiān)督指導(dǎo)部門即教育督導(dǎo)部門。要想研究清楚中小學(xué)責(zé)任督學(xué)掛牌督導(dǎo)執(zhí)行現(xiàn)狀，首先要厘清其中的概念，即教育督導(dǎo)的概念、責(zé)任督學(xué)概念、掛牌督導(dǎo)現(xiàn)狀及執(zhí)行的概念。

一、中小學(xué)責(zé)任督學(xué)掛牌督導(dǎo)執(zhí)行的歷史脈絡(luò)及內(nèi)涵

教育督導(dǎo)起源于我國(guó)古代，由“視學(xué)”逐漸發(fā)展衍變。教育督導(dǎo)是教育發(fā)展到一定程度的必然產(chǎn)物。從我國(guó)古代歷史來(lái)看，教育督導(dǎo)可以追溯到西周的“天子視學(xué)。”“視學(xué)”一詞由來(lái)已久，盡管其含義同近代的教育督導(dǎo)在本質(zhì)上有所不同，但作為一個(gè)歷史的演變過(guò)程，仍是可以接續(xù)起來(lái)進(jìn)行考察的。[1]在近代教育上，清末民初，國(guó)家教育行政機(jī)構(gòu)以日本為藍(lán)本，借鑒國(guó)外西方國(guó)家視學(xué)制度，結(jié)合當(dāng)時(shí)中國(guó)教育的國(guó)情，建立了中央到地方的一整套完善制度。中華人民共和國(guó)成立后，教育督導(dǎo)制度迎來(lái)了新的發(fā)展。視導(dǎo)司在華北人民政府高等教育委員會(huì)研究室、華北人民政府教育部視導(dǎo)室、資料科等幾個(gè)單位基礎(chǔ)上組建，是教育部設(shè)立的第一批司局?！鞍凑铡吨醒肴嗣裾逃吭囆薪M織條例》第十條規(guī)定：視導(dǎo)司主管事項(xiàng)包括關(guān)于各級(jí)教育之視察、考核、督導(dǎo)事項(xiàng)；關(guān)于各種教育之調(diào)查、統(tǒng)計(jì)、研究事項(xiàng)；關(guān)于教育資料之整理、編輯事項(xiàng)；關(guān)于教科書之審查事項(xiàng)；關(guān)于教科書之編輯、審查、翻譯及介紹事項(xiàng)；關(guān)于新民主主義教育理論及各項(xiàng)教育專門問(wèn)題之研究事項(xiàng)；關(guān)于教育之典型實(shí)驗(yàn)及各種教育經(jīng)驗(yàn)之總結(jié)研究事項(xiàng)，其他有關(guān)視導(dǎo)、編審、研究事項(xiàng)。視導(dǎo)司的建立、視導(dǎo)員的配備，標(biāo)志著當(dāng)代中國(guó)教育督導(dǎo)制度建立。”[2]改革開(kāi)放以來(lái)，教育督導(dǎo)工作得到了迅速恢復(fù)。1977年，鄧小平同志指出：“要健全教育部機(jī)構(gòu)，要找一些四十歲左右的人天天到學(xué)校里去跑……了解情況，監(jiān)督計(jì)劃、政策等的執(zhí)行，然后回來(lái)報(bào)告，這樣才能使情況反映得快，問(wèn)題解決得快。”[3]1986年，國(guó)家教委視導(dǎo)室更名教育督導(dǎo)司，標(biāo)志著教育督導(dǎo)體系正式恢復(fù)建立，國(guó)家教委陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)文件對(duì)教育督導(dǎo)工作、性質(zhì)、作用和督導(dǎo)人員基本條件等做出了明確規(guī)定。2004年，河南省焦作市在教育督導(dǎo)規(guī)定中率先提出了“設(shè)立督導(dǎo)責(zé)任區(qū)”，并進(jìn)行了相應(yīng)的實(shí)踐，取得了一定的效果。2011年，在湖南省召開(kāi)全國(guó)督學(xué)責(zé)任區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)，隨后教育部出臺(tái)了《加強(qiáng)督學(xué)責(zé)任區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》（教督〔2012〕7 號(hào)），明確了在省市縣（區(qū)）三級(jí)設(shè)立督學(xué)責(zé)任區(qū)。2012 年，《教育督導(dǎo)條例》出臺(tái)后，責(zé)任督學(xué)區(qū)制度全國(guó)鋪開(kāi)。2013 年，《中小學(xué)校責(zé)任督學(xué)掛牌督導(dǎo)辦法》出臺(tái)，辦法中明確對(duì)什么是掛牌督導(dǎo)做了定義：縣（市、區(qū)）人民政府教育督導(dǎo)部門將本縣（市、區(qū)）區(qū)域內(nèi)每一所學(xué)校設(shè)置責(zé)任督學(xué)，對(duì)學(xué)校進(jìn)行經(jīng)常性督導(dǎo)。教育督導(dǎo)部門根據(jù)區(qū)域內(nèi)每所中小學(xué)情況，將責(zé)任督學(xué)按照1名責(zé)任督學(xué)負(fù)責(zé)若干學(xué)校的標(biāo)準(zhǔn)配備。在校門口顯著位置公布學(xué)校責(zé)任督學(xué)的姓名、照片、聯(lián)系方式和督導(dǎo)事項(xiàng)。通過(guò)責(zé)任區(qū)督學(xué)掛牌督導(dǎo)這一辦法，由責(zé)任督學(xué)依法對(duì)學(xué)校行使權(quán)力，對(duì)學(xué)校開(kāi)展經(jīng)常性的監(jiān)督、檢查、指導(dǎo)、評(píng)價(jià)，推動(dòng)學(xué)校規(guī)范辦學(xué)，提高教育質(zhì)量，為實(shí)現(xiàn)學(xué)校內(nèi)涵發(fā)展提供助力。

