行政事業(yè)單位加強內部控制建設研究

周 勇

（安陽市教育局學生資助管理中心，河南 安陽 455000）

0 引言

內部控制的含義是指相關單位為了達到控制的目標，通過制定內部控制制度、實施相關措施和執(zhí)行規(guī)定的程序，對經濟活動的風險進行防范和管控，提高行政運行效率、保證國有資產的安全完整、節(jié)約行政管理的運營成本，從而實現(xiàn)有效的內部控制。同時，反腐敗的一項重要舉措就是要有完善的內部控制制度，因此，內部控制引起了眾多學者的關注。魏萌［1］闡述了行政事業(yè)單位內部的問題，并就員工培訓、建立完善的制度、加強監(jiān)督工作等方面給出了解決方法；裴世清［2］從內部控制的特點出發(fā)，剖析了內部控制出現(xiàn)的問題，并從強化意識、優(yōu)化結構、完善流程三方面給出措施；趙葉靈［3］以高校內部控制為研究對象，基于系統(tǒng)動力學模型，從流程再造、設計管理權限等方面給出有效的管理措施；趙偉娜［4］從行政單位內部財務控制出發(fā)，具體分析了單位內部控制現(xiàn)存的問題，并依據(jù)問題從人員、結構、制度三方面給出對策；金保玲［5］具體分析了事業(yè)單位內部控制的管理現(xiàn)狀，并從員工培訓、組織建設等方面提出了針對性較強的方法。

基于上述分析，本文首先以行政事業(yè)單位為研究對象，闡釋內部控制的相關理論含義，并分析其意義；其次從其特點出發(fā)，具體剖析其存在的問題，針對問題，從內部控制體系建立、加強員工意識、完善管理制度等方面給出解決方案，為行政事業(yè)單位的內部控制建設提供相關建議。

1 內部控制

1.1 內部控制理論

1936 年美國的會計協(xié)會提出了內部控制的詳細概念：“內部控制的含義是為保護公司現(xiàn)金及非現(xiàn)金資產，檢查簿記事務的準確性，而采用的控制手段”。美國《聯(lián)邦政府內部控制準則》將內部控制含義解釋為：政府為實現(xiàn)運行的效率和效果、財務報告的可靠性和符合適用的法律和法規(guī)而進行管理的組成部分。我國2014 年實施的《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》也明確了行政事業(yè)單位內部控制的內涵，是指為實現(xiàn)控制的目標，各單位從制定內部控制制度、實施相關措施和執(zhí)行程序等方面，對經濟活動的運行風險進行監(jiān)管、防范和管控；其實行內部控制的主要目標為：保證單位相關的經濟活動合法合規(guī)，保證資產安全和使用有效，并且確保財務信息真實完整，從而有效防范舞弊和預防腐敗，提高為社會提供公共服務的效率和效果。因此，內部控制理論的主要內容就是由單位主要領導負責，全體單位職工共同參與實行，目的是保證單位內部控制目標實現(xiàn)的過程。

1.2 行政事業(yè)單位內控特點

1.2.1 內控范圍廣泛

行政事業(yè)單位的性質屬于非營利性質單位，其主要職能是為社會公眾提供具有非排他性和非競爭性的公共產品和服務，同時，作為國家財政資金的使用者和相關政策的執(zhí)行者，需要提供更加廣泛的社會公共產品和服務，這不僅僅包括資金收支相關的經濟業(yè)務，還包括住房、社保等專項資金管理活動，其職權范圍內的依法查辦、檢查等業(yè)務事項，因此其內部控制的范圍比企業(yè)更加寬泛。

1.2.2 內控目標與企業(yè)不同

行政事業(yè)單位內控的目標主要體現(xiàn)在四個方面：第一，保證行政事業(yè)單位內部的資產安全和利用效率，資金管理規(guī)范有序；第二，保證財務管理過程的真實完整性，提供準確的、反映經濟運行情況的財務會計報告；第三，確保單位內部經濟活動及管理行為符合國家相關政策及相關法律法規(guī)的要求；第四，防控各種類型腐敗行為的發(fā)生。企業(yè)實施內部控制主要為了節(jié)約成本，增長企業(yè)利潤，更加關注企業(yè)的經營成果和發(fā)展戰(zhàn)略的實現(xiàn)；而行政事業(yè)單位將內部控制作為防止各種腐敗行為發(fā)生的防線，重視政府的公信力，更加關注社會責任的履行情況、公共服務的滿意度。

