國務(wù)院原副秘書長揭秘“高層如何決策”

當(dāng)多數(shù)學(xué)者有定見時(shí)，決策層往往會(huì)認(rèn)真傾聽和對(duì)待。另外，有些情形相對(duì)少見，專業(yè)性強(qiáng)，相關(guān)部門感到對(duì)事態(tài)和特定處置措施的后果不太有把握時(shí)，學(xué)者們的專業(yè)性建議會(huì)起到重要作用。

在那些重大政策的產(chǎn)生、龐雜事務(wù)的處理中，中國最高領(lǐng)導(dǎo)層是如何進(jìn)行決策的？高層意志扮演什么角色？專業(yè)學(xué)者智囊又是如何影響政策形成的？曾在中南海任職14年、服務(wù)國務(wù)院原副總理劉延?xùn)|的國務(wù)院副秘書長江小涓，詳細(xì)披露了政策背后的中南海決策過程，為外界了解一個(gè)立體的中國提供了近距離視角。

有些事需要最高層下定決心

現(xiàn)實(shí)中，那種各方面完全達(dá)成一致的重要決策并不多，許多問題靠講理論、講理念也不能彼此說服。因此，在充分聽取各方面意見后，要由高層定奪。以環(huán)境保護(hù)措施為例，雖然惡劣環(huán)境事件不斷發(fā)生，輿情反映各個(gè)方面的意見都很大，加快治理的訴求迫切，但真要行動(dòng)時(shí)，就有許多擔(dān)心和疑問，例如影響了經(jīng)濟(jì)增長、增加了投入等。這些爭論各有道理和立場，學(xué)者們的觀點(diǎn)也不一致，前提和結(jié)論并不相同。

一方的觀點(diǎn)認(rèn)為，嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)措施既無經(jīng)濟(jì)效益也無社會(huì)公平。影響經(jīng)濟(jì)效益好理解，影響社會(huì)公平的邏輯是：富人講究生活質(zhì)量，窮人需要增加收入。因此，環(huán)境保護(hù)偏向富人的訴求;另一方的觀點(diǎn)則認(rèn)為，環(huán)境保護(hù)既有公平也有效益，富人有辦法保護(hù)自己，例如只喝瓶裝水、只吃綠色食品甚至移居等，而窮人只能承受污染的種種惡果。最終并不是爭議中的各方統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，而是最高層下定決心必須解決嚴(yán)重的環(huán)境污染問題，作出了“綠水青山就是金山銀山”的判斷。此后，嚴(yán)格的環(huán)保措施才能出臺(tái)和有效實(shí)施。

試點(diǎn)，推進(jìn)改革的有效途徑

在中國40年改革開放進(jìn)程中，試點(diǎn)發(fā)揮了重要作用。如此重視試點(diǎn)，除了“尊重地方和基層的經(jīng)驗(yàn)、智慧和首創(chuàng)精神”的基本理念外，還有四個(gè)方面的原因：

第一，對(duì)新的制度或政策的實(shí)施效果還看不準(zhǔn)，需要進(jìn)行小范圍實(shí)測，觀察實(shí)效和完善改革方案。大部分試點(diǎn)都屬于此類;第二，表明此事僅在小范圍試行，有進(jìn)退余地，容易與持不同意見者達(dá)成妥協(xié);第三，允許地方因地制宜推進(jìn)改革。各地情況差距大，工作基礎(chǔ)不同，有些政策不一定適合所有地方，或者不能同時(shí)起步，就以試點(diǎn)的方式分批分期推進(jìn)，例如高考改革;第四，有極少數(shù)試點(diǎn)是具體部門的“緩兵之計(jì)”，當(dāng)改革呼聲很高，來自上下的壓力很大時(shí)，先說開始“試點(diǎn)”緩解壓力，再視情況決定后續(xù)政策。概括一下，試點(diǎn)能夠積累經(jīng)驗(yàn)、測試效果、突破障礙和緩沖壓力，是推進(jìn)改革的有效途徑。

學(xué)術(shù)界的意見有較強(qiáng)助推力

當(dāng)多數(shù)學(xué)者有定見時(shí)，決策層往往會(huì)認(rèn)真傾聽和對(duì)待。1999年起草中共十五屆四中全會(huì)國有企業(yè)改革文件時(shí)，研究機(jī)構(gòu)和學(xué)者寫給起草組的研究報(bào)告、意見和建議有上百份，絕大多數(shù)認(rèn)為國有經(jīng)濟(jì)改革必須有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，不應(yīng)該在一般性行業(yè)中與其他類型企業(yè)競爭。這個(gè)“意見包”對(duì)改革決策產(chǎn)生了重要影響。另外，有些情形相對(duì)少見，專業(yè)性強(qiáng)，相關(guān)部門感到對(duì)事態(tài)和特定處置措施的后果不太有把握。此時(shí)，學(xué)者們的專業(yè)性建議會(huì)起到重要作用。

還有一種情形是，學(xué)者們提出一些重大建議時(shí)，問題看得透徹，思路和道理都正確。但是，決策者們還希望能看到對(duì)實(shí)施中可能碰到問題的分析和對(duì)實(shí)施成本的評(píng)估，把握好措施的輕重緩急。例如，現(xiàn)在有學(xué)者批評(píng)說，2008年國際金融危機(jī)爆發(fā)后，政府努力救助企業(yè)，使市場不能發(fā)揮淘汰過剩產(chǎn)能和落后企業(yè)的作用，導(dǎo)致問題積累。實(shí)際上，當(dāng)時(shí)多國政府都有類似行為，國家之間有合作但更多的是博弈。既有“以鄰為壑”，也有“為己筑壩”，為防止本國產(chǎn)業(yè)受影響而投入巨額資金，導(dǎo)致了全球性貨幣寬松。當(dāng)企業(yè)和銀行之間存在一個(gè)龐大的債務(wù)鏈時(shí)，政府必然擔(dān)心多米諾骨牌似的問題出現(xiàn)，難免讓“看不見的手”和“看得見的手”一起揮動(dòng)。學(xué)者們當(dāng)時(shí)和后來提出了許多建議，但比較完整、可操作、能避免最壞情形的方案并不多。當(dāng)然，專家們道理講得透徹，也能產(chǎn)生重要甚至決定性影響，這方面的例子也不少。

確定政府干預(yù)是否合理，并不容易

市場經(jīng)濟(jì)和對(duì)外開放是中國40多年繁榮的源頭。中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)高速發(fā)展，快了就容易不穩(wěn)，因此調(diào)控十分有必要。特別是GDP競爭壓力下的地方政府，既有不當(dāng)干預(yù)企業(yè)的行為，也有為企業(yè)賦能的動(dòng)力和能力，能夠助推企業(yè)進(jìn)入市場并增強(qiáng)其競爭力。就連阿里巴巴、騰訊、百度這些巨型企業(yè)，成長初期也得到過地方政府的諸多支持。過去幾十年，形勢發(fā)展變化很快，后來人們指責(zé)的“壞”政策往往是那些實(shí)施過久的“好”政策。所以，原則上講政府干預(yù)要合理是對(duì)的。但是在每一件具體問題的處理上，有時(shí)候界線并不清楚。

（《江小涓學(xué)術(shù)自傳》）