論鄉(xiāng)村治理有效的途徑

王亞娟 首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)馬克思主義學(xué)院

一、鄉(xiāng)村治理的內(nèi)涵及要求

(一)治理的含義

對鄉(xiāng)村治理問題展開研究，明確治理這一概念的內(nèi)涵自然十分重要。實際上，治理等相關(guān)概念，是由西方國家提出率先提出的，在其開展社會管理的具體實踐中，為了能夠妥善解決其中出現(xiàn)的問題，治理概念便也應(yīng)運(yùn)而生。上世紀(jì)七十年代，西方國家開始大面積爆發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)，這使得西方國家政府的福利職能遭受質(zhì)疑，不僅出現(xiàn)了政府失靈的問題，同時導(dǎo)致市場也無法發(fā)揮作用，而面對這種情況，西方的學(xué)術(shù)界開始對國家社會管理展開了研究，并由社會不可治理這一問題衍生出“治理”的概念。這一概念的出現(xiàn)，立刻引起了社會各界的“大地震”。

筆者梳理了國內(nèi)學(xué)者對治理這一概念的詮釋，總結(jié)出治理的五層主要內(nèi)涵，分別是：第一，有限。所謂有限，實際上是指在政府職能對治理的表述上，強(qiáng)調(diào)政府不應(yīng)該是全能的，其所能夠?qū)崿F(xiàn)的職能是具有局限性的。第二，自主。在社會管理過程中，社會可以發(fā)揮自主性，做好公共事務(wù)的管理工作，這也是治理的重要前提之一。第三，秩序。秩序強(qiáng)調(diào)的是國家進(jìn)行治理的目的是為了能夠確保社會穩(wěn)定，建立秩序社會。第四，多元。即參與治理過程的主體并不是單一的，而是多元主體治理，因此主體不僅有政府、更要有社會參與，同時也要有企業(yè)、公民等等組織的共同參與，通過多元主體的協(xié)商，確保公共利益能夠達(dá)到最佳。第五，合作。主要指治理方式，并且各個治理主體在治理過程中，應(yīng)當(dāng)保持溝通與互動，建立良好合作關(guān)系。

(二)鄉(xiāng)村治理的內(nèi)涵及要求

以治理的概念內(nèi)涵為基礎(chǔ)，結(jié)合我國發(fā)展的實際情況，筆者對鄉(xiāng)村治理做出如下界定：所謂鄉(xiāng)村治理，就是依托多元治理主體共同開展的某種行為模式，不斷推進(jìn)鄉(xiāng)村更好發(fā)展的過程[1]，而在這個發(fā)展過程中，不僅鄉(xiāng)村的政治、經(jīng)濟(jì)、社會得到發(fā)展，包括鄉(xiāng)村的文化以及生態(tài)環(huán)境，都會隨之發(fā)展。在黨的十九大報告中，明確提出了我國開展鄉(xiāng)村治理工作的要求，并就鄉(xiāng)村治理工作的開展做出了安排與部署，要求重視農(nóng)村基礎(chǔ)工作的開展，加強(qiáng)治理水平，健全治理體系，實現(xiàn)自治、法治與德治的三位一體的鄉(xiāng)村治理機(jī)制。在開展鄉(xiāng)村治理過程中，要從以下四點(diǎn)入手，從而才能實現(xiàn)有效治理的目標(biāo)。第一，需要加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。只有這樣，才能保證鄉(xiāng)村治理有明確的、正確的發(fā)展開展方向；第二，創(chuàng)新村民自治形式；第三，政府需要充分利用公共資源，鼓勵居民積極參與到治理事務(wù)中；第四，應(yīng)當(dāng)以德治作為治理的基礎(chǔ)。

