提高事業(yè)單位財(cái)政預(yù)算資金績(jī)效管理水平的思考

熊慧穎 法庫(kù)縣財(cái)政事務(wù)服務(wù)中心

由于財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》運(yùn)行時(shí)間不長(zhǎng)，各省市、各領(lǐng)域的事業(yè)單位在績(jī)效管理的應(yīng)用面還非常有限，預(yù)算資金資金績(jī)效管理的實(shí)施情況并不理想。該《意見(jiàn)》指出，從2019 年開(kāi)始，經(jīng)過(guò)3—5 年的試點(diǎn)運(yùn)行之后，要求預(yù)算績(jī)效管理體系在全國(guó)范圍內(nèi)全面鋪開(kāi)，以徹底扭轉(zhuǎn)長(zhǎng)期以來(lái)所形成的預(yù)算資金分配與績(jī)效管理脫鉤的癥結(jié)，從而使預(yù)算資金轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目與績(jī)效管理形成關(guān)聯(lián)。然而，自2019 年啟動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理試點(diǎn)以來(lái)，很多事業(yè)單位的應(yīng)用效率并不高，因此，如何對(duì)預(yù)算資金進(jìn)行績(jī)效管理，是事業(yè)單位共同關(guān)注的問(wèn)題。

一、預(yù)算績(jī)效管理的概念與流程

在財(cái)政資源的投入與產(chǎn)出之間建立一種正向激勵(lì)考核管理體系，是預(yù)算績(jī)效管理的重要內(nèi)容。財(cái)政資源作為一種社會(huì)公共資源，在資源分配上實(shí)行預(yù)算管理體制，也就是針對(duì)不同的社會(huì)公共項(xiàng)目建設(shè)的資金需求，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行資金分配，在項(xiàng)目建設(shè)之后再對(duì)項(xiàng)目資金使用效果進(jìn)行評(píng)價(jià)和反饋，以防止國(guó)家財(cái)政資金的錯(cuò)配、濫配，從而提升財(cái)政資金的使用效率，提升政府公信力。通常情況下，國(guó)家財(cái)政下?lián)茴A(yù)算資金的承接主體為各行業(yè)、各領(lǐng)域的事業(yè)單位，這就要求各級(jí)事業(yè)單位對(duì)預(yù)算和績(jī)效實(shí)行一體化管理，科學(xué)設(shè)定績(jī)效管理的目標(biāo)，并對(duì)預(yù)算和績(jī)效進(jìn)行雙監(jiān)控，確保預(yù)算編制的準(zhǔn)確性和預(yù)算項(xiàng)目的實(shí)施效果。根據(jù)財(cái)政部2018 年發(fā)布的《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》，預(yù)算績(jī)效管理流程通常包括績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效實(shí)施、績(jī)效評(píng)價(jià)、績(jī)效反饋以及 績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用五個(gè)環(huán)節(jié)。

二、事業(yè)單位財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理存在的問(wèn)題

(一)預(yù)算績(jī)效管理工作機(jī)制不完善

財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，從預(yù)算編制到預(yù)算實(shí)施、預(yù)算評(píng)價(jià)的整個(gè)過(guò)各中都需進(jìn)行全方位的監(jiān)督，才能確保財(cái)政資金的運(yùn)行效率，而由于目前的事業(yè)單位預(yù)算資金管理制度陳舊，而新的預(yù)算資金管理的相關(guān)制度推行時(shí)間不長(zhǎng)，一般來(lái)說(shuō)，事業(yè)單位的建設(shè)項(xiàng)目大多屬于民生工程、政府的實(shí)事工程，而由于在項(xiàng)目決策時(shí)缺乏民主討論程序，以致于經(jīng)常出現(xiàn)“拍腦袋工程”，而即使履行了預(yù)算管理的民主討論程序，也會(huì)因?yàn)橐庖?jiàn)得不到采納或?qū)徍税殃P(guān)不嚴(yán)，導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效管理效率低下。