在我國(guó)現(xiàn)行政治體制下，政策一旦出臺(tái)即可以視為執(zhí)行階段。中外學(xué)者對(duì)政策的實(shí)施和政策執(zhí)行理解不同。有的學(xué)者認(rèn)為：“政策實(shí)施就是政策實(shí)施者依據(jù)政策要求并通過(guò)積極行動(dòng)實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)和方案的過(guò)程。”[4]國(guó)外則以美國(guó)政策科學(xué)家查爾斯·瓊斯的觀點(diǎn)為代表，他認(rèn)為：“政策執(zhí)行是將一項(xiàng)政策付諸實(shí)施的一種活動(dòng)，在諸多活動(dòng)中，尤以組織、解釋和實(shí)施三者最為重要?！盵5]筆者認(rèn)為可把國(guó)外學(xué)者的觀點(diǎn)總結(jié)為：是為了實(shí)現(xiàn)某個(gè)政策目標(biāo)而相應(yīng)產(chǎn)生的一系列決策、活動(dòng)的過(guò)程。教育政策執(zhí)行是政策執(zhí)行的一個(gè)分支，中小學(xué)責(zé)任督學(xué)掛牌督導(dǎo)是一項(xiàng)教育政策，筆者認(rèn)為它的執(zhí)行研究可以理解為：上級(jí)政府、教育行政部門出臺(tái)相關(guān)政策由下級(jí)政府、教育行政部門、中小學(xué)校將政策思想、內(nèi)容、目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)，即培養(yǎng)出一批綜合素質(zhì)高、思想品德合格的社會(huì)主義建設(shè)者。

二、中小學(xué)責(zé)任督學(xué)掛牌督導(dǎo)執(zhí)行當(dāng)前現(xiàn)狀

中小學(xué)責(zé)任督學(xué)掛牌督導(dǎo)是我國(guó)教育督導(dǎo)制度頂層設(shè)計(jì)的創(chuàng)新，是加強(qiáng)對(duì)學(xué)校監(jiān)督指導(dǎo)的重要舉措。此項(xiàng)政策從設(shè)計(jì)到實(shí)施共計(jì)為全國(guó)近26萬(wàn)所中小學(xué)校配備了12萬(wàn)余名專兼職督學(xué)，形成了系統(tǒng)的教育督導(dǎo)體系，有效地打通了教育治理的最后一關(guān)，推動(dòng)了教育督導(dǎo)由“評(píng)估化”“指標(biāo)化”轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺B(tài)化”“規(guī)范化”“制度化”，為學(xué)校內(nèi)涵發(fā)展，區(qū)域教育均衡貢獻(xiàn)了重要力量。但是作為教育督導(dǎo)制度的創(chuàng)新，責(zé)任督學(xué)掛牌督導(dǎo)執(zhí)行過(guò)程中還是出現(xiàn)了一些問(wèn)題和困難，極大影響了督導(dǎo)的質(zhì)量和水平，改進(jìn)和進(jìn)一步完善的空間還有很多。

