新時期黃河水域治安防控體系探析

◎ 李景山 鐵道警察學院治安學系

黃河全長5464 公里，流經9省區(qū)，流域面積79.5萬平方公里，養(yǎng)育人口約1.26億人，孕育了河湟文化、河洛文化、關中文化、齊魯文化等，在我國經濟社會發(fā)展和生態(tài)安全方面具有十分重要的地位。黃河流域是連接青藏高原、黃土高原、華北平原的生態(tài)廊道，糧食和肉類產量占全國三分之一，是我國重要的生態(tài)屏障和經濟地帶，但長期以來水害嚴重，再加上人為破壞，黃河屢治屢決的局面始終沒有根本改觀，給沿岸百姓帶來了深重的災難。新中國成立以來，按照“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，黃河流域生態(tài)環(huán)境、百姓生活都有了很大改觀，但當前黃河流域仍存在一些突出問題，如水源污染、非法盜采、搶奪水資源等現象嚴重，水域治安形勢依然嚴峻。

1.構建新時期黃河水域治安防控體系的意義

黃河因氣候、環(huán)境、人為因素等導致泥沙聚集、河道寬度減小，這些問題使水上航道的利用價值大大降低，同時還有社會治安治理過程中仍然存在著眾多不安定因素。水上公安機關作為保護水運交通基礎設施安全、防范和打擊水路違法運輸、維護水運交通治安秩序、保障水上運輸安全暢通的重要力量，肩負著重要使命，發(fā)揮著特殊作用。

黃河流域目前的經濟社會發(fā)展是上游落后、中游崛起、下游發(fā)達，積極構建與黃河水域特點相適應的水上治安防控機制，努力提高維護水域穩(wěn)定和諧的能力，對促進西部大開發(fā)、中原崛起、下游新舊動能轉換和暢通“一帶一路”具有重要意義，是黃河水域水上公安機關順應區(qū)域協(xié)調發(fā)展的現實需要。近年來，黃河水域治安形勢持續(xù)平穩(wěn)，但治安問題仍大量存在，水域專業(yè)防控能力較低、群防群治工作滯后、基礎建設和防控能力脆弱，維護水域治安穩(wěn)定的壓力沒有緩解，積極構建新時期黃河水域治安防控體系是從根本上扭轉治安管理現狀、夯實黃河治安防控基礎的重要舉措。黃河上游、中游是國家重要的生態(tài)安全屏障區(qū)，生態(tài)環(huán)境脆弱，同時沿黃九省區(qū)有農業(yè)大省、畜牧大省、多民族融合區(qū)、革命老區(qū)、貧困地區(qū)、中華文明的傳承創(chuàng)新區(qū)，完善黃河水域治安防控體系對于建設黃河生態(tài)經濟帶、保障食品安全、維護民族團結、促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施、堅定文化自信有重大現實意義。黃河沿線有多地水上公安機關剛剛組建或正在組建，面對新時期、新任務和新要求，在作戰(zhàn)、保障、隊伍建設、體制等方面還存在不適應，省區(qū)之間缺乏協(xié)同治理，政出多門、分割管理，也沒有形成全民自覺保護黃河的法治氛圍。創(chuàng)新治安管理體制機制，完善跨區(qū)域管理協(xié)調機制，因地制宜、分類施策，統(tǒng)籌謀劃上下游、干支流、左右岸，保障黃河長治久安，促進全流域高質量發(fā)展，這是水上公安機關緊跟時代步伐、在新的治安形勢下爭取主動的根本出路，也是實現平安黃河奮斗目標的有效途徑。

2.新時期黃河水域治安形勢及問題分析

黃河水域涉及多個行政區(qū)劃、面積廣、治安問題顯著、生態(tài)形勢嚴峻，自古以來都是治理的難點。近年來，各地對黃河水域的治理愈來愈重視，以黃河流域河南段為例：河南編制了自然資源狀況基礎數據，摸清了家底，積極開展百公里生態(tài)廊道、千公頃濕地公園群、萬畝灘區(qū)耕地高效利用試點工程建設；蘭考黃河灘區(qū)試點種植3萬畝優(yōu)質牧草，加強了黃河流域生態(tài)保護修復；選取鄭州、開封、新鄉(xiāng)進行黃河灘區(qū)耕地高效利用試點，并在鄭州、開封、洛陽、濮陽、三門峽等市開展露天礦山綜合整治行動。但水域警務有其顯著治安特點：水上違法犯罪隱蔽性強、出警速度慢、緝捕難度大、證據收集困難，再加上社會治安治理的要求和水域治安治理現狀也存在較大偏差，如黃河水域水警受重視程度不高、水域警力長期缺乏、水域治安防控體系不夠完善，黃河水域的治安形勢依舊不仍樂觀。