(二)大部分項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)編制質(zhì)量不高

雖然財(cái)政部門(mén)是預(yù)算資金的籌集、運(yùn)用和管理的部門(mén)，但財(cái)政資金最終要落實(shí)到各級(jí)事業(yè)單位的建設(shè)項(xiàng)目的配套工程之中，因此，預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的編制就顯得非常重要，這不僅是項(xiàng)目建設(shè)的基礎(chǔ)，也是財(cái)政資金分配時(shí)所必須參考的數(shù)據(jù)信息，因此，預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的編制是否合理就顯得尤為重要，因?yàn)樗c項(xiàng)目管理后期的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)息息相關(guān)。而在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，由于預(yù)算編制指標(biāo)過(guò)于籠統(tǒng)，定量指標(biāo)過(guò)于簡(jiǎn)單，而且很多事業(yè)單位又缺乏預(yù)算編制專(zhuān)業(yè)人才，各部門(mén)、各條線的信息共享功能差，因此，很多事業(yè)單位在申請(qǐng)預(yù)算資金時(shí)，側(cè)重于關(guān)系協(xié)調(diào)而輕于績(jī)效目標(biāo)編制，這更進(jìn)一步降低了使用預(yù)算資金質(zhì)量。

(三)項(xiàng)目績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控調(diào)整作用欠缺

根據(jù)國(guó)務(wù)院關(guān)于預(yù)算績(jī)效管理的相關(guān)規(guī)定，財(cái)政資金轉(zhuǎn)移支付到事業(yè)單位申報(bào)的工程項(xiàng)目之后，不僅要要對(duì)預(yù)算資金的運(yùn)用情況進(jìn)行監(jiān)控，而且要監(jiān)控績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度，在執(zhí)行過(guò)程中，各級(jí)財(cái)政部門(mén)一般要求項(xiàng)目建設(shè)單位每月上報(bào)一次監(jiān)控情況表，以掌握工程項(xiàng)目的實(shí)際開(kāi)工進(jìn)度以及取得的階段性成果情況，而事實(shí)上，很多事業(yè)單位上報(bào)的監(jiān)控報(bào)表都過(guò)于簡(jiǎn)單，填報(bào)的內(nèi)容主要是項(xiàng)目進(jìn)展進(jìn)度，而對(duì)于工程項(xiàng)目的社會(huì)效益、群眾的滿意度以及工程生態(tài)效益情況并沒(méi)有反映出來(lái)，這一方面是由于項(xiàng)目單位的自查力度不足所致，也與財(cái)政部門(mén)監(jiān)控流于形式有密切關(guān)系。

(四)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量有待提高

根據(jù)預(yù)算資金管理規(guī)定，每年的年度終了時(shí)，財(cái)政部門(mén)和事業(yè)單位必須開(kāi)展的項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作，經(jīng)過(guò)各級(jí)財(cái)政部門(mén)與事業(yè)單位多年的探索實(shí)踐，項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，在指標(biāo)體系、評(píng)價(jià)方法等方面趨于成熟，然而，項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量不高的問(wèn)題依然較為突出，比如，不同地區(qū)、不同項(xiàng)目采用的評(píng)價(jià)指標(biāo)存在較大的差異性、自評(píng)不實(shí)、得分虛高，報(bào)喜不報(bào)憂、不揭短、不暴露真實(shí)隱情等現(xiàn)象較為嚴(yán)重；而另一方面，財(cái)政部門(mén)對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目的評(píng)價(jià)工作不到位的現(xiàn)象普遍存在，主要表現(xiàn)為項(xiàng)目評(píng)價(jià)數(shù)量少、評(píng)價(jià)項(xiàng)目比例不足、評(píng)價(jià)指標(biāo)不全面、操作人員專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)不達(dá)標(biāo)等方面，以致于評(píng)價(jià)報(bào)告質(zhì)量低下，戰(zhàn)略層次不高，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)缺乏指導(dǎo)性。

(五)評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用未充分體現(xiàn)

