新時(shí)代市域社會治理的法治思考

孟慶吉

（嶺南師范學(xué)院 法政學(xué)院，廣東湛江 524048）

隨著人口的增多，城市化已經(jīng)成為世界各國的發(fā)展重心，而關(guān)于市域治理日益成為現(xiàn)代國家治理以及治理現(xiàn)代化的重要命題，衡量一個(gè)國家的法治水平時(shí)，市域治理情況是一個(gè)重要參照。就我國而言，從國家到地方，在習(xí)近平同志的一系列論述以及黨和政府的各級會議推進(jìn)下，有關(guān)市域治理，黨和政府對相關(guān)工作提出明確要求、作出戰(zhàn)略部署。“加快推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化”第一次出現(xiàn)在黨的十九屆四中全會的決議文件，“加強(qiáng)和創(chuàng)新市域社會治理，推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化”再次得以明確。2020年11月，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“緊緊圍繞堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化總目標(biāo)，落實(shí)總體國家安全觀，以共建共治共享為導(dǎo)向，以防范化解影響安全穩(wěn)定的突出風(fēng)險(xiǎn)為重點(diǎn)，以市域社會治理現(xiàn)代化、基層社會治理創(chuàng)新、平安創(chuàng)建活動為抓手，建設(shè)更高水平的平安中國”。這集中凸顯了市域治理現(xiàn)代化的重要性和緊迫性。有效的市域社會治理將各種資源下沉到基層，不但為城市居民提供更好的精準(zhǔn)化、精細(xì)化服務(wù)，還可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)各種風(fēng)險(xiǎn)隱患，以便將矛盾在基層解決。推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化要發(fā)揮政治、法治、德治、自治、智治“五治”作用。法治是新時(shí)代市域治理現(xiàn)代化的核心價(jià)值所在，也是衡量國家治理體系和治理能力的重要尺度。法治對城市現(xiàn)代化發(fā)展的貢獻(xiàn)比率日益成為現(xiàn)代城市發(fā)展進(jìn)步的重要保障。很難想象，在失去法治依托的城市能夠?qū)崿F(xiàn)治理現(xiàn)代化和文明發(fā)展。

一、市域社會治理現(xiàn)代化的含義

從漢語構(gòu)成來說，所謂“市域社會治理現(xiàn)代化”也就是在“市域”范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)治理的現(xiàn)代化。對于“市域”的理解和把握需要抓住以下三個(gè)要素。

（一）設(shè)區(qū)的城市為市域社會治理的主要載體

“市”作為中國行政區(qū)劃的概念源于1921年的《廣州市暫行條例》，其第三條規(guī)定：“廣州市為地方行政區(qū)域，直接隸屬于省政府，不入縣行政范圍?！薄笆小币彩欠筛拍詈驼吒拍睢?shí)踐中，主要是通過行政層級來定義來進(jìn)行“市”的分類。中國社會結(jié)構(gòu)脫胎于農(nóng)業(yè)社會，縣域治理自秦漢以降就是國家治理的重心。但時(shí)至今日，社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生了新的矛盾類型，縣域經(jīng)濟(jì)及文化的包容性是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及城市的能量的。隨著中國城市人口的集中、經(jīng)濟(jì)力量的高度集合使得風(fēng)險(xiǎn)的積聚和擴(kuò)散帶來的重大考驗(yàn)，時(shí)代和發(fā)展的現(xiàn)實(shí)也讓城市成為市域治理的必然選擇。

（二）市級層面應(yīng)主導(dǎo)市域社會治理

如果從各級行政單位的分工來看，我們國家的三級行政體系可謂各有其責(zé)。政策和法律的制定者當(dāng)然是國家層面，下面的區(qū)縣則當(dāng)仁不讓地成為政策和法律的執(zhí)行者，這種定位符合我們國家的現(xiàn)行行政管理體系。那么出于中間環(huán)節(jié)的“市域具有承上啟下的樞紐作用。市域?qū)ι铣袚?dān)貫徹黨中央決策部署的重要責(zé)任，對下指導(dǎo)基層一線工作，是推動基層治理的組織者、領(lǐng)導(dǎo)者。抓住了市域這個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，就可以起到“一子落而滿盤活”的效果?！盵1]從現(xiàn)代城市發(fā)展來說，市域治理的中心環(huán)節(jié)是不可替代的，通過整合行政資源，通過“市－區(qū)（縣）－鄉(xiāng)鎮(zhèn)（社區(qū)）”構(gòu)建一個(gè)權(quán)責(zé)明確、上下協(xié)調(diào)、靈活運(yùn)用的有效提高市域治理的核心價(jià)值將達(dá)到一個(gè)完善的治理體系。在各級黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，社會和人民大眾形成一個(gè)多元主體融合共治的社會治理體系，從而推而廣之，在法律規(guī)則的指引下，形成市域范圍內(nèi)的共建共治共享的社會治理格局。