2.1 多部門管理職責沖突

黃河水域的管理部門較多，分工較細，一些執(zhí)法環(huán)節(jié)涉及到多個部門的職責，職能交叉易導致責任劃分不明確、執(zhí)法效果不明顯。公安機關是治安管理的主要負責單位，同時，交通運輸、農業(yè)、漁業(yè)、環(huán)保、國土、水利、安監(jiān)、質監(jiān)等部門也都負有水域治安防控職責，在一線執(zhí)法實際中，就會產生重復執(zhí)法或推諉扯皮現象。以黃河河南段鄭州市為例，鄭州所屬黃河水域由市黃河河務局、市水利局、市南水北調辦公室、市農業(yè)農村工作委員會水產管理辦公室（市漁政漁船檢驗監(jiān)督管理辦公室）、市交通運輸局（市海事局）、市自然資源和規(guī)劃局自然資源調查監(jiān)測處、市城管局城市河渠管理處、市生態(tài)環(huán)境局市環(huán)境監(jiān)察支隊、市鄭東新區(qū)管理委員會水務局等部門共同管理，市水上公安局正在籌建。各單位隸屬公安部、交通運輸部等等多個部門，分工不明必然造成失控漏管，出現問題又會互相推諉，難以形成防控合力。治安防控體系的構建不能僅僅依靠公安部門一家，而眾多的水域管理部門其職責各有側重，公安部門要熟悉各單位職責，在開展治安防控工作時做好統(tǒng)籌協(xié)調，合理利用各部門力量，共同做好黃河水域治安防控工作。

2.2 違法犯罪案件持續(xù)不斷

近年來，黃河治理較以往取得了較好的改善，但黃河流域的生態(tài)壓力大，環(huán)境形勢嚴峻，違法犯罪案件仍然持續(xù)不斷。2018年7月，水利部部署開展全國河湖“亂采、亂占、亂堆、亂建”等突出問題開展集中清理整治，僅一年時間檢察機關就立案1097件，黃河流域檢察機關與水利部門也積極開展“攜手清四亂、保護母親河”專項行動，探索建立全流域河湖環(huán)境治理與司法保護協(xié)作協(xié)同新機制。近年來，在黃河流域查處了“萬榮縣汾河河道管理范圍內違法建設破壞生態(tài)環(huán)境案”“府谷縣黃河沿線非法排污非法采砂破壞生態(tài)環(huán)境系列案”“戶燕軍、李富強等6人盜掘古文化遺址古墓葬案”“貢嘎平措等3人非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物刑事附帶民事案”等典型案例，而黃河河南段也發(fā)生了“中牟縣黃河河道內亂堆建筑垃圾案”“三門峽市城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)違法修建魚塘破壞黃河濕地案”“開封市城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)違法生產經營損害飲用水源地案”“鄭州市法莉蘭童話王國違法建設破壞生態(tài)環(huán)境案”等。為了非法利益鋌而走險，盜掘古墓、獵捕珍貴野生動物、盜伐林木、走私，給黃河流域生態(tài)安全與資源環(huán)境保護帶來了很大危害。

2.3 “三非”問題較為突出

2.3.1 非法排污

非法排污是指單位或個人將污水、廢氣、廢物等隨意亂排放的行為。黃河是我們的母親河，她的水源為我們的生產、生活提供了很大保障，保護黃河是事關中華民族偉大復興和永續(xù)發(fā)展的千秋大計。黃河流域附近人類的生活發(fā)展相對集中，生活污水、工業(yè)廢水、廢氣、廢物等比較集中，而處理污染物的成本高且標準嚴，很多企業(yè)鋌而走險，直接將污染物排放進黃河，給母親河造成了難以彌補的污染，影響了人類的生存環(huán)境。2018年6月，陜西省府谷縣檢察機關通過現場勘查、走訪居民、水質監(jiān)測、無人機拍攝等手段，發(fā)現從2015年起府谷新區(qū)產生的居民生活污水未經處理直排黃河，嚴重污染了黃河水質，后來該案成為黃河陜西段水污染治理公益訴訟第一案。由于非法排污單位和個人自身也知道該行為不對，多采取在晚上進行，排污地點也選擇在非常隱蔽之處，很難被發(fā)現，環(huán)保、建設、市政、海事、水務、公安等多部門都負有查處職責，部門協(xié)作機制還不完善，給限制人身自由的時限、水體污染取樣后的鑒定等案件具體環(huán)節(jié)造成了障礙，使得非法排污整治不暢，防控效果不好。