1.2.3 財務核算制度特殊

行政事業(yè)單位與一般企業(yè)在財務管理的核算制度上是有所不同的，企業(yè)只要根據(jù)行業(yè)內部財務核算準則進行核算即可，而行政事業(yè)還需參考國家相關政策措施進行一些非營利性質的核算。

2 行政單位內控建設存在問題

2.1 內部控制體系不健全

目前我國行政事業(yè)單位沒有建立完善且有針對性的內部控制管理制度和管理體系，內部組織架構也缺乏科學性和合理性，各部門崗位劃分不嚴謹，相互之間難以制衡。在內部控制的主要崗位上，缺少關鍵責任人來負責，內控的執(zhí)行和審批權力或者由上級主管領導負責，或者由財務部門的員工負責，崗位職責和職權劃分缺乏明確的標準和界限，從而影響內部控制的執(zhí)行效果。此外，傳統(tǒng)的行政事業(yè)單位財務管理模式難以滿足新時代服務型政府的職能要求，尤其在信息化、數(shù)字化的時代潮流中，需要改變現(xiàn)有財務管理模式，既要滿足群眾的需要，也要保障單位的利益。同時，行政事業(yè)單位內部缺乏完善的內部控制風險評估制度，對單位所開展的生產經營活動中的風險難以提前識別和預防，事后應對缺乏及時性，難以從源頭提高內部控制建設的效果。

2.2 內控意識薄弱

行政事業(yè)單位的運行并不是以提高實際盈利能力為主要目標，因此其從上到下都缺乏應有的內部控制意識，比如財務管理部門對資產及資金的處理難以做到嚴格審查。部分行政事業(yè)單位領導沒有充分領會我國實施事業(yè)單位內部控制的目的和精神，未能掌握新時代新的內部控制管理理念和管理方法，也沒有認識到內部控制對提升單位工作效率、加強單位廉政作風建設、節(jié)約單位運行成本的重要性，因此在實際工作中，內部控制在組織架構設計、資產管理、制度、風險評估管理意識等方面就難以落到實際工作中。部分單位對內部控制的認識存在偏差，單位內部未能建立獨立的內部控制部門，沒有專門的內部控制人員，導致內部控制建設進展緩慢。

2.3 資產損耗及流失管理不規(guī)范

我國行政事業(yè)單位承擔著社會公共服務職能，下屬單位內部都有相當數(shù)量的固定資產，例如醫(yī)院、多數(shù)的科研機構、教育部門的事業(yè)單位等都有自己的儀器設備、場地等，這些固定資產的管理也是內部控制建設中非常重要的一部分。目前行政事業(yè)單位的資產及資金管理較為側重現(xiàn)金及其他非固定資產的流入和流出，此類單位的收入來源也相對單一，在其財務管理中占相當大一部分比重，因此對固定資產的損耗和流失就難免缺乏監(jiān)管，要對資產的損耗及流失情況進行定期盤查和統(tǒng)計，及時對損耗的資產進行定損，對流失的固定資產進行追查，避免出現(xiàn)壞賬死賬。

2.4 監(jiān)督機制不完善

行政事業(yè)單位內部還存在監(jiān)督審查機制不完善的情況。目前監(jiān)管和審查主要來自上級部門，審查項目類目和標準仍不夠細致，監(jiān)督沒有形成常態(tài)化，導致下級部門財務管理和經濟活動的審核較為粗放。單位內部雖設有財務管理部門，但是沒有專門執(zhí)行監(jiān)督和審計職能的部門，因此對常規(guī)項目缺乏規(guī)范化和常態(tài)化的監(jiān)督和審核，對重點項目缺乏重點審查機制和項目前期風險監(jiān)管、后期評價審查，容易造成單位的內部虧損，難以查到虧損來源，此后工作中仍然難以避免此類虧損，不利于單位經濟工作的進行，影響內部控制中財務管理控制有效性的提升。