（三）城區(qū)為市域社會治理的重點(diǎn)

隨著“以人口由鄉(xiāng)村向城鎮(zhèn)、由欠發(fā)達(dá)地區(qū)向發(fā)達(dá)地區(qū)遷徙為主的特征鮮明的人口流動大潮”，中國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，帶動了中國的城市化已經(jīng)不可逆轉(zhuǎn)。隨著人口規(guī)模的迅速膨脹，“鄉(xiāng)土中國”正日益發(fā)展為“城鎮(zhèn)中國”。[2]城市的發(fā)展也會帶來種種問題，各種矛盾不斷出現(xiàn)，對于市域管理帶來極大的挑戰(zhàn)。既然要建設(shè)“市域治理現(xiàn)代化”的城市體系，就要求工作中心和重心向城市空間轉(zhuǎn)移，充分調(diào)動市一級管理的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌能力和資源及技術(shù)優(yōu)勢，集中精力發(fā)展城市，從而帶動國家整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而最終實(shí)現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化。

綜上，“市域治理現(xiàn)代化”并非單純是為了發(fā)展市域的治理，其戰(zhàn)略目標(biāo)在于以市域治理理念的現(xiàn)代化、治理體系的現(xiàn)代化、治理能力的現(xiàn)代化帶動全部中國社會治理的現(xiàn)代化、法治化、專業(yè)化和智能化，即以點(diǎn)帶面，通過調(diào)動全社會的資源和力量，逐步推進(jìn)實(shí)現(xiàn)既定的國家治理目標(biāo)。

二、市域社會治理的法治化需求

截至2020年末，我國城鎮(zhèn)常住人口約90 199 萬人，占總?cè)丝诒戎貫?3.89%[3]?！拔逯巍痹谑杏蛏鐣卫碇懈饔蟹止?，其中法治的協(xié)調(diào)作用毋庸置疑，其獨(dú)有的治理功能無可替代。首先，法治為市域社會治理供給了基本的運(yùn)行規(guī)則，法治原則通過明確市域治理的參與主體、各方參與主體的權(quán)力界限、治理方式等可以確保市域治理在法治軌道上有序進(jìn)行，保障法治的正確道路。其次，社會問題紛繁復(fù)雜，涉及的利益群體更是相互交叉，多頭治理與交叉治理現(xiàn)象也是司空見慣，諸多問題內(nèi)在聯(lián)系需要法治確定的秩序規(guī)則抽絲剝繭、細(xì)致梳理，以此保證公民和社會組織有序有效參與社會治理。

所以，市域社會治理脫離法治的軌道是不可想象的，唯有正確運(yùn)用法治思維和法治方式處理市域社會治理中的“痼疾”，才能保證社會安定有序且充滿活力。“法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。只有全面依法治國才能有效保障國家治理體系的系統(tǒng)性、規(guī)范性、協(xié)調(diào)性，才能最大限度凝聚社會共識?！盵4]易言之，法治是市域社會治理現(xiàn)代化的必然要求與重要內(nèi)涵。

三、新時(shí)代下市域社會治理法治能力的短板

市域社會治理由空間范圍、行動主體、治理手段、治理目標(biāo)四個(gè)要素構(gòu)成，市域社會治理的法治化包括治理空間法定、治理主體適格、治權(quán)運(yùn)行合規(guī)、治理手段合法、社會公共產(chǎn)品供給均衡、公共服務(wù)分配公平，以及解決社會矛盾糾紛的法治程度等方面的內(nèi)容。但現(xiàn)實(shí)問題是，新時(shí)代市域社會治理現(xiàn)代化的目標(biāo)雖然納入了各級政府的規(guī)劃，可是作為治理現(xiàn)代化重要內(nèi)涵的法治化水平卻亟待提高。

首先，隨著城市化進(jìn)程的延續(xù)，社會多元主體間的利益紛爭逐漸加劇。黨的十九屆四中全會提出，要“發(fā)揮群團(tuán)組織、社會組織作用，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會商會自律功能，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，夯實(shí)基層社會治理基礎(chǔ)?！比欢吧鐣M織參與基層社會治理既要依法進(jìn)行，也需要法治保障?！盵5]由于法律制度上的缺失，使市域社會治理僅局限于政府，行政化色彩濃重，難以形成治理主體多元化格局。