二、我國鄉(xiāng)村治理面臨的困境

(一)基層政權(quán)黨組織弱化

鄉(xiāng)村治理是一項復(fù)雜功能，從整體上看，我國鄉(xiāng)村社會治理方式較傳統(tǒng)基層治理方式有所創(chuàng)新，但是農(nóng)村基層黨組織社會治理方式上重管制輕協(xié)調(diào)、重堵輕疏的現(xiàn)象仍然普遍存在[2]，極大制約著鄉(xiāng)村治理進(jìn)程的發(fā)展。當(dāng)前我國基層黨組織在鄉(xiāng)村治理過程中主要有以下三個不足：第一，基層政府沒有充分發(fā)揮主導(dǎo)性作用，具體到治理實踐中，基層政府沒有為鄉(xiāng)村治理提供充足的財力、物力支持，在政策支持方面也存在一定欠缺[3]。導(dǎo)致這一問題出現(xiàn)的因素有很多，包括基層政府的思想意識錯誤、職能配置不合理等等。第二，在鄉(xiāng)村治理方式創(chuàng)新上亟待優(yōu)化，當(dāng)前，農(nóng)村基層黨組織在進(jìn)行鄉(xiāng)村治理時，采用的方式比較單一，不夠多元。目前鄉(xiāng)村治理逐漸呈現(xiàn)出動態(tài)化、利益化、多元化等多種特征，導(dǎo)致治理難度與日俱增，這對于基層黨組織而言，需要不斷進(jìn)行自我提升才能適應(yīng)這種變化。第三，在依法治理方面存在一定欠缺。部分農(nóng)村基層黨員干部的法治觀念亟需加強(qiáng)，決策存在盲目性和隨意性，村民的知情權(quán)、參與權(quán)保障不力；鄉(xiāng)村法治環(huán)境還沒有得到完善，沒有形成、遇事找法、依法辦事的法治意識。面對這種情況，在新時代的背景要求下，必須要提高農(nóng)村基層黨組織的治理能力，催生更多治理方式、方法的創(chuàng)新。

(二)鄉(xiāng)村治理人才不足

在經(jīng)濟(jì)社會的影響下，人口城市化是不可避免的。由于城市發(fā)展水平高，機(jī)會、資源相對較多，因此在城鎮(zhèn)引力驅(qū)動下，鄉(xiāng)村青壯年勞動力大規(guī)模地進(jìn)入城市，導(dǎo)致鄉(xiāng)村人口逐漸減少，人口結(jié)構(gòu)變化較大，一批有能力、懂技術(shù)、善于管理的人才逐漸流失，使多數(shù)鄉(xiāng)村只剩下無法承擔(dān)起農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的老人、婦女和兒童。而從鄉(xiāng)村治理的角度來看，治理難度再次提升。

首先，由于農(nóng)村的優(yōu)質(zhì)勞動力逐漸減少，鄉(xiāng)村建設(shè)缺少人才支撐，鄉(xiāng)村發(fā)展寸步難行。

其次，相對而言，農(nóng)村弱勢群體自主生活能力較差，不能投身于高強(qiáng)度的鄉(xiāng)村建設(shè)工作中。

最后，增加了農(nóng)村公共服務(wù)的壓力。在鄉(xiāng)村治理過程中，需要大量的公共服務(wù)資源投入，才能使農(nóng)村的弱勢群體同樣享受發(fā)展成果。鄉(xiāng)村人才流失嚴(yán)重，鄉(xiāng)村治理決策缺乏必需的智力支撐，導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理更加乏力，阻礙了村民自治的正常進(jìn)行。同時，這也意味著，基層治理體系需要承載更多壓力，面臨更多挑戰(zhàn)。

(三)鄉(xiāng)村自治難度較大

在整個鄉(xiāng)村治理體系中，村民自治不僅是最基礎(chǔ)的部分，也是非常重要的部分。自治，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮村民的自主性，通過村民自治，村民能夠自行參與到鄉(xiāng)村的事務(wù)管理工作中，包括村干部的選舉、監(jiān)督村干部的工作情況等等，都由村民自行來完成。通過鄉(xiāng)村自治，能夠提升鄉(xiāng)村治理的有效性。然而，由于各種原因，這種模式還沒有在我國的鄉(xiāng)村治理中得到全面落實。

首先，由于鄉(xiāng)村的優(yōu)質(zhì)人才普遍外流，因此在進(jìn)行村干部選舉時，候選人普遍不具備促進(jìn)鄉(xiāng)村更好發(fā)展的能力，同時，由于出現(xiàn)金錢賄賂等問題，導(dǎo)致民主選舉喪失了公平性。