2.3.2 非法捕撈

非法捕撈是指在禁漁區(qū)、禁漁期或者使用禁用的工具、方法捕撈水產品的行為。采用小于規(guī)定網眼尺寸的漁具、使用炸魚或電魚等損害水產資源的方法對漁業(yè)資源有重大影響，破壞了水域生態(tài)平衡。由于收益高而成本低，黃河水域非法捕撈現象嚴重，如2021年6月19日袁某某等三人在黃河灘邊電魚，被山西省吉縣壺口派出所民警現場查獲；2020年6月6日河南南樂縣寺莊派出所接連破獲兩起黃河支流非法捕撈水產品案件，一舉抓獲有關犯罪嫌疑人王某等4人。由于黃河水域廣闊，非法捕撈者流動性大，民警只能采取蹲點抓現行的方式執(zhí)法，很多捕撈者夜間駕船前往河面中部作業(yè)，即使發(fā)現也可以迅速將證據拋入水中，甚至跳水逃逸，很難取證，很難予以打擊。

2.3.3 非法采砂

非法采砂是指未取得采砂許可證而進行的采砂。砂石礦是重要的礦產資源，是經濟社會發(fā)展的重要物質基礎和支撐，非法無序采砂不僅破壞了黃河河床形態(tài)，加速黃河河道演變，危及堤防的安全，影響了防洪安全，還因缺乏措施致使沙土飛揚，對黃河流域生態(tài)環(huán)境造成了很大的影響。例如洛陽鐵路法院2021年3月11日審理的楊某某等非法采礦罪一案，是該院集中管轄河南省黃河流域環(huán)境資源案件后審結的第一起非法采礦類刑事案件。2019年6月至2020年9月，林某某等四人在河南省博愛縣沁河灘非法采砂，最終四人都因非法采礦罪追究刑事責任。另外，由于砂石利潤巨大，經常會出現爭奪砂石資源即“砂霸”現象，非法采砂者之間出現打架斗毆，或暴力抵抗執(zhí)法人員情況，嚴重影響了社會治安。黃河河道長、且河面寬廣，視頻監(jiān)控難以像設置在陸地上一樣發(fā)揮高效作用，在局部河道偷采礦砂難以取證，再加上非法采砂船多為改裝等“三無”船舶，打擊非法采砂較難。

2.4 水上浮尸

浮尸主要是指人的尸體，由于脹水漂浮在水面上。黃河浮尸問題由來已久，從20世紀60年代至今，有超過1萬具浮尸漂蕩于黃河蘭州段，主要原因為自殺，游泳、水上作業(yè)失足和被殺占少數，隨著治安狀況整體改善，兇殺痕跡明顯的浮尸越來越少，但近些年從黃河蘭州段漂浮的尸體仍有相當數量。尸體長期浸泡在河水中，污染程度遠大于生活垃圾的污染，對水質造成很大影響。由于黃河泥沙大，很多尸體在還未來得及打撈就被泥沙掩埋，打撈起的浮尸被誰泡腫后難以提取相貌特征、指紋信息等，且后續(xù)涉及復雜的法律程序和多個行政部門，處理起來非常麻煩，也出現了千佛山殯儀館項目借尸斂財詐騙案、人稱“黃河鬼俠”的魏家挾尸要價等現象。民政、公安、環(huán)保、水電企業(yè)和撈尸人之間，圍繞隨意打撈、污染、挾尸要價、善后等糾紛不斷，多頭管理無人負責的防治困境凸顯，浮尸有的被移交親屬，有的被民政部門火化，有的則留到下游。黃河水域設置有水上派出所的部分地方也積極承擔救生、打撈任務，但多因警力不足、水性不高等原因，常求助于義務搜救隊，浮尸大多高度腐敗，一方面取證固證困難，另一方面也給民警身體和心理造成了傷害。