其次，政府權(quán)力界限不明致使政府依賴程度過高。在社會矛盾糾紛解決機(jī)制方面還存在過度泛化、過度濫用等問題。政府承擔(dān)著社會管理職責(zé)，作為唯一的社會治理主體，政府極易過度干預(yù)，其依靠所掌握控制的資源優(yōu)勢及行政職權(quán)，對社會事務(wù)進(jìn)行寬泛而細(xì)致的管理，發(fā)揮大家長作風(fēng)，大包大攬，政府的手伸的越長，其他社會治理主體的雙手便被壓縮的越短而失去施展的空間，政府則因背負(fù)包袱太重，陷入疲于治理，越治越多的現(xiàn)實(shí)困境。在管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的過程中，因?yàn)槔砟钷D(zhuǎn)變不到位，在處理社會事務(wù)、化解社會矛盾的過程中，手段簡單粗暴，不顧及對社會公眾的合法權(quán)益保護(hù)，行政權(quán)高于公民權(quán)的思想依然盛行。政府機(jī)關(guān)履行行政職權(quán)時(shí)，隨意改變既定規(guī)則，通過批復(fù)、批示等形式對具體的社會治理事務(wù)進(jìn)行干預(yù)。此種做法在一定情形下有利于快速、高效解決問題，但卻脫離法治框架預(yù)設(shè)軌道，容易引發(fā)公眾對法治的不信任感。由此，又可能導(dǎo)致市域社會治理對政府依賴程度過高，以致拓寬了行政權(quán)力對社會治理的邊界。而追求行政效率的內(nèi)在誘因又催生了不合規(guī)不合理的治理亂象，尤其體現(xiàn)在征地拆遷、公共秩序管理等領(lǐng)域。行政權(quán)力的強(qiáng)硬在一定程度上侵蝕了社會組織、公民參與社會治理的空間，治權(quán)沖突主要體現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)與社會組織的治理邊界或治理權(quán)限問題之上。行政機(jī)關(guān)對行業(yè)規(guī)則的過度調(diào)整勢必會影響行業(yè)自治權(quán)的發(fā)揮。因此，市域社會治理的治權(quán)邊界有待進(jìn)一步明晰。

最后，推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)是優(yōu)化社會治理的重要形式，是實(shí)現(xiàn)社會治理法治化、現(xiàn)代化、變管理為治理的重要措施，對提高社會治理水平具有重要促進(jìn)作用。但我國目前的公共法律服務(wù)供給能力并未達(dá)到市域社會治理現(xiàn)代化的應(yīng)有標(biāo)準(zhǔn)。例如，對公共法律服務(wù)體系的內(nèi)涵和外延認(rèn)識過窄，服務(wù)內(nèi)容不清晰，服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效果無標(biāo)準(zhǔn)，服務(wù)界限不明確，沒有提高到市域社會治理的站位上謀劃全局，對公共法律服務(wù)體系建設(shè)的支持力度不夠，公共法律服務(wù)缺位的現(xiàn)象隨處可見，公共法律服務(wù)體系建設(shè)的體制機(jī)制、財(cái)政保障及制度保障不甚健全等等。

四、新時(shí)代市域社會治理法治水平亟待提高

事實(shí)證明，脫離法治力量的市域治理無異于空中樓閣。市域社會治理的法治化是城市現(xiàn)代化的不二之選。但是，我國對社會治理體系和法律體系正處于發(fā)展階段，尚有諸多領(lǐng)域需要探索和加強(qiáng)，諸如城市文明、城市應(yīng)急體制、城市綜合協(xié)調(diào)發(fā)展等多個(gè)領(lǐng)域仍然需要不斷努力和平衡，市域治理非朝夕之功，其若沒有“定盤星”，則有失衡的可能。為化解城市社會矛盾，我們需要提供妥當(dāng)?shù)姆ㄖ慰蚣?，為?shí)現(xiàn)市域社會治理的現(xiàn)代化打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（一）建立健全地方立法制度

按照《立法法》第72 條的規(guī)定，我國設(shè)區(qū)的市擁有一定范圍的地方立法權(quán)。與國家立法權(quán)相得益彰的地方立法，其更接地氣，更能有的放矢地對每個(gè)城市給予恰如其分的法律表達(dá)，更為直接和有效地實(shí)現(xiàn)城市依法治理。圍繞城市管理、生態(tài)環(huán)境、社會民生等重點(diǎn)領(lǐng)域，應(yīng)充分發(fā)揮市域立法的探索性功能，地方立法可以更為自主性和創(chuàng)制性，通過具有地方特色的立法破解社會治理難題，從而將市域治理納入法治進(jìn)程。①最高人民法院《關(guān)于深化人民法院一站式多元解紛機(jī)制建設(shè)推動矛盾糾紛源頭化解的實(shí)施意見》（法發(fā)[2021]25號）。

