地方高職院校財(cái)政補(bǔ)助制度改革探析

楊平（高級(jí)會(huì)計(jì)師）

（南通師范高等?？茖W(xué)校 江蘇 南通 226011）

一、地方高職院校財(cái)政補(bǔ)助制度的模式

地方專科院校為是我國高等職業(yè)教育的重要組成部分，為我國高等職業(yè)教育的發(fā)展發(fā)揮了積極作用，同時(shí)高質(zhì)量的高職教育，對(duì)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展也發(fā)揮著重要的作用；而經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，地方高職教育發(fā)展也能得到更多的投入支撐，辦學(xué)水平和辦學(xué)效益也就越高，兩者相輔相成、互相促進(jìn)，互為支撐。

職業(yè)教育財(cái)政撥款，是指財(cái)政部門通過各種形式將財(cái)政資金無償撥付給相關(guān)職業(yè)院校，并規(guī)定資金使用用途、履行政府教育職能的一種資金撥付活動(dòng)。高職教育財(cái)政撥款遵循的原則，首先要保證學(xué)校的正常運(yùn)營，以利于完成正常的教學(xué)任務(wù)；其次要促進(jìn)高職教育和學(xué)校資源利用率提高，以相對(duì)較少的投入獲得較好的產(chǎn)出；再次要利于高職院校發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整，使其適應(yīng)未來經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的需要。高職教育財(cái)政撥款，作為政府對(duì)職業(yè)教育政策導(dǎo)向、宏觀調(diào)控的重要手段，先后經(jīng)歷了三種模式。

（一）基數(shù)發(fā)展式。從1949年至1985年，我國基本采用“基數(shù)經(jīng)費(fèi)+發(fā)展經(jīng)費(fèi)”的撥款模式。這是一種簡單估算法，以前一財(cái)政年度的教育經(jīng)費(fèi)為基礎(chǔ)，適當(dāng)考慮本預(yù)算年度發(fā)展需求增加一定比例的教育經(jīng)費(fèi)。這種撥款模式的程序比較簡單，操作也較容易，但沒有考慮高校在校生的生均成本，帶有盲目性，不利于提高經(jīng)費(fèi)使用效率。

（二）綜合專項(xiàng)式。從1986年至2002年，我國基本采用“綜合定額+專項(xiàng)補(bǔ)助”的撥款模式。該模式將高校教育經(jīng)費(fèi)分為綜合定額和專項(xiàng)補(bǔ)助兩部分，其中綜合定額以“生均撥款標(biāo)準(zhǔn)額×高校在校生數(shù)量”的方式，核定下達(dá)高校教育經(jīng)費(fèi)總量。專項(xiàng)補(bǔ)助指財(cái)政和教育主管部門根據(jù)高校自身特殊發(fā)展需要和申請(qǐng)，批準(zhǔn)確定撥付的專項(xiàng)教育經(jīng)費(fèi)。

（三）基本項(xiàng)目式。2002年至今，我國基本采用“基本支出預(yù)算+項(xiàng)目支出預(yù)算”的撥款模式?；局С鲱A(yù)算是高職院校正常運(yùn)轉(zhuǎn)、完成日常教學(xué)等工作需要的基本經(jīng)費(fèi)，財(cái)政撥款模式為主；項(xiàng)目支出預(yù)算主要是高職學(xué)校建設(shè)、修繕等專項(xiàng)活動(dòng)的支出。這種模式有利于政府和高校對(duì)財(cái)政資金使用過程的監(jiān)督，但撥款機(jī)制有待完善，以切實(shí)反映高校辦學(xué)的周期性特征和內(nèi)在規(guī)律。

二、地方高職院校生均撥款制度現(xiàn)狀與不足：以南通市為例

（一）南通市高職院校生均撥款制度現(xiàn)狀。2002年以來，南通市高職院校財(cái)政撥款制度經(jīng)歷了“基數(shù)發(fā)展式”到“綜合專項(xiàng)式”的變革過程。為調(diào)動(dòng)地方高職院校辦學(xué)積極性，引導(dǎo)學(xué)校充分挖掘現(xiàn)有教育資源，2008年對(duì)地方高職院校經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理方式進(jìn)行改革，采用“綜合專項(xiàng)式”，由原來按教師實(shí)有人數(shù)補(bǔ)助改革為按培養(yǎng)學(xué)生人數(shù)補(bǔ)助的預(yù)算管理方式，主要構(gòu)成為：生均定額撥款+離退休人均定額撥款+專項(xiàng)撥款。具體而言，財(cái)政撥款安排與學(xué)校招生人數(shù)掛鉤，按生均定額核定；離退休人員經(jīng)費(fèi)從學(xué)校正常經(jīng)費(fèi)中單列，根據(jù)實(shí)有人數(shù)按部門預(yù)算管理規(guī)定全額安排；適當(dāng)安排專項(xiàng)補(bǔ)助。2008—2018年生均定額撥款只考慮了學(xué)校學(xué)歷層次、學(xué)生規(guī)模因素，2019年生均定額撥款增加了學(xué)科折算系數(shù)、師資系數(shù)等內(nèi)涵發(fā)展系數(shù)。2019年南通市高職院校生均撥款的公式模型為：