1.督導(dǎo)精準(zhǔn)化、專業(yè)化還有待提高

責(zé)任督學(xué)是教育督導(dǎo)的新角色，定位模糊，權(quán)責(zé)尚未完全厘清。盡管國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)了相關(guān)政策賦予責(zé)任督學(xué)一種專有身份，代表上級(jí)教育行政部門對(duì)學(xué)校進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)，但是我國(guó)部分地區(qū)還是出現(xiàn)了責(zé)任督學(xué)身份不明晰現(xiàn)象。由于責(zé)任督學(xué)隊(duì)伍需求量大，隊(duì)伍構(gòu)成較為復(fù)雜，兼職督學(xué)在整個(gè)隊(duì)伍中占比較大，其本身多為學(xué)校的校長(zhǎng)或者教育機(jī)構(gòu)的行政官員等，日常無(wú)暇顧及學(xué)校督導(dǎo)工作，這也導(dǎo)致了掛牌督導(dǎo)僅限于掛牌而未有督導(dǎo)。隨著近年來(lái)國(guó)家越來(lái)越重視教育督導(dǎo)工作，上級(jí)督導(dǎo)部門的檢查繁多，各類專項(xiàng)督導(dǎo)，各類政策落實(shí)，給本就任務(wù)繁重的責(zé)任督學(xué)進(jìn)行了層層加碼，也就出現(xiàn)了部分地區(qū)為了應(yīng)付檢查，突擊準(zhǔn)備，全看指標(biāo)，失去了掛牌督導(dǎo)常態(tài)化既督又導(dǎo)的設(shè)計(jì)初衷。此外，督導(dǎo)的各個(gè)領(lǐng)域?qū)挿?，似乎所有工作都和督?dǎo)離不開(kāi)關(guān)系，督導(dǎo)和行政職能的交叉和重復(fù)常常使學(xué)校無(wú)所適從，督導(dǎo)精準(zhǔn)化、專業(yè)化始終無(wú)法落實(shí)到位。

2.責(zé)任督學(xué)隊(duì)伍建設(shè)有待加強(qiáng)

中小學(xué)責(zé)任督學(xué)掛牌督導(dǎo)的關(guān)鍵在于頂層設(shè)計(jì)和政策的執(zhí)行。根據(jù)我國(guó)實(shí)際情況，參考國(guó)內(nèi)外的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)陸續(xù)出臺(tái)了一系列政策保證中小學(xué)責(zé)任督學(xué)掛牌督導(dǎo)能順利執(zhí)行。執(zhí)行的關(guān)鍵是機(jī)構(gòu)和人，機(jī)構(gòu)是指教育行政部門和學(xué)校，人是指責(zé)任督學(xué)。作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)，我國(guó)目前教育督導(dǎo)最高部門——教育部教育督導(dǎo)局隸屬于教育部，雖然加掛了國(guó)務(wù)院教育督導(dǎo)團(tuán)辦公室牌子，但是其本質(zhì)還是歸屬于教育部領(lǐng)導(dǎo)。地方教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)更是歸屬省教育廳或各市教育局。這就產(chǎn)生了既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”的現(xiàn)象，造成了工作中諸多不便。

