鄉(xiāng)村振興PPP 項(xiàng)目成功的關(guān)鍵影響因素研究

白雪菲 中共唐山市委黨校

在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的時(shí)代背景下，抓好“三農(nóng)”問題、補(bǔ)足農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)短板、助力鄉(xiāng)村振興，已然成為國(guó)家建設(shè)領(lǐng)域中的重點(diǎn)任務(wù)。當(dāng)前，PPP 模式已得到國(guó)家的支持和認(rèn)可，并廣泛普及于鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域，成為當(dāng)?shù)卣x擇社會(huì)資本以投資鄉(xiāng)村振興建設(shè)項(xiàng)目的關(guān)鍵性融資模式。而所謂的鄉(xiāng)村振興PPP 項(xiàng)目具體是指通過(guò)政府與社會(huì)資本立足于風(fēng)險(xiǎn)和收益共同承擔(dān)的互動(dòng)基礎(chǔ)上攜手推進(jìn)的鄉(xiāng)村公共性項(xiàng)目，包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、周邊環(huán)境治理與優(yōu)化、農(nóng)田整治等方面。分析和研究對(duì)鄉(xiāng)村振興PPP 項(xiàng)目成功產(chǎn)生關(guān)鍵性作用的影響因素，將有助于提升其他PPP 項(xiàng)目的成功率，加快推進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程，著力補(bǔ)足全面小康社會(huì)在“三農(nóng)”問題上的短板。

一、PPP 項(xiàng)目在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的背景

（一）PPP 項(xiàng)目的意義

所謂PPP 項(xiàng)目，是指將政府、企業(yè)以及社會(huì)等多方面的資本緊密結(jié)合并有助于實(shí)現(xiàn)多方共贏的項(xiàng)目運(yùn)作模式[1]。它的存在消解了以往由政府和私人資本分工共贏的形式，借助新建立的公共產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)關(guān)系，重新整合公私多方的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)私人部門發(fā)展空間上的拓展和日趨靈活發(fā)展，同時(shí)有助于減輕政府的財(cái)政支出壓力，優(yōu)化公共產(chǎn)品的供給效率和質(zhì)量。不僅如此，PPP 項(xiàng)目雖然以融資功能著稱，但其主要功能還體現(xiàn)在推動(dòng)體制機(jī)制改革的層面，這恰好契合當(dāng)前全面小康社會(huì)中亟待解決的“三農(nóng)”問題。由此可見，引入鄉(xiāng)村振興PPP 項(xiàng)目有其必然價(jià)值，其能夠密切私人企業(yè)、民營(yíng)資本以及政府之間的深層次合作，為鄉(xiāng)村公共性項(xiàng)目的開展提供資金、人力資源等多方面的保障。

（二）PPP 項(xiàng)目的背景

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略早在2017 年已得到系統(tǒng)性闡述。我國(guó)擁有五千多年源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的農(nóng)耕文明，新中國(guó)也是從農(nóng)業(yè)國(guó)不斷發(fā)展至今的，農(nóng)業(yè)始終是我國(guó)生產(chǎn)領(lǐng)域中的第一產(chǎn)業(yè)，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展貢獻(xiàn)著重要力量。而農(nóng)業(yè)作為“三農(nóng)”問題中的一“農(nóng)”，又是加快鄉(xiāng)村現(xiàn)代化建設(shè)的重要支柱，因而需要同PPP項(xiàng)目密切結(jié)合、互相配合。此前已有PPP 項(xiàng)目在發(fā)達(dá)國(guó)家的試點(diǎn)開展，通過(guò)其實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我們可以得知該模式確實(shí)有助于推動(dòng)一國(guó)的公共性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)而優(yōu)化當(dāng)?shù)鼐用竦纳顥l件、提高其生活幸福感和滿意度。因此，PPP 項(xiàng)目能夠成為溝通公私多主體的核心紐帶，成為助推鄉(xiāng)村振興的動(dòng)力源泉。