Y=ΣA（i）×B×C×X

其中：Y表示撥款總額，A（i）表示i學(xué)科專業(yè)系數(shù)，B表示該校師資系數(shù)，C表示該校學(xué)歷層次系數(shù)，X表示專業(yè)學(xué)生數(shù)。

學(xué)科專業(yè)系數(shù)A（i）系數(shù)設(shè)置在0.8—1.1區(qū)間。師資系數(shù)B是根據(jù)學(xué)校生師比、教師學(xué)歷職稱占比的平均值予以浮動(dòng)確定。學(xué)歷層次系數(shù)是根據(jù)省定標(biāo)準(zhǔn)確定，具體系數(shù)為：中職0.7、普通高職大專0.8、省示范高職大專0.9，高水平高職1，師范生1。

（二）現(xiàn)行高職院校生均撥款制度的不足。南通市高職院校生均撥款模式，是在考慮了學(xué)歷層次系數(shù)之后折算出生均標(biāo)準(zhǔn)、師資系數(shù)以及學(xué)科專業(yè)系數(shù)，并不僅僅是簡單考慮學(xué)生人數(shù)這一因素，在一定程度上體現(xiàn)了不同類型、層次學(xué)校和不同專業(yè)的區(qū)別，并考慮了師資配備情況。但隨著我國進(jìn)入新的發(fā)展階段，職業(yè)教育服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)、提供產(chǎn)業(yè)急需人才的需求越來越強(qiáng)烈，這種撥款模式缺乏對(duì)高校支持產(chǎn)業(yè)集聚的政策導(dǎo)向，個(gè)別系數(shù)設(shè)定還有待進(jìn)一步研究完善。譬如，未能考慮績效結(jié)果導(dǎo)向的就業(yè)因素、未能考慮服務(wù)當(dāng)?shù)亟逃囵B(yǎng)技能人才的社會(huì)責(zé)任履行。另外，當(dāng)前這種高職院校財(cái)政撥款模式，人才培養(yǎng)質(zhì)量和就業(yè)質(zhì)量高低對(duì)撥款沒有影響，導(dǎo)致各個(gè)學(xué)校都最大限度地追求辦學(xué)規(guī)模，弱化了學(xué)校為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展培養(yǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展急需的人才動(dòng)力，降低了財(cái)政資金的績效作用發(fā)揮。學(xué)科專業(yè)系數(shù)的設(shè)定也只是考慮了地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，并未能真正與各專業(yè)培養(yǎng)成本相結(jié)合。

三、完善高職院校生均撥款調(diào)節(jié)系數(shù)的建議

2019年2月出臺(tái)的《國家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》中明確指出“各級(jí)政府要建立與辦學(xué)規(guī)模、培養(yǎng)成本、辦學(xué)質(zhì)量等相適應(yīng)的財(cái)政投入制度”。目前我國職業(yè)教育財(cái)政撥款大部分仍屬于公式撥款，參數(shù)指標(biāo)、系數(shù)的設(shè)置，直接影響到政府對(duì)地方高校財(cái)政撥款的劃撥數(shù)量。政府作為地方高校教育資金的主要承擔(dān)者，在對(duì)教育財(cái)政資源進(jìn)行配置的過程中，既要滿足各地方高校的教育發(fā)展需求，也要兼顧學(xué)校服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展效益，做到科學(xué)合理、準(zhǔn)確有效。結(jié)合新的要求和南通市高職院校財(cái)政撥款制度現(xiàn)狀，本文擬從完善撥款調(diào)節(jié)系數(shù)方面提出一些建議，以加強(qiáng)財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，提高財(cái)政資金的使用績效。

