公共工程造價咨詢服務存在的主要問題及對策

◆李治國/浙江省溫州市審計局

公共基礎設施工程（以下簡稱：公共工程）投資是政府投資的重要領域，建設資金大多來源于政府財政資金或政府平臺融資。把每一分錢花在刀刃上是政府及相關管理部門義不容辭的共同責任。公共工程造價咨詢服務工作是工程投資控制的基礎性工作?！豆こ淘靸r咨詢企業(yè)管理辦法》《注冊造價工程師管理辦法》等一系列管理規(guī)章、規(guī)定對規(guī)范和提高公共工程造價咨詢服務質量起到了一定作用。但是，當前公共工程造價咨詢服務管理還存在一些問題，有些還比較突出，需要引起有關方面的高度重視，采取切實可行的措施加以解決。

當前公共工程造價咨詢服務工作存在的主要問題

(一)缺少上位法。現(xiàn)行的《工程造價咨詢企業(yè)管理辦法》和《注冊造價工程師管理辦法》為住建部制定的部門規(guī)章，工程造價咨詢企業(yè)和注冊造價工程師管理至今還沒有上位法，會導致行業(yè)監(jiān)管不力。

第一，對工程造價咨詢企業(yè)和注冊造價工程師的管理手段上存在著一定局限性，對相關違法違規(guī)行為打擊效果不理想?！吨腥A人民共和國行政處罰法》第十三條規(guī)定：“國務院部門規(guī)章可以在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內作出具體規(guī)定。尚未制定法律、行政法規(guī)的，國務院部門規(guī)章對違反行政管理秩序的行為，可以設定警告、通報批評或者一定數額罰款的行政處罰。罰款的限額由國務院規(guī)定。”當前，對工程造價咨詢企業(yè)多次履職不到位、注冊造價師出具虛假工程造價結算文件等嚴重違規(guī)案件，無法采取沒收違法所得、責令停業(yè)整頓、暫扣或者吊銷經營許可證、暫扣或者吊銷從業(yè)資格證的處罰，最多只能按上述部頒規(guī)章給予警告、限期改正和一定數額的處罰，因而影響了對違規(guī)行為打擊的效果。

第二，相關主管部門難以形成合力。公共工程涉及交通、住建、水利、農業(yè)等多個部門多個行業(yè)，實際工作中，除住建部門以外，其他從事直接管理的公共工程行業(yè)行政主管部門對違規(guī)行為存在“看得見管不著”，而住建部門卻“管得著看不見”的現(xiàn)象，部門聯(lián)動執(zhí)法及案件移交機制尚不完善。全國管理數據庫沒有形成，不同行業(yè)、地區(qū)考核信用懲戒信息數據共享少，聯(lián)動失信懲戒機制尚不完善。如某造價咨詢企業(yè)在交通行業(yè)因出具虛假工程等原因被交通行業(yè)主管部門警告，但卻依然可以從事水利、建筑公共工程造價咨詢工作。

第三，現(xiàn)行規(guī)章處罰金額數目比較小，無法形成威懾力。《注冊造價工程師管理辦法》第三十六條規(guī)定：“注冊造價工程師有本辦法第二十條規(guī)定行為之一的，由縣級以上地方人民政府住房城鄉(xiāng)建設主管部門或者其他有關部門給予警告，責令改正；沒有違法所得的，處以1萬元以下罰款；有違法所得的，處以違法所得3倍以下且不超過3萬元的罰款?！眴蝹€公共工程造價咨詢服務費用往往達到數十萬元、數百萬元甚至數千萬元，3萬元罰款如九牛一毛，難以形成威懾。由于處罰力度不夠、處罰不到位等原因，部分工程造價咨詢服務企業(yè)、從業(yè)人員在開展公共工程造價服務工作時責任心不夠，部分工程造價咨詢企業(yè)公然違反工程標準施工招標等文件中的工程計量、造價結算條款規(guī)定，教唆、伙同施工單位偽造工程結算資料，工程結算價格嚴重偏離實際。

（二）信用管理體系建設工作不完善，實際執(zhí)行不到位。

第一，信用體系建設沒有實現(xiàn)全覆蓋。當前的《工程造價咨詢企業(yè)管理辦法》和《注冊造價工程師管理辦法》對工程造價咨詢從業(yè)企業(yè)和從業(yè)造價工程師跟蹤信用考核管理的內容沒有作出較充分規(guī)定，而中國建設工程造價管理協(xié)會（以下簡稱“中價協(xié)”）出臺的《工程造價咨詢企業(yè)信用評價管理辦法》僅針對中價協(xié)單位會員中自愿參加信用評價的工程造價咨詢企業(yè)信用進行評價，覆蓋面有限。