（三）PPP 項(xiàng)目在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中的狀況

縱觀現(xiàn)階段的鄉(xiāng)村振興PPP 項(xiàng)目開展情況，可知國(guó)內(nèi)的魯、黔二地已成為該項(xiàng)目實(shí)施的主要陣地。而從行業(yè)指標(biāo)數(shù)據(jù)分析中可總結(jié)出，鄉(xiāng)村振興PPP 項(xiàng)目在環(huán)保低碳、市政建設(shè)、交通領(lǐng)域的貫徹落實(shí)速度最快。而鄉(xiāng)村振興工程關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域則包括垃圾及污水處理、居住環(huán)境優(yōu)化以及鄉(xiāng)村特色企業(yè)文化建設(shè)。

但在鄉(xiāng)村振興PPP 項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程中，一些局限性也隨之浮出水面。首先在人力資本投入方面，由于新興職業(yè)農(nóng)民所受到的重視程度較低，而傳統(tǒng)的農(nóng)民對(duì)實(shí)踐的重要性認(rèn)知不明朗，從而導(dǎo)致實(shí)踐問題長(zhǎng)期得不到關(guān)注，最終致使鄉(xiāng)村振興PPP 項(xiàng)目在實(shí)際操作層面有所缺失。除此之外，地方政府的管制機(jī)制也存在一定程度的缺陷，這主要體現(xiàn)在同為參與者的地方政府在多項(xiàng)事務(wù)中的透明度仍舊不高，進(jìn)而阻礙PPP 項(xiàng)目的貫徹與落實(shí)。而在經(jīng)濟(jì)資本投入方面，由于PPP 項(xiàng)目關(guān)注重點(diǎn)集中在投資周期和收益周期均較長(zhǎng)的環(huán)保、市政等公共領(lǐng)域，因此回報(bào)收益額會(huì)存在一定程度的波動(dòng)和風(fēng)險(xiǎn)，并且在后期維護(hù)和運(yùn)營(yíng)上的進(jìn)一步投資也不可或缺，從而對(duì)投資多方造成一定的經(jīng)濟(jì)壓力。最后，行業(yè)內(nèi)規(guī)章制度仍舊尚未統(tǒng)一，且相應(yīng)的法律體系尚未完善，管理部門機(jī)制在審批權(quán)限和程序上的問題，都是當(dāng)前鄉(xiāng)村振興PPP 項(xiàng)目推進(jìn)中常見的局限性。

二、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下PPP 項(xiàng)目成功關(guān)鍵影響因素理論研究成果

據(jù)近年來(lái)的相關(guān)調(diào)查，政策支撐、社會(huì)資本支撐、項(xiàng)目?jī)?yōu)勢(shì)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)體系的合理性是影響鄉(xiāng)村振興PPP 項(xiàng)目能否獲得成功的關(guān)鍵因素[2]。有學(xué)者指出，若政府能夠在政策、稅收、融資以及合同、法律等方面給予項(xiàng)目一定的支持，將有助于吸引社會(huì)資本的加入，進(jìn)而推動(dòng)鄉(xiāng)村振興PPP 項(xiàng)目的順利開展和持續(xù)推進(jìn)。而從項(xiàng)目?jī)?yōu)勢(shì)的角度上看，有學(xué)者指出，鄉(xiāng)村振興PPP 項(xiàng)目有其不可避免的局限性。具體說(shuō)來(lái)，由于其涉及的主體繁雜多樣，容易造成主體間的利益沖突，進(jìn)而導(dǎo)致信任危機(jī)的爆發(fā)。其次，由于鄉(xiāng)村振興PPP 項(xiàng)目重點(diǎn)領(lǐng)域的投資與收益周期較長(zhǎng)，故存在投資回報(bào)率低下的問題。最后，基于農(nóng)村人口大量入城務(wù)工，加之鄉(xiāng)村的土地管理和金融服務(wù)建設(shè)較為落后，進(jìn)而導(dǎo)致鄉(xiāng)村振興PPP 項(xiàng)目在人力資源、土地資源以及資金來(lái)源等方面存在短缺現(xiàn)象，阻滯了項(xiàng)目的正常開展。而對(duì)于社會(huì)資本支撐，有學(xué)者經(jīng)過(guò)調(diào)查取證后認(rèn)為社會(huì)資本主體若不能夠在信用、融資、償債以及管理等方面擁有較強(qiáng)的能力，將會(huì)直接影響鄉(xiāng)村振興PPP 項(xiàng)目的成功。最后在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)體系的合理性方面，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為政策支撐、社會(huì)資本支撐、項(xiàng)目?jī)?yōu)勢(shì)都是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)體系的合理性存在的重要前提，而多方共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)將能夠保障鄉(xiāng)村振興PPP 項(xiàng)目的可持續(xù)推進(jìn)。

