高校品牌專業(yè)建設(shè)專項資金內(nèi)部績效審計實施路徑探究

杜彥賓

（蘇州市職業(yè)大學(xué)審計處，江蘇蘇州 215104）

引言

黨的十九大明確提出，要加快一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)，實現(xiàn)高等教育的內(nèi)涵式發(fā)展。在高等教育的新形勢、新使命和新挑戰(zhàn)下，多個省份相繼啟動高校品牌專業(yè)建設(shè)工程，嚴(yán)格按標(biāo)準(zhǔn)遴選一批立項品牌專業(yè)及培育點。為支持品牌專業(yè)建設(shè)，財政下?lián)茼椖抠Y金，設(shè)立品牌專業(yè)建設(shè)專項資金。

隨著國家對高校的財政投入不斷增加，特別是近年來中央和地方對高校的內(nèi)涵建設(shè)的資金投入力度不斷加大，專項資金金額在高校預(yù)算總額中所占比例越來越大。作為對政府財政績效審計工作的補充，高校內(nèi)部審計部門應(yīng)當(dāng)積極開展品牌專業(yè)專項資金績效審計工作，為優(yōu)化財政專項資金配置，提高專項資金的效率和效果，促進專項資金實現(xiàn)投入產(chǎn)出最優(yōu)化貢獻力量。

一、績效審計的含義

1929年，世界經(jīng)濟危機爆發(fā)，以市場調(diào)節(jié)為主要手段的自由經(jīng)濟暴露出其重大缺陷。為此，政府通過財政政策和貨幣政策對國家宏觀經(jīng)濟進行調(diào)控，全面干預(yù)社會經(jīng)濟。隨著政府對經(jīng)濟的干預(yù)，政府的公共開支大幅增長，政府經(jīng)費支出的效益也日益受到關(guān)注。隨后，一些發(fā)達國家的審計機關(guān)開始對績效審計進行了嘗試。1986年，世界審計組織第12 屆會議召開，第一次以績效審計為主題進行了討論，績效審計一詞從此產(chǎn)生。受托經(jīng)濟責(zé)任理論與新公共管理運動理論中有關(guān)受托經(jīng)濟責(zé)任理論的不斷發(fā)展，不但奠定了績效審計的理論依據(jù)，也極大推動了績效審計的快速發(fā)展。

與西方國家相比，我國的績效審計開展和實施較晚。2003年，審計署發(fā)布《審計署2003年至2007年審計工作發(fā)展規(guī)劃》，將效益審計作為審計工作新的發(fā)展方向，從此，我國開始了財政專項資金績效審計的探索和實踐。審計署在“十二五”審計工作發(fā)展規(guī)劃中明確提出，要加強對專項資金的績效審計，關(guān)注資金使用的“經(jīng)濟性、效率性、效果性”，實現(xiàn)審計目標(biāo)向真實性、合法性和績效性并重的重大轉(zhuǎn)變。中國內(nèi)部審計協(xié)會發(fā)布的《第2202 號內(nèi)部審計具體準(zhǔn)則——績效審計》中給出了明確定義：“績效審計，是指內(nèi)部審計機構(gòu)和內(nèi)部審計人員依據(jù)一定的審計標(biāo)準(zhǔn)和程序，對本組織經(jīng)營管理活動的經(jīng)濟性、效率性和效果性進行的監(jiān)督、檢查和評價。”

二、開展品牌專業(yè)建設(shè)專項資金內(nèi)部績效審計的必要性

開展品牌專業(yè)建設(shè)專項資金內(nèi)部績效審計是貫徹審計監(jiān)督相關(guān)法律法規(guī)的關(guān)鍵舉措。2014年10月，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于加強審計工作的意見》，提出要促進公共資金安全、高效使用，把績效理念貫穿審計工作的始終。2016年2月，審計署發(fā)布《審計署關(guān)于適應(yīng)新常態(tài)、踐行新理念更好地履行審計監(jiān)督職責(zé)的意見》，要求要加強公共資金績效審計。2018年9月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》出臺，明確提出要硬化預(yù)算績效責(zé)任約束，切實做到“花錢必問效、無效必問責(zé)”，強化績效管理監(jiān)督問責(zé)等保障措施，要求審計機關(guān)要依法對預(yù)算績效管理情況開展審計監(jiān)督，對于發(fā)現(xiàn)的違紀(jì)違法問題線索，應(yīng)當(dāng)及時移送紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)，以著力提高財政資源配置效率和使用效益，改變預(yù)算資金方面的固化格局，提高預(yù)算管理水平和政策實施效果，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供有力保障。