掛牌督導(dǎo)是一項(xiàng)專業(yè)性極強(qiáng)的工作，按照《中小學(xué)校責(zé)任督學(xué)掛牌督導(dǎo)辦法》中規(guī)定的八項(xiàng)督導(dǎo)內(nèi)容，責(zé)任督學(xué)既要懂得教育法律法規(guī)，又要有相當(dāng)多的教育教學(xué)和管理經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)前，大部分地區(qū)責(zé)任督學(xué)專業(yè)化不夠，我國(guó)目前并未有高校開(kāi)設(shè)教育督導(dǎo)相關(guān)專業(yè)，責(zé)任督學(xué)大多為教師或者教育行政部門工作人員，雖然后期各地教育部門陸續(xù)開(kāi)展了各類培訓(xùn)，但是當(dāng)前很少有能全面掌握教育督導(dǎo)內(nèi)容的專家型責(zé)任督學(xué)。當(dāng)前，部分地區(qū)兼職督學(xué)占比過(guò)大，專職督學(xué)較少，甚至沒(méi)有，造成了該地區(qū)的掛牌督導(dǎo)工作流于形式。此外，督學(xué)隊(duì)伍老齡化嚴(yán)重，《中小學(xué)責(zé)任督學(xué)掛牌督導(dǎo)辦法》對(duì)責(zé)任督學(xué)的聘任做了要求,要從在職和退休的校長(zhǎng)、教師、教研人員和行政人員中遴選。由于責(zé)任督學(xué)需求量較大，大量的退休校長(zhǎng)教師被回聘，由于年齡、學(xué)習(xí)動(dòng)力不足等諸多因素，經(jīng)驗(yàn)雖然豐富，但督導(dǎo)技能不強(qiáng)。

3.掛牌督導(dǎo)的保障制度有待加強(qiáng)

在國(guó)家頂層制度設(shè)計(jì)上，出臺(tái)了《中小學(xué)校責(zé)任督學(xué)掛牌督導(dǎo)辦法》，對(duì)掛牌督導(dǎo)的各個(gè)事項(xiàng)，如要求、流程、考核及結(jié)果反饋都進(jìn)行了規(guī)定，但是部分地區(qū)責(zé)任督學(xué)掛牌督導(dǎo)工作仍然落實(shí)不到位，存在形式主義。部分地區(qū)未根據(jù)國(guó)家頂層的設(shè)計(jì)和本地的情況制定適合本地掛牌督導(dǎo)的標(biāo)準(zhǔn)，督導(dǎo)無(wú)規(guī)劃，掛牌督導(dǎo)工作無(wú)標(biāo)可依。督學(xué)的各項(xiàng)保障措施還需繼續(xù)加強(qiáng)，目前，我國(guó)發(fā)達(dá)地區(qū)督學(xué)隊(duì)伍的建設(shè)投入充足，但是責(zé)任督學(xué)補(bǔ)貼發(fā)放難，雖然有專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，但是發(fā)放依據(jù)難尋或標(biāo)準(zhǔn)各異。有的地區(qū)，尤其是中西部地區(qū)財(cái)政有限，責(zé)任督學(xué)工作無(wú)補(bǔ)貼，平時(shí)開(kāi)展常規(guī)督導(dǎo)工作、督導(dǎo)中產(chǎn)生的交通和通信費(fèi)用也無(wú)處報(bào)銷，這極大影響了責(zé)任督學(xué)的工作積極性，間接降低了責(zé)任督學(xué)掛牌督導(dǎo)的執(zhí)行質(zhì)量，將掛牌督導(dǎo)變成了只掛牌不督導(dǎo)。

三、中小學(xué)責(zé)任督學(xué)掛牌督導(dǎo)執(zhí)行的對(duì)策和建議

政策執(zhí)行分為行政執(zhí)行手段、經(jīng)濟(jì)執(zhí)行手段和思想宣傳執(zhí)行手段。要加強(qiáng)中小學(xué)責(zé)任督學(xué)掛牌督導(dǎo)，必須從這三個(gè)方面著手。

1.制定貼合本地實(shí)際的政策

當(dāng)前，教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)無(wú)論是國(guó)家層面還是省、市、區(qū)（縣）層面都隸屬于教育行政部門，經(jīng)費(fèi)、編制均歸屬于教育行政部門直接管理。但是教育督導(dǎo)的主要任務(wù)和職責(zé)是督促本級(jí)政府履職，這就造成了“媳婦管婆婆”的尷尬局面。有的地區(qū)花費(fèi)了大量人力、物力得出的督導(dǎo)結(jié)果不被重視，久而久之，督導(dǎo)的整個(gè)過(guò)程變成了走過(guò)場(chǎng)，應(yīng)付檢查。因此，要想進(jìn)一步加強(qiáng)中小學(xué)責(zé)任督學(xué)掛牌督導(dǎo)工作，就要讓督導(dǎo)機(jī)構(gòu)真正獨(dú)立起來(lái)，可以參考紀(jì)委直接管理的模式和考核制度等。