（一）引入人才培養(yǎng)成本調(diào)節(jié)系數(shù)，實(shí)施差異性投入。高職院校的財(cái)政資金需求與其教育培養(yǎng)成本直接相關(guān)，建立與培養(yǎng)成本相適應(yīng)的財(cái)政投入制度，則需將人才“培養(yǎng)成本”調(diào)節(jié)系數(shù)引入進(jìn)來，作為確定財(cái)政撥款數(shù)量的主要依據(jù)。讓每一所職業(yè)院校在設(shè)置專業(yè)時(shí)，不再考慮辦學(xué)成本問題，真正從自身的辦學(xué)優(yōu)勢和競爭力出發(fā)，開辦經(jīng)濟(jì)社會(huì)和學(xué)生真正需要的專業(yè)。對(duì)于反映不同學(xué)科專業(yè)教育成本差異的成本調(diào)節(jié)系數(shù)確定問題，可以選取發(fā)展較好的高職院校作為研究對(duì)象，通過作業(yè)成本法核算，將職業(yè)院校作業(yè)中心整合為6個(gè)作業(yè)中心，分別為：教學(xué)作業(yè)中心、教學(xué)管理作業(yè)中心、學(xué)生管理作業(yè)中心、行政管理作業(yè)中心、設(shè)備管理作業(yè)中心、科研培訓(xùn)作業(yè)中心，通過歸集分析各中心會(huì)計(jì)核算數(shù)據(jù)，確定各個(gè)專業(yè)人才培養(yǎng)成本。高職院校不同專業(yè)類別人才培養(yǎng)成本從高到低依次為：農(nóng)林牧漁類、裝備制造類、土木建筑類、電子信息類、財(cái)經(jīng)商貿(mào)類、教育與體育類、旅游類、文化藝術(shù)類。考慮各專業(yè)培養(yǎng)成本，借鑒該研究結(jié)果，建議完善目前學(xué)科專業(yè)系數(shù)的設(shè)定，具體可將調(diào)節(jié)系數(shù)設(shè)定為：農(nóng)林牧漁類專業(yè)1.2，裝備制造類和土木建筑類專業(yè)1.1，電子信息類和財(cái)經(jīng)商貿(mào)類專業(yè)1.0，文化、旅游、藝術(shù)、體育類專業(yè)0.9；特殊的高職——師范類專業(yè)系數(shù)參照國家和省要求提高，設(shè)定為1.5左右。

（二）引進(jìn)院校內(nèi)涵建設(shè)調(diào)節(jié)系數(shù)，實(shí)施提升性投入。學(xué)校能不能高質(zhì)量發(fā)展，取決于內(nèi)涵建設(shè)本身，包括師資隊(duì)伍、專業(yè)建設(shè)、科研成果、實(shí)訓(xùn)能力等水準(zhǔn)?？梢赃x取若干指標(biāo)設(shè)立綜合系數(shù)，選取的指標(biāo)可以確定為反映人才培養(yǎng)水平的畢業(yè)生合格率、畢業(yè)生就業(yè)率；反映師資隊(duì)伍建設(shè)的生師比、在職職工中專任教師比、專任教師中副教授以上教師比、專任教師中碩博教師比、省級(jí)以上大賽獲獎(jiǎng)人次等；反映學(xué)?？蒲心芰Φ氖屑?jí)以上在研科研項(xiàng)目數(shù)、市級(jí)以上科研機(jī)構(gòu)數(shù)、當(dāng)年市級(jí)以上科研成果數(shù)、每百名教師論文專著數(shù)量、教學(xué)改革創(chuàng)新項(xiàng)目；反映學(xué)校課程建設(shè)的市級(jí)以上特色專業(yè)數(shù)、市級(jí)以上精品課程數(shù)、市級(jí)以上精品教材數(shù)等；反映學(xué)校實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)的市級(jí)以上實(shí)訓(xùn)基地?cái)?shù)、百名學(xué)生榮獲市級(jí)以上榮譽(yù)數(shù)、年社會(huì)服務(wù)人次、科研機(jī)構(gòu)服務(wù)企業(yè)數(shù)、學(xué)術(shù)期刊影響因子等。若干指標(biāo)取不同的權(quán)重加總成1為系數(shù)，可以通過將地方高職院校相關(guān)指標(biāo)的平均值設(shè)為系數(shù)參考值，相同指標(biāo)橫向分析，也可以對(duì)同一院校的同一指標(biāo)進(jìn)行縱向分析，得出總的系數(shù)得分，超過1的部分，對(duì)生均撥款標(biāo)準(zhǔn)給予上浮一定的比例，對(duì)達(dá)不到1的部分則相應(yīng)下浮，以此促進(jìn)學(xué)校重視內(nèi)涵建設(shè)，提高辦學(xué)質(zhì)量。