開展品牌專業(yè)建設(shè)專項資金內(nèi)部績效審計是高校內(nèi)部審計部門履行審計監(jiān)督職責(zé)的具體體現(xiàn)。隨著政府對高等教育資金的投入大幅增長，高校資金流量劇增，相關(guān)風(fēng)險也不斷增大。內(nèi)部審計作為審計監(jiān)督體系的重要組成部分，應(yīng)通過開展品牌專業(yè)建設(shè)專項資金內(nèi)部績效審計，以品牌專業(yè)建設(shè)目標(biāo)為核心，充分了解專業(yè)建設(shè)專項資金的預(yù)算編制、執(zhí)行和管理情況，客觀評價資金支出相關(guān)業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制、風(fēng)險管理及其績效狀況，及時發(fā)現(xiàn)項目建設(shè)過程中偏離目標(biāo)的情況，并提出完善相關(guān)缺陷的建議，充分履行高校審計部門的監(jiān)督與咨詢職責(zé)。

開展品牌專業(yè)建設(shè)專項資金內(nèi)部績效審計是高校內(nèi)部審計部門助力提升高校治理能力的重要途徑。通過對品牌專業(yè)建設(shè)專項資金實施內(nèi)部績效審計，使其監(jiān)督職得到充分發(fā)揮，可以促進高校規(guī)范管理；通過對專項資金管理、使用的評價及合理建議，實現(xiàn)其咨詢服務(wù)職能，可以促進學(xué)校全面發(fā)展；通過專項資金的風(fēng)險分析、評價及防范，可以促進高校安全高效運行；通過揭示專項資金經(jīng)濟活動中的違法違紀(jì)行為，并落實審計整改，可以切實提高高校的治理水平。

三、引以高校財政專項資金內(nèi)部績效審計存在的問題

（一）內(nèi)部績效審計意識不強

很多高校對能否取得和取得多少財政專項資金的支持關(guān)注度較高，但對實施專項資金內(nèi)部績效審計工作的重視不夠，主要體現(xiàn)在以下兩個方面。一是內(nèi)部審計部門和人員對財政專項資金內(nèi)部績效審計的認(rèn)識不足。財政專項資金審計一般納入高校年度財務(wù)收支審計中，很少單獨立項為內(nèi)部績效審計。受傳統(tǒng)審計思維的影響，其關(guān)注點局限在財務(wù)收支信息的真實性和合規(guī)性方面，未能從學(xué)校的全局考慮，未能認(rèn)識到對財政專項資金績效審計的缺失，造成財政專項資金績效審計開展的形式、審計資源的科學(xué)統(tǒng)籌還不夠，導(dǎo)致不能及時發(fā)現(xiàn)財政專項資金在使用中存在的問題，對財政專項資金的產(chǎn)出的經(jīng)濟性、效率性和效果性的評價更是不足。二是財政專項資金的申請。使用部門和人員對開展財政專項資金內(nèi)部績效審計認(rèn)識不足，對提供相關(guān)資料、接受審計事項問詢配合不力，導(dǎo)致審計程序未能充分發(fā)揮作用。

（二）內(nèi)部績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)體系不健全

高校財政專項內(nèi)部績效審計需要科學(xué)、有效的審計評價標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系。由于目前高校類型繁多，不同高校在辦學(xué)層次、目標(biāo)定位以及教學(xué)、科研及學(xué)生素養(yǎng)等方面存在很大差異，內(nèi)部績效評價標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系的構(gòu)建存在很大難度。此外，財政專項資金作為高校資源的投入，其相應(yīng)產(chǎn)出在數(shù)量上難以體現(xiàn)，造成目前績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系宏觀內(nèi)容較多、涉及高等教育的定量指標(biāo)少，嚴(yán)重阻礙財政專項資金內(nèi)部績效審計的順利開展和實施。

（三）審計技術(shù)方法落后

高校內(nèi)部審計人員的專業(yè)背景大多集中在財會和工程專業(yè)，在進行財政專項資金績效審計時，主要以揭露財政財務(wù)收支審計技術(shù)方法為主，對與績效審計的效率和效果相關(guān)的審計技術(shù)，如比較分析、趨勢分析等方法運用有限。尤其是在大數(shù)據(jù)時代，高校信息化建設(shè)水平日益提高，而審計人員缺乏對相關(guān)數(shù)據(jù)進行采集、加工、轉(zhuǎn)換、對比分析和趨勢分析的審計數(shù)據(jù)處理技術(shù)，難以滿足財政專項資金繼續(xù)審計的要求。