3.新時期黃河水域治安防控體系創(chuàng)新路徑

3.1 建設要求

水域治安防控體系建設要針對區(qū)域特點和突出的治安問題，從大處著眼，從小處入手，堅持目標導向，從需要解決的問題倒推基礎設施建設、隊伍建設、信息化技術應用、體制機制制定調整等。水上公安機關有維護水上治安秩序，查處水上治安和刑事案件、處置治安事件與災害，水上船舶、公共場所、集會、旅游、人員、特種行業(yè)的治安管理，水上消防工作，組織和指導涉水各單位、群眾性組織、個人開展水上治安防范的職責。黃河水域各地政府要結合自身民風民情、經濟、環(huán)境模式，因地制宜，積極建立水域治安聯(lián)動協(xié)調機制，建立黃河分段、分片警長制，實現“警長”與“河長”有機結合，“水警”與“陸警”相互配合，“水警”與“涉水管理部門”加強聯(lián)合的機制，共享信息數據、共同巡邏防范、共建防控體系。如黃河河南段鄭州市境內，黃河流域面積1946平方公里，干流160公里，黃河堤防總廠71.42千米，灘區(qū)面積34.33萬畝，灘區(qū)居住人口2.52萬人，可設置鄭州市水上公安分局，統(tǒng)一管理轄區(qū)黃河流域與境內其他河流、水庫、湖泊，結合各自特點分別設置水上派出所或治安巡查中隊等具體負責治安防控工作。要以“重在保護、要在治理”為主線，充分發(fā)揮公安機關防風險、保安全、維穩(wěn)定的主力軍作用，推動建立沿黃各方力量參與的治安防控機制，實現黃河流域群防群治無死角，打造“黃河治安防控示范區(qū)”，全面完善黃河水域治安防控體系建設。

3.2 協(xié)作共建

黃河水域的治安防控不能單靠水上公安機關一力完善，要多方協(xié)作，共同建設才能發(fā)揮最大效果。協(xié)作共建包括水警部門與陸路治安防控的合作、涉水行政部門資源的共享、社會力量的參與。陸路治安防控體系是以行政區(qū)域劃分，而黃河水域限于水上情況很難完全按照陸路模式，應與周邊陸地公安機關建立合作機制，充分發(fā)揮彼此優(yōu)勢，共同做好陸地、水域治安防控工作。水域治安防控不僅涉及水上公安機關，還涉及陸地公安機關、水利、漁政、環(huán)保、農業(yè)、港口、海事等部門，被稱為“九龍治水”，要整合各部門執(zhí)法力量、建設水域數據交換平臺共享基礎信息，理順管理體制和職責。如黃河河南段孟津縣水域電魚行為頻發(fā)，縣漁業(yè)辦于牽頭公安、交通、河務、濕地等部門，會盟、白鶴、小浪底鎮(zhèn)政府抽調精干力量配合，組成打擊電魚行為聯(lián)合執(zhí)法隊，經過為期一年的聯(lián)合執(zhí)法，遏制了違法電魚高發(fā)態(tài)勢，效果良好。積極調動社會資源共同參與水域治安防控，充分發(fā)揮民眾的力量，多渠道收集線索情報，動員社會公眾參與維護水域治安秩序，拓展水上救助力量，建立信息采集機制、聯(lián)防聯(lián)控機制，將防控落到日常，形成“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的格局。

3.3 專項行動

針對黃河水域典型違法與犯罪行為，要摸清底數、找準病灶，采取強有力的措施，依法進行重點整治，使沿河企業(yè)、群眾安全感和滿意度明顯提升，筑牢母親河生態(tài)保護屏障。要對破壞濕地生態(tài)環(huán)境、非法采砂取土、非法排放、非法捕獵、非法運輸、盜伐林木、盜掘古墓、破壞文化遺產等各類違法犯罪行為全面排查，采取溯源追蹤、無人機排查、現場問詢等方式，堅持問題導向，集中精力攻堅克難；要實施精準治理，因地制宜、分類施策，不搞“一刀切”，對發(fā)現的問題明確責任主體、整治措施、完成時限，逐個銷號，并對問題建檔立號，建立長效機制，防止問題反復。如河南段站位“河南安則天下安”“黃河寧，天下平”戰(zhàn)略大局，以省公安廳牽頭組織開展“雷霆5號”專項行動，以合成戰(zhàn)和整體戰(zhàn)為主要措施，重點打擊破壞黃河流域生態(tài)環(huán)境犯罪、“一河兩路”破壞自然資源犯罪、制售假劣涉疫情物資犯罪、治安突出問題和亂點等涉及食品、藥品、環(huán)境及知識產權領域違法犯罪活動，堅決維護黃河流域社會治安大局穩(wěn)定，打響了“黃河行動”的“第一槍”；洛陽警方以打開路、嚴打嚴治，深挖徹查非法采砂涉及的黑惡勢力及幕后保護傘；鄭州市惠濟區(qū)農委聯(lián)合市農業(yè)綜合執(zhí)法支隊開展整治炸魚、毒魚、電魚等破壞漁業(yè)資源捕撈行為專項行動，治安問題突出的河段區(qū)域得到了全面整治，給黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展做好服務保障。