三、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下PPP 項(xiàng)目成功的關(guān)鍵影響因素實(shí)例分析

（一）從政策支撐層面上分析

相對(duì)成熟的制度環(huán)境與體系是影響鄉(xiāng)村振興PPP 項(xiàng)目的重要推動(dòng)力之一。與傳統(tǒng)項(xiàng)目迥異，鄉(xiāng)村振興PPP 項(xiàng)目有其復(fù)雜性，具體體現(xiàn)在其不僅需要政府、社會(huì)資本等多方的相互支持和共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，還要求其本身具備一定程度的公益性，體現(xiàn)社會(huì)效益領(lǐng)域的功能，從而順應(yīng)鄉(xiāng)村公共服務(wù)建設(shè)的要求。另外，在鄉(xiāng)村振興PPP 項(xiàng)目中，融資體系中的責(zé)任人在權(quán)利和義務(wù)等方面都是需要具備法律和體系支撐的。若政府能夠創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，如提供一定的政策保障、稅費(fèi)減免、法制優(yōu)化等支撐，將能夠增強(qiáng)投資者的投資信心，為社會(huì)資本的支撐奠定穩(wěn)固基礎(chǔ)。由此可得，相對(duì)成熟的制度環(huán)境與體系是影響鄉(xiāng)村振興PPP 項(xiàng)目成功的關(guān)鍵因素之一。

健全的金融體系和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)體系是另一項(xiàng)關(guān)鍵影響因素。由于鄉(xiāng)村振興PPP 項(xiàng)目的投資和收益周期較長(zhǎng)，許多社會(huì)資本由于擔(dān)心金融體系的日新月異與風(fēng)險(xiǎn)的存在而望而卻步，從而阻止了該項(xiàng)目的可持續(xù)開展和推進(jìn)。因此，健全而穩(wěn)定的金融體系以及相對(duì)科學(xué)合理的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)體系的制定必不可少，其能夠?yàn)橥顿Y方提供一定的安全感，進(jìn)而激發(fā)其投資熱情，最終有利于鄉(xiāng)村振興PPP 項(xiàng)目的成功。

由于政府在項(xiàng)目中占據(jù)舉足輕重的核心地位，其于很大程度上決定著項(xiàng)目能否成功。因此，政府的信用也會(huì)直接影響鄉(xiāng)村振興PPP 項(xiàng)目。若政府信用較高，投資方將會(huì)對(duì)其產(chǎn)生較高程度的信用感并隨之產(chǎn)生安全感，從而吸引多方投資，為鄉(xiāng)村振興PPP 項(xiàng)目的成功奠定資金方面的支撐。

（二）從社會(huì)資本層面分析

社會(huì)資本在財(cái)務(wù)、技術(shù)以及管理方面的能力，往往影響著鄉(xiāng)村振興PPP 項(xiàng)目的成功。具體說(shuō)來(lái)，由于其公益性和主體的復(fù)雜性，項(xiàng)目的回報(bào)率較低而風(fēng)險(xiǎn)卻相對(duì)較高，因此也需要財(cái)務(wù)能力相對(duì)較強(qiáng)、規(guī)模較大且社會(huì)資源更廣的企業(yè)來(lái)承擔(dān)。另外，技術(shù)和管理能力也是鄉(xiāng)村振興PPP 項(xiàng)目挑選社會(huì)資本時(shí)考慮的重要因素，畢竟技術(shù)性強(qiáng)和管理科學(xué)的社會(huì)資本在開展鄉(xiāng)村振興PPP 項(xiàng)目時(shí)更有優(yōu)勢(shì)。