（四）審計成果運用有待加強

目前，大多數(shù)高校的審計部門在進行財政專項資金內(nèi)部績效審計時，往往只注重審計程序的規(guī)范性和完整性，造成審計結(jié)果運用作為績效審計目標(biāo)實現(xiàn)的關(guān)鍵步驟經(jīng)常被忽視，導(dǎo)致績效審計后續(xù)的跟蹤檢查環(huán)節(jié)未能高質(zhì)量完成。此外，高校內(nèi)部監(jiān)督力量在信息共享、審計結(jié)果共用、聯(lián)合問責(zé)整改等方面的協(xié)作程度較差，未能形成全方位的監(jiān)督機制，難以保證品牌專業(yè)建設(shè)專項資金管理使用高效、規(guī)范。再者，問責(zé)機制缺失，未能及時對違規(guī)和履職不力的單位或個人進行問責(zé)，也未將財政專項資金內(nèi)部績效審計的結(jié)果和整改情況作為相關(guān)決策、預(yù)算安排、干部考核、人事任免和獎懲的重要依據(jù)，嚴(yán)重影響財政專項資金績效審計的權(quán)威性。

四、高校品牌專業(yè)建設(shè)專項資金內(nèi)部績效審計實施路徑探究

（一）提高內(nèi)部績效審計意識

高校品牌專業(yè)建設(shè)專項資金內(nèi)部績效審計是一項綜合性工作，涉及到審計、科研、財務(wù)、資產(chǎn)管理、項目實施等多個部門，各部門都要提高對實施品牌專業(yè)建設(shè)專項資金內(nèi)部績效審計工作的重視。審計部門要從學(xué)校的全局考慮，與學(xué)校的中長期發(fā)展規(guī)劃聯(lián)系起來，改變以往以財務(wù)收支為重點的審計意識，聚焦品牌專業(yè)建設(shè)專項資金內(nèi)部控制與風(fēng)險管理，重點關(guān)注品牌專業(yè)建設(shè)專項資金的使用是否精準(zhǔn)貫徹落實決策部署、是否實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。應(yīng)統(tǒng)籌計劃安排品牌專業(yè)建設(shè)專項資金內(nèi)部績效審計開展的形式，科學(xué)分配審計資源；及時發(fā)現(xiàn)項目建設(shè)中存在的問題，充分揭示相關(guān)內(nèi)部控制與風(fēng)險管理中的缺陷，有效挖掘貫徹落實品牌專業(yè)建設(shè)決策部署中存在的問題。

（二）明確審計目標(biāo)

績效審計的目標(biāo)，是在確定被審計單位財務(wù)收支真實、合規(guī)的基礎(chǔ)上，進一步評價其經(jīng)營管理活動是否適當(dāng)和有效，是否實現(xiàn)了經(jīng)濟性、效率性和效果性。

高校內(nèi)部審計部門應(yīng)緊緊圍繞品牌專業(yè)建設(shè)專項資金的使用和管理，明確績效審計目標(biāo)，即監(jiān)督、檢查并評價品牌專業(yè)建設(shè)專項資金在財務(wù)收支、預(yù)算執(zhí)行、內(nèi)部控制與風(fēng)險管理、支持相關(guān)政策措施貫徹落實等各方面是否合規(guī)，是否實現(xiàn)了績效目標(biāo)。應(yīng)圍繞審計目標(biāo)統(tǒng)籌審計資源。品牌專業(yè)建設(shè)專項資金內(nèi)部績效審計也可以與領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計、內(nèi)部控制與風(fēng)險管理審計、政策落實情況跟蹤審計等多種審計形式相結(jié)合。

（三）選擇科學(xué)的審計方法

品牌專業(yè)建設(shè)專項資金績效審計是以財政專項資金為審計對象的。由于審計內(nèi)容的廣泛性，審計方法也體現(xiàn)出多樣性的特點，目前尚無統(tǒng)一的審計方法，除運用常規(guī)審計方法以外，還可以采用調(diào)查法、訪談法、數(shù)量分析法、比較分析法和目標(biāo)成果法以及問卷調(diào)查、專題討論會方式等。

在大數(shù)據(jù)環(huán)境下，審計人員要充分運用計算機技術(shù)，構(gòu)建品牌專業(yè)建設(shè)專項資金績效審計信息數(shù)據(jù)庫，發(fā)揮EXCEL、SQL SERVER、SPSS 等數(shù)據(jù)分析工具的計算速度優(yōu)勢，分析比對相關(guān)數(shù)據(jù)，在把握總體的基礎(chǔ)上，鎖定重點，提升審計工作的質(zhì)量和效率。此外，還可以借鑒英國審計署的問題解析法、統(tǒng)計分析法、質(zhì)量控制法和美國審計署的項目分級評價工具等國外的審計方法。