（二）確定公權(quán)治理的外在界限

現(xiàn)代法律表明，沒有萬能的政府，政府需要依靠看不見的手在調(diào)控社會資源，政府不能事無巨細(xì)，否則就會掛一漏萬。政府需要通過法律法規(guī)以及穩(wěn)健的政策維護(hù)來為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展搭建舞臺，為其他社會主體參與社會治理提供有效的空間。也就是說，“推進(jìn)城市治理創(chuàng)新，需要打破政府唱‘獨(dú)角戲’的格局，充分發(fā)揮社會組織參與城市治理的積極性、主動性、創(chuàng)造性?！盵6]

（三）建立完善系統(tǒng)治理制度開展訴源治理和矛盾糾紛多元化解工作

“要堅(jiān)持把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面”。在各類解紛方式中，訴訟可以說是最費(fèi)時(shí)費(fèi)力、成本最昂貴的[7]。要改變“喜訴”和“好訴”的格局，高效利用司法資源，將社會力量用于化解社會矛盾。但這不是說要游離于法律之外去解決問題，相反，我們更需要法律思維，更需要依靠現(xiàn)代技術(shù)，依法采用多種方式方法調(diào)處社會矛盾，并且及時(shí)加以經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，將零散的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行整合，加以制度化和理論化，升華為社會治理制度。

（四）塑造市域社會治理的法治文化

觀念的轉(zhuǎn)變素來是從少部分人開始的，法治的觀念也是如此，有時(shí)候很多人達(dá)成共識，但還會有人冥頑不化。在一些機(jī)關(guān)，副職轉(zhuǎn)變了，但正職沒有轉(zhuǎn)變；有時(shí)候群眾轉(zhuǎn)變了，但是領(lǐng)導(dǎo)不同意；也有時(shí)高層轉(zhuǎn)變了，基層卻無法推動；有時(shí)候部分地區(qū)轉(zhuǎn)變了，但還有一些地區(qū)停留在非法治的思維，并把它當(dāng)做主流和常態(tài)而閉目塞聽。這仿佛一條河流里總有干燥的石頭，河流的方法便是默默地沖刷，并且讓石頭之間進(jìn)行摩擦，從而將大石頭打磨成小石子，小石子打磨成沙粒，把封閉的小循環(huán)割裂開來，最終讓每一顆冥頑不化的石頭都感知到法治的洪流力量。社會和法治的進(jìn)步就是通過觀念競爭——代際更替——持續(xù)影響等幾重機(jī)制最終實(shí)現(xiàn)的[8]。

（五）堅(jiān)持和完善落實(shí)市域社會治理法治責(zé)任工作機(jī)制

首先，黨的地方委員會在本地區(qū)法治建設(shè)中要發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。黨的地方委員會在本地區(qū)要發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，按照協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，對本地區(qū)法治建設(shè)實(shí)現(xiàn)全面領(lǐng)導(dǎo)。地方各級黨委法治建設(shè)議事協(xié)調(diào)要加強(qiáng)對本地區(qū)法治建設(shè)的牽頭抓總、運(yùn)籌謀劃、督促落實(shí)等工作。其次，黨政主要負(fù)責(zé)人要履行推進(jìn)市域法治建設(shè)的第一責(zé)任人職責(zé)。市域各級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)要認(rèn)真履行職責(zé)，堅(jiān)持在法治軌道上推進(jìn)社會治理，督促各級領(lǐng)導(dǎo)干部在法治之下想問題、做決策、辦事情。市域管理者必須帶頭厲行法治;領(lǐng)導(dǎo)干部要習(xí)慣在法治軌道上、監(jiān)督環(huán)境下用權(quán)做事，嚴(yán)格按照法定權(quán)限、程序履行職責(zé)行使權(quán)力。通過在法律的框架內(nèi)行使權(quán)利，達(dá)到權(quán)為民所用。同時(shí)，要建立督查督導(dǎo)機(jī)制，實(shí)施市域社會治理法治建設(shè)的專項(xiàng)考核，定期對各級領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任進(jìn)行督查，確保市域社會治理的法治建設(shè)得到有效的符合標(biāo)準(zhǔn)的落實(shí)。應(yīng)當(dāng)依據(jù)黨內(nèi)的法規(guī)，建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部法治工作的效果檔案，將社會治理法治化作為黨政綜合考核的重要參照。黨政主要負(fù)責(zé)人應(yīng)該起先鋒模范作用，在市域治理中率先垂范，對不履行或者不正確履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》等有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)和國家法律法規(guī)予以問責(zé)。