2.提供必要的經(jīng)費(fèi)保障

任何工作執(zhí)行都離不開(kāi)經(jīng)費(fèi)的支持，責(zé)任督學(xué)掛牌督導(dǎo)工作重在過(guò)程督導(dǎo)，責(zé)任區(qū)督學(xué)要經(jīng)常深入學(xué)校，奔走于責(zé)任區(qū)內(nèi)，這個(gè)過(guò)程中會(huì)耗費(fèi)大量金錢、精力，因此經(jīng)費(fèi)的保障格外重要。同時(shí)，執(zhí)行督導(dǎo)結(jié)果，也離不開(kāi)督導(dǎo)經(jīng)費(fèi)。另外，督學(xué)專業(yè)化、職業(yè)化隊(duì)伍建設(shè)任重道遠(yuǎn)，中小學(xué)教育發(fā)展日新月異，作為教育推進(jìn)器的教育督導(dǎo)體系中的督學(xué)隊(duì)伍建設(shè)就顯得尤為重要，各級(jí)各類督學(xué)培訓(xùn)應(yīng)逐漸增加，保障督學(xué)待遇，充分發(fā)揮督學(xué)主觀能動(dòng)性，從被動(dòng)督導(dǎo)變成主動(dòng)督導(dǎo)、經(jīng)常督導(dǎo)，這也是中小學(xué)責(zé)任督學(xué)掛牌督導(dǎo)制度設(shè)計(jì)的“初心”和“使命”。以上這些都離不開(kāi)經(jīng)費(fèi)的支持和保障，加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)投入是保障政策落實(shí)的第一要?jiǎng)?wù)。

3.輿論引導(dǎo)家校合作

責(zé)任督學(xué)掛牌督導(dǎo)工作專業(yè)性較強(qiáng)，出現(xiàn)時(shí)間較短，大多數(shù)家長(zhǎng)對(duì)此項(xiàng)工作的意義、過(guò)程不了解。大部分工作通過(guò)教育行政部門網(wǎng)站宣傳，但只是一些簡(jiǎn)略的新聞報(bào)道，另外的宣傳渠道主要是通過(guò)門口掛牌或督導(dǎo)部門的網(wǎng)站、學(xué)校網(wǎng)站等。家長(zhǎng)是教育組成的重要部分，尤其是中小學(xué)家長(zhǎng)，讓家長(zhǎng)了解掛牌督導(dǎo)工作，支持掛牌督導(dǎo)工作，相當(dāng)于給掛牌督導(dǎo)工作廣開(kāi)了言路，暢通了家校聯(lián)系，將一些小問(wèn)題消滅在萌芽階段。掛牌督導(dǎo)工作應(yīng)開(kāi)展“掛牌教育督導(dǎo)工作月”，廣泛利用新媒體，多渠道，多角度報(bào)道，讓人民群眾認(rèn)可掛牌督導(dǎo)，了解掛牌督導(dǎo)。

4.打造職業(yè)化、專業(yè)化、專家化督學(xué)隊(duì)伍

保證專職督學(xué)編制數(shù)量，打通專職督學(xué)晉升渠道，同時(shí)保障專職督學(xué)人才儲(chǔ)備。我國(guó)人口眾多，中小學(xué)眾多，專業(yè)的教育督導(dǎo)人才缺口巨大，各地教育行政部門可以充分發(fā)揮我國(guó)高師院校眾多的優(yōu)勢(shì)，在高師院校設(shè)立督導(dǎo)專業(yè)，或者在教育學(xué)下設(shè)立教育督導(dǎo)方向，培養(yǎng)專業(yè)的督導(dǎo)人才，為督導(dǎo)人才儲(chǔ)備打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，形成一支專業(yè)化、職業(yè)化、專家化的教育督導(dǎo)團(tuán)隊(duì)。

四、結(jié)語(yǔ)

中小學(xué)責(zé)任督學(xué)掛牌督導(dǎo)工作是我國(guó)教育督導(dǎo)在新時(shí)期的重要?jiǎng)?chuàng)新舉措，打通了教育督導(dǎo)的“最后一公里”，實(shí)現(xiàn)了教育督導(dǎo)制度常態(tài)化、制度化、精細(xì)化 。縱然整個(gè)體系還存在這樣那樣的問(wèn)題，但隨著我國(guó)教育事業(yè)不斷發(fā)展，教育督導(dǎo)改革持久深化，定會(huì)越來(lái)越好。