（三）引入服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)系數(shù)，實(shí)施競爭性投入。一個(gè)城市培養(yǎng)的學(xué)生是去是留，對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著重要的影響，對(duì)于本地企業(yè)來說，能從當(dāng)?shù)乇M量多地獲得自己需要的人才，對(duì)節(jié)省企業(yè)的人力資源成本，以及事業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展都大有益處。因此，高職院校人才培養(yǎng)要著眼于當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，面向當(dāng)?shù)厥袌鲂枨?，發(fā)揮產(chǎn)學(xué)研結(jié)合機(jī)制作用，為當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)需要培養(yǎng)技術(shù)技能人才。對(duì)于以服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向的高職教育經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制的建立，要將學(xué)校吸納當(dāng)?shù)貙W(xué)生、培養(yǎng)服務(wù)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)人才作為投入因素，在生均撥款模式中引入服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)系數(shù)，具體可通過設(shè)置招生和就業(yè)調(diào)節(jié)系數(shù)：（1）招生調(diào)節(jié)系數(shù)設(shè)定南通籍學(xué)生系數(shù)為1，非南通籍學(xué)生系數(shù)為0.9，按招生生源歸屬地區(qū)分。（2）就業(yè)調(diào)節(jié)系數(shù)設(shè)定留南通就業(yè)系數(shù)為1.2，其余就業(yè)系數(shù)為0.9，具體按當(dāng)年在校生人數(shù)和上一年學(xué)校畢業(yè)生就業(yè)比例確定。通過引進(jìn)結(jié)果為導(dǎo)向的調(diào)節(jié)系數(shù)，可以引導(dǎo)高校更多關(guān)注學(xué)生職業(yè)能力的提升，更好地服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。南通市政府已出臺(tái)政策鼓勵(lì)高職高專類畢業(yè)生留南通就業(yè)率、南通籍畢業(yè)生留通就業(yè)率分別達(dá)到60%、80%以上的給予獎(jiǎng)勵(lì)，已體現(xiàn)了政策導(dǎo)向。

（四）引入績效管理評(píng)價(jià)調(diào)節(jié)系數(shù)，實(shí)施激勵(lì)性投入。設(shè)置科學(xué)、有效、完善的績效撥款考核指標(biāo)是建立財(cái)政績效撥款機(jī)制的重要支點(diǎn)。明確財(cái)政績效撥款指標(biāo)，一方面有利于政府對(duì)高職院校財(cái)政投入的考核及評(píng)價(jià)，并以此作為優(yōu)化財(cái)政投入結(jié)構(gòu)的重要依據(jù)；另一方面有利于關(guān)注地方高職院校辦學(xué)的社會(huì)各方客觀評(píng)價(jià)其辦學(xué)質(zhì)量、辦學(xué)水平和社會(huì)影響力，引導(dǎo)高職院校更加專注于教育教學(xué)質(zhì)量提高，提升人才培養(yǎng)和科研水平，提高服務(wù)社會(huì)的能力，提高并保持競爭優(yōu)勢，促進(jìn)學(xué)校提高治理水平和管理效率。績效撥款是當(dāng)下財(cái)政撥款的發(fā)展趨勢，要引入激勵(lì)機(jī)制，重視績效參數(shù)在撥款制度中的應(yīng)用。教育投入是智力投資和社會(huì)發(fā)展投資，投資就要有產(chǎn)出效益，對(duì)于有效產(chǎn)出的結(jié)果評(píng)價(jià)問題，本文認(rèn)為，在當(dāng)前全面績效管理背景下，可以通過引入績效評(píng)價(jià)調(diào)節(jié)系數(shù)，實(shí)施激勵(lì)性投入。從“以產(chǎn)出為導(dǎo)向”向“以結(jié)果為導(dǎo)向”轉(zhuǎn)變?！耙援a(chǎn)出為導(dǎo)向”的預(yù)算撥款是只問產(chǎn)出不管培育學(xué)生的“質(zhì)量”或能力高低；而“以結(jié)果為導(dǎo)向”的預(yù)算撥款，則是要將財(cái)政撥款與學(xué)校的某些績效指標(biāo)表現(xiàn)緊密直接關(guān)聯(lián)。本文認(rèn)為，可以通過設(shè)置評(píng)價(jià)細(xì)則，分別從高職院校內(nèi)部和外部兩方面評(píng)價(jià)。內(nèi)部評(píng)價(jià)方面，建議健全高校預(yù)算管理、財(cái)務(wù)管理和內(nèi)部約束制度，建立績效評(píng)價(jià)撥款機(jī)制，如地方高校教師績效評(píng)價(jià)體系、師生學(xué)術(shù)績效評(píng)價(jià)機(jī)制、學(xué)校內(nèi)部管理內(nèi)控體系等。外部評(píng)價(jià)方面，將各校生均教育事業(yè)費(fèi)、生均教學(xué)儀器設(shè)備經(jīng)費(fèi)、生均科研經(jīng)費(fèi)、生均校舍面積、非稅收入占學(xué)?？偸杖氲谋戎亍⑶焚M(fèi)率、資產(chǎn)負(fù)債率等績效指標(biāo)與撥款掛鉤，促使內(nèi)部挖潛，增收節(jié)支，追求績效。在考核指標(biāo)方面應(yīng)側(cè)重于定量考核為重點(diǎn)，定性考核為輔助的綜合考核，部分定性指標(biāo)是定量評(píng)價(jià)的有力補(bǔ)充，也是綜合考評(píng)的重要部分，定性指標(biāo)可以發(fā)揮定量指標(biāo)涉及不到或無法直接評(píng)價(jià)的作用。