3 行政事業(yè)單位完善內控建設對策

3.1 完善內部控制體系建設

為了完善行政事業(yè)單位的內部控制建設，要建立科學的管理流程、管理規(guī)范及管理指標，確保內部控制落實到各項工作的具體內容和具體流程之中。其中應該重點關注行政事業(yè)單位的財務管理，建立科學的財務內控流程，將與經濟相關的會計核算、授權審批、預算管理、資金風險評估等相關流程梳理清楚。例如對預算管理，可擴大預算管理的授權范圍，在項目后期評價時，對資金使用情況與項目預算規(guī)劃相比較，深入了解預算與實際執(zhí)行過程中偏差產生的原因，采取糾偏措施，提高資金使用效益。

此外，還需根據(jù)實際情況，劃分各部門及個人的相應職責，落實各流程節(jié)點內部控制責任人，建立單位內部高效信息流通機制，加強各部門同審計、財務等部門的溝通，保證信息在各部門、各層級能夠及時傳達，讓人人都參與內部控制建設，減少信息傳遞誤差。

3.2 強化組織全員內部控制意識

行政事業(yè)單位全員都要參與內部控制的建設過程，做到人人都有相應的責任，全員樹立內部控制的意識，從自己做起，加強風險防控和防范意識，強化廉政建設。首先，組織全員從上到下加強內部控制意識，單位主要領導要作為帶頭人，率先學習內部控制理論及相關政策法規(guī)，領會國家對行政事業(yè)單位建設內部控制的精神和內涵，從組織上層推進內部控制制度、監(jiān)督機制、風險防范等內控主要事項。其次，對組織成員開展定期內部控制道德教育，在單位內加大內控必要性的宣傳，為內控制度體系的建立和執(zhí)行，營造一個良好的環(huán)境。最后，行政事業(yè)單位要定期開展工作人員內部控制業(yè)務培訓，提高單位職工工作素養(yǎng)，提高全員對內部控制工作的重視程度，讓組織可以更好地發(fā)揮其行政管理職能。

3.3 加強資產流失及損耗管理

行政事業(yè)單位為非營利組織，在單位各項經濟活動進行當中，成員易缺乏成本控制意識，單位內部也對所擁有的各項資產缺乏規(guī)范詳細的定損規(guī)范和損耗處理辦法。因此，首先要對現(xiàn)有資產進行清查造冊，對固定資產的使用年限、購置情況及損耗情況做詳細的統(tǒng)計和整理。其次，將現(xiàn)有資產進行劃分，分配到相應部門或相關個人，定時定期檢查并統(tǒng)計上報損耗情況，加強對固定資產的管理。最后，建立固定資產流失和損耗處理制度，讓各項資產的處理有法可依，從而降低行政事業(yè)單位運行成本，提高單位員工的成本控制意識。

3.4 建設內部控制監(jiān)督和考核機制

行政事業(yè)單位應該加強審計工作在內部控制中的重要性，確保審計監(jiān)察工作在行政事業(yè)單位中的重要地位。首先，行政事業(yè)單位內部有必要設立單獨的監(jiān)督或是審計部門，與財務部門互相監(jiān)督，同時對各項工作的進程加大審計監(jiān)察力度，對重點項目建立專項監(jiān)督和考核機制，設計合理的獎懲制度，科學審查每項工作的經濟活動進展，并對后續(xù)結果進行持續(xù)跟進評估。其次，以實現(xiàn)內部控制為目的，以項目前期風險評估、項目過程中經濟活動的開展、事后效益評價為主線，制定適用于常規(guī)項目的具體考核監(jiān)督制度，以內部控制建設為目標，完善預算管理、收支、采購、資產、建設項目、合同等六類經濟業(yè)務的考核標準，保證在內部控制的監(jiān)督和考核工作公平、公正、公開地開展。最后以監(jiān)督和考核為手段，發(fā)揮其在內部控制過程中的重要作用，達到加強內部控制建設的目標。

4 結語

本文以我國目前行政事業(yè)單位的內部控制管理工作研究為對象，從其現(xiàn)有特點出發(fā)，分析我國目前行政事業(yè)單位的內部控制存在著體系不健全、內部控制意識薄弱、資產損耗及流失管理不規(guī)范、監(jiān)督機制不完善等問題，這些問題的存在嚴重影響事業(yè)單位的工作效率和工作質量，導致出現(xiàn)管理浪費、資產流失、滋生腐敗等現(xiàn)象，進而影響單位行政效率。針對以上問題，本文從內部控制體系建立、加強員工意識、完善管理制度等方面給出解決方案，旨在為行政單位內部控制管理提供建議。