其次，部分村干部橫行霸道、仗勢欺人，使得村民無法參與到自治過程中，無法發(fā)揮自己的主導(dǎo)作用。村民們既不能參與村務(wù)的表決過程，更不敢向村委會反映自己的訴求與態(tài)度?；谏鲜鲈?qū)е罗r(nóng)村很難完全實現(xiàn)村民自治，成為了提升鄉(xiāng)村治理有效性的阻礙。

(四)公共服務(wù)供給不足

長期以來，公共資源配置存在“重城輕鄉(xiāng)”的問題，導(dǎo)致大部分公共資源集中在城鎮(zhèn)，很多鄉(xiāng)村地區(qū)普遍面臨著教育條件落后、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施匱乏、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不足、自然環(huán)境惡劣等問題，加強(qiáng)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)已刻不容緩。多數(shù)鄉(xiāng)村在長期的歷史發(fā)展過程中不具有統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)思想，大多處于一種放任自建的狀態(tài)，因此鄉(xiāng)村的住房建設(shè)一般有較大的隨意性，并未考慮系統(tǒng)整體的基礎(chǔ)設(shè)施安排，對地方政府來說，由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營的綜合效益低，且鄉(xiāng)村中實際常住人口流動性較大，數(shù)量不穩(wěn)定，也沒有對鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施進(jìn)行大規(guī)模投入，使村中相關(guān)的設(shè)施建設(shè)更加惡性循環(huán)，越來越成為鄉(xiāng)村治理中的痛點(diǎn)。

三、完善我國鄉(xiāng)村治理有效的途徑

(一)加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)

基層是黨的力量之源。因此，必須要不斷提升黨建水平，確保每位黨員都能夠發(fā)揮自己的力量。對于農(nóng)村基層黨組織而言，必須要樹立正確的鄉(xiāng)村治理觀念，不斷擴(kuò)增治理范圍、提升組織能力，確保每項工作都能夠有效落實，才能不斷提升鄉(xiāng)村治理的有效性。首先，負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)更新治理理念，去糟求精，形成系統(tǒng)治理、綜合治理的觀念意識，應(yīng)當(dāng)以問題為治理導(dǎo)向，追根溯源，找到影響農(nóng)村社會發(fā)展未定的各種深層次問題，并以此為依據(jù)制定具有針對性的治理方案，不斷為鄉(xiāng)村治理注入新的活力。第二，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善鄉(xiāng)村治理體系。第三，不斷提升鄉(xiāng)村黨組織的治理能力、黨員的工作能力。積極開展黨員培訓(xùn)教育，一方面應(yīng)當(dāng)將一些老干部作為培訓(xùn)對象，總結(jié)工作經(jīng)驗，創(chuàng)新工作方法；另一方面，需要進(jìn)一步提升黨員的待遇，吸納優(yōu)秀黨員扎根農(nóng)村，不斷提升基層黨組織人才隊伍的素質(zhì)水平。第四，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理方式。第五，創(chuàng)設(shè)良好的鄉(xiāng)村治理環(huán)境。基層黨組織可以通過以下四個方面來突出領(lǐng)導(dǎo)作用，分別是：第一，政治引領(lǐng)。重視黨建工作，充分發(fā)揮黨的政治功能；第二，思想引領(lǐng)。就是積極開展宣傳工作，將黨的重要方針、決策、主張向農(nóng)村基層進(jìn)行傳達(dá)與宣傳；第三，組織引領(lǐng)。需要充分發(fā)揮黨組織的優(yōu)勢，發(fā)揮黨組織的力量；第四，服務(wù)引領(lǐng)。使黨組織能夠更好的服務(wù)群眾。