由于預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用經(jīng)驗(yàn)不足，因此，在此環(huán)節(jié)處暴露出諸多的問(wèn)題，一是市縣層面仍沒(méi)有開(kāi)展整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用工作，雖然市縣層會(huì)進(jìn)行預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作，但評(píng)價(jià)結(jié)果并未應(yīng)用到預(yù)算考核工作中，二是政策性支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用相對(duì)滯后。在向上級(jí)申請(qǐng)預(yù)算撥款時(shí)，政策性支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果是一個(gè)重要考核指標(biāo)，預(yù)算評(píng)價(jià)高的項(xiàng)目可以得到預(yù)算資金支持，而考核不合格的項(xiàng)目則要消減資金，但從具體的實(shí)際應(yīng)用來(lái)看，很多不評(píng)價(jià)不合格的項(xiàng)目依然得到了預(yù)算資金的支持。三是績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)用缺乏依據(jù)，這主要因?yàn)榭?jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用并不能得到及時(shí)反饋有關(guān)，當(dāng)然，這與項(xiàng)目類(lèi)別的復(fù)雜多樣、部分領(lǐng)導(dǎo)不重視績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用也有密切關(guān)系。

三、提高事業(yè)單位財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理水平的建議

(一)構(gòu)建財(cái)政預(yù)算資金的全方位監(jiān)督格局

之所以會(huì)存在預(yù)算績(jī)效管理效率不高的現(xiàn)象，這與信息向社會(huì)公開(kāi)面狹窄、財(cái)政監(jiān)管功能沒(méi)有得到有效發(fā)揮相關(guān)聯(lián)，而要提升財(cái)政資金分配的科學(xué)性、合理性和公正性，就必須發(fā)揮對(duì)預(yù)算資金績(jī)效進(jìn)行全方面監(jiān)督。作為一種提升政府公信力的重要手段，人大、政協(xié)、第三審計(jì)機(jī)構(gòu)以及財(cái)政系統(tǒng)要協(xié)同配合，共同聯(lián)手，從而對(duì)預(yù)算績(jī)效管理形成立體式、全方面的監(jiān)督架構(gòu)。

首先是強(qiáng)化人大監(jiān)督力度。當(dāng)前，人大在預(yù)算績(jī)效考核方面的監(jiān)督內(nèi)容非常有限，雖然對(duì)事業(yè)單位的工程項(xiàng)目履行了預(yù)先審查，但對(duì)于項(xiàng)目運(yùn)作之后的績(jī)效管理目標(biāo)、過(guò)程則過(guò)于忽視，因此，有必要將績(jī)效管理納入人大預(yù)審的工作范圍，介入事業(yè)單位重點(diǎn)投資項(xiàng)目績(jī)效管理環(huán)節(jié)的答辯、稽查環(huán)節(jié)，如果發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，則提出源頭預(yù)算的意見(jiàn)。

其次是完善審計(jì)監(jiān)督制度。一方面是完善預(yù)算執(zhí)行審計(jì)方法，改變現(xiàn)有的查看紙質(zhì)憑證、報(bào)告的方式，創(chuàng)新審計(jì)手段，將被審計(jì)部門(mén)內(nèi)控制度納入審計(jì)范圍，另一方面是加快建立預(yù)算全過(guò)程審計(jì)制度。重點(diǎn)就項(xiàng)目科學(xué)性進(jìn)行論證審核，同時(shí)在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)建立審計(jì)抽查等制度。

(二)規(guī)范績(jī)效目標(biāo)編制

首先，要發(fā)揮財(cái)政部門(mén)對(duì)事業(yè)單位績(jī)效目標(biāo)編制的引導(dǎo)作用，由于財(cái)政部門(mén)對(duì)事業(yè)單位的預(yù)算資金分配具有審批權(quán)、否決權(quán)，因此可利用其職能作用引導(dǎo)事業(yè)單位科學(xué)編制績(jī)效目標(biāo)，在事業(yè)單位申報(bào)項(xiàng)目時(shí)，要求其必須同步上報(bào)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)，如果不上報(bào)或錯(cuò)上報(bào)績(jī)效目標(biāo)報(bào)告，則拒絕將其納入預(yù)算編審范圍。

