周少來：如何破除管控困境激勵干部擔(dān)當(dāng)作為？

■中國社會科學(xué)院大學(xué)政府管理學(xué)院副院長、教授

當(dāng)“前，在各式各樣繁忙工作之下，基層治理中的管理”變成了“管控”、“嚴(yán)管”變成了“嚴(yán)控”、“管好”變成了“管死”，由此一些基層干部存在“多干多錯、少干少錯、不干不錯”的工作心態(tài)，并最終導(dǎo)致基層干部中大量存在并日益蔓延的“創(chuàng)新?lián)?dāng)缺失”“管住了壞人（如腐敗分子）、也管死了好人（干事?lián)?dāng)者）”等一系列管控困境。要破除“想干事而不敢干事”的基層管控困境，激勵干部創(chuàng)新?lián)?dāng)，不僅僅是個體干部的思想素質(zhì)培訓(xùn)所能解決的，而要依靠頂層設(shè)計性質(zhì)的制度和體制改革。

賦予基層政府與其責(zé)任相匹配的權(quán)力和資源。一級組織的創(chuàng)新?lián)?dāng)是與其自主自治空間相關(guān)聯(lián)的，是由其權(quán)力和資源的自主權(quán)所決定的。在新時期，加快推進鄉(xiāng)村振興進程，基層政府將會承擔(dān)更多更繁重任務(wù)，改革制度體制、放權(quán)賦能將會顯得更加緊迫和必要?？s減行政管理層級，深化“省直管縣”改革力度，放權(quán)賦能基層政府更多的自主空間，減少權(quán)力上收、責(zé)任下卸的“屬地化管理”，賦予基層政府更加平衡的權(quán)責(zé)體系，劃定縣、鄉(xiāng)兩級政府的權(quán)力責(zé)任清單。

大幅減少各自為政的紛繁多樣的重復(fù)督查考核?，F(xiàn)行的眾多督查考核機制，一方面是出于加強基層黨建、加強基層管理的目的，另一方面也隱藏著上級組織和部門下卸其責(zé)任和壓力的組織動機，由此造成一個基層單位對應(yīng)幾十個甚至上百個部門和組織。每一個上級組織的材料報送、數(shù)據(jù)填寫、臺賬制作，以及其中的多頭報送和重復(fù)填寫，都在時刻逼迫基層組織單位忙于各種“形式主義應(yīng)對”。這種體制內(nèi)“自轉(zhuǎn)空耗”的督查考核，近幾年來更以各種“大數(shù)據(jù)管理”“智能化管理”“全過程管理”等智慧管理的名義，大行下卸壓力和責(zé)任的“電子官僚主義”之實。

加強基層民主監(jiān)督和民主評議，提升內(nèi)在激勵和個體激勵的力度。各種自上而下、體制內(nèi)空轉(zhuǎn)的“督查考核”，如果考核過程不公開、考核結(jié)果不公布，基層組織的大多數(shù)干部和群眾，是無法參與考核監(jiān)督過程的。而基層組織、單位的干部和群眾，是直接參與基層治理的現(xiàn)實過程和全部進程的，對基層干部的作為和治理績效是最有切身感受和發(fā)言權(quán)的?；鶎痈刹咳罕娖毡榉从常骸扒О俅蔚亩讲榭己?，不如老百姓的幾句大實話。”所以，在大幅縮減體制內(nèi)督查考核的同時，加強自下而上的民主監(jiān)督和民主評議，特別是在事關(guān)重要干部的提拔任用和獎勵懲罰時，基層群眾的意見和判定是十分重要的。因此，加大基層民主自治力度，用更有針對性的民主評議，推動外在激勵轉(zhuǎn)化為內(nèi)在激勵、組織激勵轉(zhuǎn)化為個體激勵，是破解基層管控困境的關(guān)鍵制度路徑和激勵機制。

構(gòu)建黨政統(tǒng)合、多方參與、協(xié)同共治的基層治理體系。在全面推進鄉(xiāng)村振興的新發(fā)展時期，基層治理中的工作任務(wù)和責(zé)任壓力會更多更大，也會給基層治理帶來更多的挑戰(zhàn)和矛盾。在放權(quán)賦能基層政府、提升基層黨政統(tǒng)合能力的同時，必須改變基層政府“大包大攬”的全能慣性，切實扭轉(zhuǎn)不斷下沉的行政化趨勢，加強鄉(xiāng)村基層社會的民主自治能力，推動鄉(xiāng)村社會自治組織的制度化建設(shè)。在加強基層民主自治組織化能力建設(shè)的同時，用強大的自下而上的民主監(jiān)督力量，推動和激發(fā)基層干部創(chuàng)新?lián)?dāng)?shù)幕盍蛣恿Γ?gòu)真正持續(xù)有效的基層治理激勵機制。同時，推動城鄉(xiāng)要素的自由雙向流動，吸納企業(yè)事業(yè)單位、社會組織、公民個體積極參與基層治理，真正構(gòu)建多方參與、協(xié)同共治的基層治理現(xiàn)代化體系。

基層治理中的管控困境，雖然并非上級組織和領(lǐng)導(dǎo)的有意為之，卻是基層治理中制度體制和激勵機制長期運行的積累效應(yīng)，是非直接的和不自覺的制度副產(chǎn)品，絕非僅僅依靠個別干部的思想素質(zhì)所能解釋和解決的。只有推進系統(tǒng)性的制度改革，建構(gòu)精簡高效的政府體制，釋放基層治理的自主空間，壯大基層民主自治的組織化力量，用民主法治之力激發(fā)基層干部創(chuàng)新?lián)?dāng)?shù)膬?nèi)在活力，才是推動基層治理走向現(xiàn)代化的制度之策。