另外，社會(huì)資本的信用度也是鄉(xiāng)村振興PPP 項(xiàng)目挑選社會(huì)資本時(shí)的重要參考角度，其在很大程度上影響著項(xiàng)目的可持續(xù)健康發(fā)展。由于鄉(xiāng)村振興PPP 項(xiàng)目要求具有一定的公益性，是為鄉(xiāng)村公共性建設(shè)和最廣大村民利益服務(wù)的，因此在挑選社會(huì)資本的過(guò)程中，政府往往將社會(huì)資本的信用度視為鄉(xiāng)村振興PPP 項(xiàng)目成功與否的關(guān)鍵影響因素之一而進(jìn)行考量。

（三）從項(xiàng)目角度上分析

風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)體系的合理與否是鄉(xiāng)村振興PPP 項(xiàng)目成功與否在項(xiàng)目角度上的關(guān)鍵影響因素之一。一般而言，在傳統(tǒng)模式下，能力與風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的份額成正比例關(guān)系。也就是說(shuō)，在風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)主體中，哪一方的能力越大，哪一方承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的比例越大。因此，在鄉(xiāng)村振興PPP 項(xiàng)目中，一般由能力最強(qiáng)的政府承擔(dān)相對(duì)大比例的風(fēng)險(xiǎn)，主要是在法律和政策上的風(fēng)險(xiǎn)；而企業(yè)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)小些，主要集中在運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域。雙方各得其所、各司其職，從而保障風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)體系的合理性，推動(dòng)合作的長(zhǎng)期發(fā)展和項(xiàng)目的可持續(xù)健康推進(jìn)。

四、從成功關(guān)鍵影響因素角度上探討PPP 項(xiàng)目推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的可行路徑

（一）以政府為主體強(qiáng)化制度保障

從上文中得知，政府是影響鄉(xiāng)村振興PPP 項(xiàng)目成功的關(guān)鍵。因此，強(qiáng)化制度保障、加快立法工作、優(yōu)化財(cái)政政策等環(huán)節(jié)必不可少。具體說(shuō)來(lái)，政府應(yīng)制定一系列有效合理的融資制度，以法律的形式明確主體的權(quán)利和義務(wù)并構(gòu)建科學(xué)合理的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制，同時(shí)提供稅費(fèi)減免的財(cái)政政策，拓寬融資路徑，構(gòu)建多元化投資、融資體制，為鄉(xiāng)村振興PPP 項(xiàng)目創(chuàng)造良好的融資環(huán)境。

（二）以社會(huì)資本為主體強(qiáng)化能力保障

除政府力量以外，社會(huì)資本也是影響鄉(xiāng)村振興PPP 項(xiàng)目成功的關(guān)鍵。上文提到，由于鄉(xiāng)村振興PPP 項(xiàng)目的投資與收益周期長(zhǎng)，要求合作的社會(huì)資本具有良好的財(cái)政能力和信用度，加之項(xiàng)目需要經(jīng)過(guò)招標(biāo)、談判、融資、管理等流程以及開發(fā)、設(shè)計(jì)、管理等工作，因此社會(huì)資本方還需要培養(yǎng)專業(yè)的技術(shù)人員隊(duì)伍，建立現(xiàn)代化企業(yè)管理制度，為鄉(xiāng)村振興PPP 項(xiàng)目的成功提供保障。

五、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化提出的背景下，鄉(xiāng)村振興PPP 項(xiàng)目處于國(guó)家建設(shè)的高位上。根據(jù)相關(guān)的調(diào)查研究，鄉(xiāng)村振興PPP 項(xiàng)目能否成功往往取決于政策支撐、社會(huì)資本支撐、項(xiàng)目?jī)?yōu)勢(shì)以及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)體系的合理性。為保障項(xiàng)目的成功，本文立足于上述關(guān)鍵性影響因素并從項(xiàng)目涉及的兩大類主體角度出發(fā)，提出推動(dòng)項(xiàng)目可持續(xù)健康發(fā)展的相應(yīng)可行路徑。