其次，為進(jìn)一步提升績(jī)效目標(biāo)編制的規(guī)范性和可行性，逐步推進(jìn)重大項(xiàng)目前期評(píng)審試點(diǎn)在項(xiàng)目編制過(guò)程中需要啟動(dòng)公開(kāi)化、民主化程序，召開(kāi)項(xiàng)目聽(tīng)證會(huì)，邀請(qǐng)相關(guān)單位、審計(jì)機(jī)構(gòu)以及社會(huì)代表參加，通過(guò)各方論證，對(duì)不準(zhǔn)確的預(yù)算指標(biāo)進(jìn)行修正，以有效提升績(jī)效目標(biāo)質(zhì)量。

(三)加大績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控

事業(yè)單位的項(xiàng)目建設(shè)周期相對(duì)較長(zhǎng)，在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中面臨著各種不確定性資金使用超標(biāo)或資金風(fēng)險(xiǎn)隱患，因此，有必要對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤監(jiān)控，對(duì)財(cái)政資金使用情況和項(xiàng)目支出效果進(jìn)行全過(guò)程覆蓋，一是監(jiān)控資金撥付和使用是否與項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)際進(jìn)度相符，如果發(fā)現(xiàn)與實(shí)際不符，那么財(cái)政部門(mén)應(yīng)及時(shí)審查其原因所在，以督促預(yù)算單位規(guī)范使用資金，并限期整改，如果整改不到位，則削減相應(yīng)預(yù)算資金。二是監(jiān)控財(cái)政支出效果，監(jiān)控內(nèi)容包括經(jīng)濟(jì)效果、社會(huì)效果等多個(gè)層面，財(cái)政部門(mén)應(yīng)定期開(kāi)展抽查，確保各單位上報(bào)的績(jī)效階段跟蹤情況真實(shí)可靠。

(四)提高績(jī)效評(píng)價(jià)水平

提高績(jī)效評(píng)價(jià)水平，一是要設(shè)置全面、科學(xué)的績(jī)效考核指標(biāo)，二是要采用規(guī)范的績(jī)效評(píng)價(jià)方法。在績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)方面，由于財(cái)政部只是從宏觀層面進(jìn)行了指導(dǎo)，而各省市、各行業(yè)的實(shí)際情況各不相同，因此需要各地根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際設(shè)置不同的考核指標(biāo)和權(quán)重，并根據(jù)不同的行業(yè)特點(diǎn)設(shè)置二級(jí)、三級(jí)、四級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)；在績(jī)效評(píng)價(jià)方法方面，目前較為常用的有投入產(chǎn)出法和最低成本法，當(dāng)然，還可根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)采用不同的比較法、公眾評(píng)判法和因素分析法等。評(píng)價(jià)方法多樣，在績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)可靈活組合，同一個(gè)項(xiàng)目可以同時(shí)采用多種評(píng)價(jià)方法。

(五)強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用

之所以要對(duì)預(yù)算績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，其最終目的并不僅僅是要得到評(píng)價(jià)結(jié)果，而是要對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，也就是說(shuō)，要對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與否財(cái)政資金的撥付額度直接掛鉤，不同的評(píng)價(jià)結(jié)果享受不同的財(cái)政政策，比如，對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果為優(yōu)的項(xiàng)目，那么在財(cái)政資金撥付時(shí)，就可以得到優(yōu)化權(quán)，而對(duì)于評(píng)價(jià)結(jié)果不佳或在評(píng)價(jià)中暴露的問(wèn)題較多，那么在財(cái)政資金撥付時(shí)就要采取限制措施，并對(duì)其提出限期整改意見(jiàn)，如果未按要求整改或整改不達(dá)標(biāo)的項(xiàng)目，就需要財(cái)政部門(mén)與同級(jí)人民政府對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行會(huì)診，找到問(wèn)題的原因所在，如果項(xiàng)目確定為無(wú)效或決策有誤，那么就要及時(shí)止損，采取停建或緩建的措施。

四、結(jié)語(yǔ)

預(yù)算績(jī)效管理涉及到各行業(yè)、各領(lǐng)域的責(zé)任主體，也需要人大、審計(jì)機(jī)構(gòu)的共同參與，才能有效提高財(cái)政資金使用績(jī)效。因此，在事業(yè)單位預(yù)算資金管理中，需要從全方位監(jiān)督格局、項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)編制質(zhì)量、績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控力度、項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量、評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用等五個(gè)層面入手，切實(shí)提高財(cái)政資源配置效率。