3.4 信息化建設

水域治安防控體系離不開信息化建設的支持，水上公安機關應充分利用現代信息技術，加強基礎設施建設，整合涉水部門信息與社會資源，深化情報信息比對研判，重點要強化視頻監(jiān)控、基礎信息和無人機應用的建設，提升黃河水域立體化治安防控體系。要推廣應用AIS定位、VHF定位、人臉識別與信息自動比對等系統(tǒng)，拓展水域視頻監(jiān)控建設，在重點港區(qū)、碼頭、通道路口、沿河重要設施、重要河段完善視頻監(jiān)控安裝與智能信息采集，做到重點場所、關鍵部位、治安復雜區(qū)域、案件高發(fā)場所出入口等位置全覆蓋。要完善水域治安基礎信息數據庫資源，整合公安、水利、水務、國土、交通、農業(yè)農村、生態(tài)環(huán)境等部門信息，對于各類涉水人員、船舶、企事業(yè)單位、沿河各類設施從業(yè)人員、河邊閑雜人員、橋梁、過河設施、游樂場所、碼頭渡口、交易場所等進行采集加工，健全刑偵信息研判，規(guī)范信息資源授權使用。充分發(fā)揮無人機的特長，可以搭載照相機、攝像機、拋投器、喊話器、熱像儀等設備，對黃河沿線巡航、監(jiān)控、追蹤、固定證據、救援等都具有重要作用。如河南段采取無人機航測巡檢、人工現場核查方式排查黃河兩岸畜禽養(yǎng)殖、入河排污、廢物堆存、采砂采礦等突出生態(tài)環(huán)境問題，對黃河流域生態(tài)環(huán)境保護開展專項執(zhí)法，排查面積近3000平方公里。

3.5 法制化建設

水域治安防控體系的建設與完善首先需要法律的保障。準確、可操作的法律依據才能使防控體系規(guī)范、健全，才能保障水域治安穩(wěn)定、有序。黃河流經多省，各地水域警務特點各異、立法標準不一，需從頂層設計出發(fā)，由公安部牽頭起草針對黃河水域的治安防控規(guī)定或指導意見，將水域治安防控體系的建設與持續(xù)推進納入法制范疇，統(tǒng)一規(guī)劃。針對河南段水域特征，由河南省公安廳牽頭水域管理的其他部門，起草符合黃河水域河南段特點的治安防控條例或辦法，以地方性法規(guī)或規(guī)章下發(fā)。要緊密結合黃河水域治安管理河南段的特殊性，細化違法案件認定標準和處罰類型，制定河南水域水警治安監(jiān)管措施、處罰措施、強制措施，其他涉水部門治安防控責任，水警與其他涉水部門協(xié)作制度。

圍繞黃河流域高質量發(fā)展，構建河南段水域治安規(guī)范執(zhí)法體系。黃河經濟帶企業(yè)眾多，影響企業(yè)生產經營和健康發(fā)展的各類違法犯罪問題時有發(fā)生，應建立企業(yè)重大案件風險評價機制，以開門評警、進企訪談等形式做好“請進來、走出去”，了解案件類型，做到精準打擊，切實保護沿黃企業(yè)合法權益，營造公平正義的良好經商環(huán)境。以河南段為例，嚴厲打擊各類侵害黃河經濟帶企業(yè)合法利益的違法犯罪活動，如侵犯知識產權、制造假冒偽劣產品、涉眾型經濟犯罪活動等重點問題，創(chuàng)造良好治安環(huán)境。

3.6 隊伍與裝備保障建設

水域治安防控體系建設最基礎的是水警隊伍與裝備保障。黃河水域各地水警機構規(guī)模遠不如長江沿岸，由于多方面原因，目前很多地級市范圍還沒有水警部門，設置有水警機構的地市其隊伍與裝備總體情況令人堪憂。水警隊伍的素質要求不同于陸地警察，要針對水域特點進行專業(yè)性培養(yǎng)。以河南省鄭州市為例，正在籌劃建設水上公安分局，在水警隊伍建設上除了具備一般陸地警察要求外，還應注重業(yè)務素質能力，如水上執(zhí)法民警應持有基本安全培訓證、保安意識培訓證等船員證書，具有游泳、專業(yè)水上駕駛、水上搶險救援等能力。近年來，水警的裝備較以往有了明顯的改善，但仍有很多地區(qū)受條件限制，水警裝備無法滿足現實工作需要。如河南段水域，在打擊非法捕撈、非法采砂等違法活動時，現有的水警裝備難以滿足及時有效地處置；在打撈水上浮尸時，也沒有較好的工具，仍是依托當地群眾打撈為主等。應根據各地水域特點，區(qū)別性的配置專用執(zhí)法設備，如躉船、巡邏艇、水域搜救裝備、水域打撈裝備、個人水域防護裝備等。