(二)積極引流培訓(xùn)高素質(zhì)鄉(xiāng)村治理人才

為了能夠有效解決當(dāng)前村民自治難以落實的問題，基層黨組織應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮引領(lǐng)作用，使村民自發(fā)加入到鄉(xiāng)村治理過程中，不斷提升村民自治水平。同時注重吸引精英力量參與農(nóng)村建設(shè)，建構(gòu)多元治理主體新格局，要調(diào)整鄉(xiāng)村人才引進(jìn)政策，拓寬職業(yè)發(fā)展空間，完善鄉(xiāng)村人才晉升考核制度，還應(yīng)當(dāng)給予回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的政策扶持。乘著鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略實施的東風(fēng)，適當(dāng)放寬人才引進(jìn)政策，支持大學(xué)生村官留村、留鎮(zhèn)發(fā)展，并積極引進(jìn)、打造一批“懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民”鄉(xiāng)村振興與鄉(xiāng)村治理人才隊伍。

(三)多渠道加大鄉(xiāng)村治理資金投入

引導(dǎo)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的多元化發(fā)展，為鄉(xiāng)村發(fā)展提供物資保障。有效治理必須要有充足的資金、資源的支持，由于當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式還不夠多元，產(chǎn)業(yè)發(fā)展程度較低，為了能夠進(jìn)一步推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，基層黨組織應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)布局，而在這個過程之中，需要進(jìn)行農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革[4]，才能使農(nóng)村產(chǎn)業(yè)布局更加合理。應(yīng)當(dāng)不斷提升農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量，打造優(yōu)質(zhì)品牌，構(gòu)建現(xiàn)代化的囊括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營、銷售于一體化的農(nóng)業(yè)體系，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展動力，從“以數(shù)取勝”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙再|(zhì)取勝”。農(nóng)村基層黨組織需要充分考察本村的實際情況，選擇相宜的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，致力于加速農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，更好的推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。除此之外，基層黨組織應(yīng)當(dāng)立足于本村，引入現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營模式，引領(lǐng)實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)多向發(fā)展的目標(biāo)。

(四)建設(shè)和完善農(nóng)村公共服務(wù)體系

加快建設(shè)和完善農(nóng)村公共服務(wù)體系，確保農(nóng)民的基本公共服務(wù)需求得到保障，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要任務(wù)，也是推動鄉(xiāng)村善治的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。首先，在進(jìn)行鄉(xiāng)村公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)時應(yīng)充分考慮各鄉(xiāng)村發(fā)展水平，結(jié)合鄉(xiāng)村實際需求，配置合理的公共基礎(chǔ)設(shè)施。提升鄉(xiāng)村公共服務(wù)水平，主要可從以下五個方面進(jìn)行建設(shè)和完善：一是提升農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生水平，二是重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)村教育事業(yè)，三是加強(qiáng)鄉(xiāng)村文體設(shè)施建設(shè)，四是完善農(nóng)村社會保障體系，五是加強(qiáng)鄉(xiāng)村應(yīng)急能力建設(shè)。其次，農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)要注重均衡化發(fā)展，分清矛盾主次，有順序、有秩序地推進(jìn)公共服務(wù)體系建設(shè)，構(gòu)建一個均衡的、高質(zhì)的、能夠滿足群眾需求的公共服務(wù)體系。同時也可依靠鄉(xiāng)村建設(shè)的契機(jī)，推進(jìn)中心城鎮(zhèn)、中心鄉(xiāng)村建設(shè)的進(jìn)程，引導(dǎo)人口合理化流動，擴(kuò)增農(nóng)村公共服務(wù)體系的服務(wù)范圍。最后，構(gòu)建一個多元化的農(nóng)村服務(wù)供給體系，引導(dǎo)政府、市場、社會公眾積極參與公共服務(wù)體系的建設(shè)。鼓勵農(nóng)民成立專業(yè)合作社，結(jié)合自身需求成立民間組織，全面滿足農(nóng)民對公共服務(wù)的需求，實現(xiàn)鄉(xiāng)村公共服務(wù)的自給自足。

四、結(jié)語

對于鄉(xiāng)村振興目標(biāo)的實現(xiàn)，需要以有效的鄉(xiāng)村治理為前提，而有效的鄉(xiāng)村治理也能夠加速我們邁向鄉(xiāng)村振興的步伐。而在這個過程之中，需要動員村民的積極參與，最廣泛、最有效地動員一切力量，形成鄉(xiāng)村建設(shè)的合力，推動鄉(xiāng)村政治、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等方面的更好發(fā)展，真正地做到有效治理。