（四）構(gòu)建適當(dāng)?shù)膶徲嬙u價標(biāo)準(zhǔn)

由于財政專項資金績效審計對象較多，截至目前尚未形成一套成熟的評價標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系。在構(gòu)建品牌專業(yè)建設(shè)專項資金績效審計評價標(biāo)的評價標(biāo)準(zhǔn)時，需要充分認(rèn)識到由于高校開展的品牌專業(yè)建設(shè)活動的產(chǎn)出的非物質(zhì)化性、產(chǎn)出效益的模糊性和長遠性，所以其產(chǎn)出績效與一般的專項資金項目相比，很難用物質(zhì)化的方法衡量。

品牌專業(yè)建設(shè)專項資金績效審計評價指標(biāo)可以以財政部《預(yù)算績效評價共性指標(biāo)體系框架》提出的框架指標(biāo)為基礎(chǔ)，靈活選取最能體現(xiàn)品牌專業(yè)建設(shè)專項資金特征的共性指標(biāo)（即一級二級指標(biāo)），再結(jié)合品牌專業(yè)建設(shè)專項資金的目標(biāo)，細化出三級和四級評價指標(biāo)，并賦予各評價指標(biāo)以科學(xué)合理的權(quán)重分值，明確具體的評價標(biāo)準(zhǔn)，從而形成完善的績效評價指標(biāo)體系。品牌專業(yè)建設(shè)專項資金績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)也可以以評價來源替代。所謂評價來源，包括國家法律法規(guī)、相關(guān)行業(yè)指標(biāo)、組織制的工作目標(biāo)以及預(yù)算、定額等。

（五）加強后續(xù)跟蹤檢查與審計結(jié)果運用

為了充分發(fā)揮品牌專業(yè)建設(shè)專項資金績效內(nèi)部審計的建設(shè)性作用，高校內(nèi)部審計部門和人員要保證審計程序的規(guī)范和完整，加強審計后續(xù)跟蹤檢查與績效審計的結(jié)果應(yīng)用。

為了保證績效審計目標(biāo)的完成，品牌專業(yè)建設(shè)專項資金績效審計要及時開展后續(xù)跟蹤檢查，對績效審計報告中的審計整改建議的落實情況及時開展跟蹤檢查，重點檢查績效審計報告中的審計建議是否得到有效落實，并對審計建議的執(zhí)行情況和審計整改的程度、效果予以及時報告。

同時，要加強品牌專業(yè)建設(shè)專項資金績效內(nèi)部審計結(jié)果的運用。一是構(gòu)建全方位的監(jiān)督機制，加強審計、紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事等內(nèi)部監(jiān)督力量的協(xié)作配合，建立信息共享、結(jié)果共用、重要事項共同實施、整改問責(zé)共同落實等工作機制，以保證品牌專業(yè)建設(shè)專項資金管理使用高效、規(guī)范。二是及時問責(zé)違規(guī)履職及履職不力的單位或個人，并將品牌專業(yè)建設(shè)專項資金績效內(nèi)部審計結(jié)果及整改情況作為相關(guān)決策、預(yù)算安排、干部考核、人事任免和獎懲的重要依據(jù)，整改結(jié)果情況納入部門綜合考核指標(biāo)體系。三是健全績效審計結(jié)果公告制度，充分發(fā)揮全員監(jiān)督作用，提高績效審計工作的向心力、凝聚力和影響力。

結(jié)語

在高校財政專項資金不斷大幅度增加、專項資金內(nèi)涵不斷深化的新形勢下，依據(jù)高校專項資金管理特點開展品牌專業(yè)建設(shè)專項資金內(nèi)部績效審計工作具有很大必要性和可行性。通過高校審計部門提高內(nèi)部績效審計意識和各個參與部門對品牌專業(yè)建設(shè)內(nèi)部績效審計的重視，有效推動品牌專業(yè)建設(shè)專項資金績效內(nèi)部審計工作的開展。

高校審計部門要在明確品牌專業(yè)建設(shè)專項資金內(nèi)部績效審計目標(biāo)、不斷拓展績效審計范圍、豐富完善績效審計的工作內(nèi)容的基礎(chǔ)上，以科學(xué)的審計方法和適當(dāng)?shù)目冃гu價標(biāo)準(zhǔn)進行客觀的評價，通過加強后續(xù)跟蹤檢查與審計結(jié)果運用，強化績效審計工作的效率和效果，進一步規(guī)范高校對品牌專業(yè)建設(shè)專項財政資金的管理和使用，提高財政專項資金使用效益。