上述系數(shù)調(diào)節(jié)后就可在確定撥款總額的基礎(chǔ)上，再將財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)投入在財(cái)政總支出中的比重與往年比較，來分析考察當(dāng)?shù)刎?cái)政對(duì)高校的投入情況；還可與其他地區(qū)地方院校、省屬院校、部屬學(xué)校進(jìn)行同口徑比較，從而客觀評(píng)價(jià)地方高校財(cái)政投入的水平，找出投入與產(chǎn)出的關(guān)聯(lián)度，不斷調(diào)整投入政策，調(diào)整教育經(jīng)費(fèi)投入結(jié)構(gòu)，設(shè)立職業(yè)院校教育現(xiàn)代化投入專項(xiàng)，通過3—5年的建設(shè)，整體提升地方職業(yè)院校教育手段、教育現(xiàn)代化設(shè)備等教育裝備水平。通過財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入指標(biāo)的分析可以考察財(cái)政對(duì)高校的投入情況，從而客觀評(píng)價(jià)地方高校財(cái)政投入的水平。財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入的績效評(píng)價(jià)將有利于優(yōu)化市級(jí)財(cái)政投入結(jié)構(gòu)，投入比較充足的可以減小增長速度，投入比較少的可以及時(shí)增加投入，通過提高職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)在本地區(qū)教育經(jīng)費(fèi)投入中的比例，達(dá)到不同教育層次財(cái)政投入均衡。提高教育費(fèi)附加對(duì)高職教育的投入比重，加大對(duì)示范院校的特色專業(yè)、重點(diǎn)實(shí)訓(xùn)基地項(xiàng)目、重點(diǎn)專業(yè)（群）的財(cái)政扶持力度，建立特色專業(yè)、重點(diǎn)項(xiàng)目財(cái)政投入保障機(jī)制，真正發(fā)揮示范院校的示范作用、輻射效果。要提高高職教育的科研經(jīng)費(fèi)專項(xiàng)撥款，增加本級(jí)財(cái)政高職院校內(nèi)涵建設(shè)專項(xiàng)資金，確保中央及省專項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目的市級(jí)財(cái)政足額配套。

（五）進(jìn)一步完善企業(yè)參與高職院校發(fā)展的配套政策。政府投入為主、學(xué)校自籌、行業(yè)企業(yè)支持的高職院校多元化籌資辦學(xué)模式是現(xiàn)代職業(yè)教育體系的重要組成部分。政府對(duì)支持學(xué)校發(fā)展、資助困難學(xué)生的企業(yè)應(yīng)實(shí)行減免稅費(fèi)政策，在校企合作中形成產(chǎn)學(xué)研科研成果配套獎(jiǎng)勵(lì)政策、稅收減免等政策，讓企業(yè)在參與職業(yè)院校辦學(xué)的過程中真切感受到，其對(duì)職業(yè)教育投入越多，收獲的利益和利好政策就越多，最終形成積極主動(dòng)、自愿加大投入職業(yè)教育的良好局面。

總之，政府作為高職教育辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的主要投入者，也是學(xué)校建設(shè)和發(fā)展的主體，要高度重視高職教育事業(yè)的發(fā)展，把發(fā)展高職教育放在更加突出的位置，加快高職教育發(fā)展規(guī)劃，加大財(cái)政性經(jīng)費(fèi)投入，建立高職教育經(jīng)費(fèi)投入的長效制度設(shè)計(jì)和投入安排，明確經(jīng)費(fèi)增長計(jì)劃和投入增長標(biāo)準(zhǔn)。加大高職教育資源整合力度，發(fā)揮高職教育資源利用效率的最大化，為推動(dòng)和增強(qiáng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁，注入強(qiáng)有力的智力支撐。