第二，信用管理體系建設管理辦法有待完善?！豆こ淘靸r咨詢企業(yè)信用評價管理辦法》將已生效的判決書或仲裁裁決書、已生效的行政或司法機關的處罰決定書等作為信用評價依據，并規(guī)定上述信息可由各參評企業(yè)、各級信用評價機構錄入，但參評企業(yè)往往“報喜不報憂”，傾向于填報有助于信用評價提升的事項，不愿意填報減分項，導致信用評級全面性、客觀性不足。

第三，存在信用評價管理、執(zhí)行漏洞。《注冊造價工程師管理辦法》規(guī)定如下：第十二條規(guī)定了十種情形出現(xiàn)了任意一種，即不予注冊造價工程師。雖然有上述規(guī)定，但部分公共工程建設單位在選擇造價咨詢企業(yè)時審查把關不嚴，僅要求投標單位具有甲級或乙級工程造價咨詢資質，沒有對公共工程造價咨詢企業(yè)和服務人員選擇進行嚴格的背景審核，導致少數失信企業(yè)、受到行政處罰的企業(yè)、失信人員、甚至刑事處罰執(zhí)行完畢不到一年的人員得以繼續(xù)承攬公共工程造價咨詢服務業(yè)務，由此引發(fā)的國有資產流失風險不可忽視。盡管也有部分公共工程建設管理單位開始重視工程造價咨詢企業(yè)及從業(yè)人員背景審查，少數受到行政責任追究的企業(yè)依然可以通過異地注冊新的工程造價咨詢企業(yè)，或掛靠其他工程造價咨詢企業(yè)，或通過設立分部分公司等手段規(guī)避從業(yè)限制，繼續(xù)從事公共工程造價咨詢工作。

（三）委托部門層級不高。部分公共工程造價服務由建設管理單位自行委托，獨立性不足。以往，部分地區(qū)由審計局固定資產投資審計中心、財政局下屬財政項目預算審核中心、預算編制中心等機構統(tǒng)一委托工程造價咨詢企業(yè)開展公共工程預算審核、預算編制、跟蹤審計等工程造價服務。近年來，審計部門、財政部門相繼淡出過程審計，越來越多的公共工程造價咨詢服務由建設管理單位直接委托，為了承接項目并獲得額外利潤，少數工程造價咨詢企業(yè)與建設管理單位、施工企業(yè)勾結，抬高工程造價，進行非法利益輸送，造成了國有資金流失。

（四）公共工程造價咨詢服務招投標文件評分條款設置不合理，工程造價咨詢服務質量難以保證。一方面，因為最低價中標引發(fā)惡性競爭。2014年國家發(fā)改委發(fā)布的《國家發(fā)展改革委關于放開部分建設項目服務收費標準有關問題的通知》中明確規(guī)定：“放開除政府投資項目及政府委托服務以外的建設項目前期工程咨詢、工程勘察設計、招標代理、工程監(jiān)理等4項服務收費標準，實行市場調節(jié)價。采用直接投資和資本金注入的政府投資項目，以及政府委托的上述服務收費，繼續(xù)實行政府指導價管理，執(zhí)行規(guī)定的收費標準；實行市場調節(jié)價的專業(yè)服務收費，由委托雙方依據服務成本、服務質量和市場供求狀況等協(xié)商確定?！钡糠值貐^(qū)建設工程主管部門開始將服務費用作為公共工程造價咨詢服務競標內容，甚至采用最低價中標原則評標。當前，一個公共工程造價咨詢服務項目往往有數十個工程造價咨詢企業(yè)競標，部分企業(yè)惡意砸價，投標報價甚至低于審核期間工程造價人員工資支出。中標后，為求獲利，往往給一名工程造價人員同時安排多個項目。上述行為導致工程造價咨詢服務質量難以保證。另一方面，不合理結算規(guī)則導致經工程造價咨詢審核的工程造價失真、失準、失控。以跟蹤審計服務為例，服務費用包括固定費用與審計提成，審計提成與核減的工程投資估算、概算、預算數額掛鉤。為獲得更多服務費用，部分從業(yè)人員、企業(yè)主動要求施工單位多報高報工程造價，以提高審計提成，這不利于工程投資控制。

提高公共工程造價咨詢服務質量的設想

提高公共工程造價咨詢服務質量是一項系統(tǒng)工程，涉及咨詢管理的方方面面，必須整體考慮、系統(tǒng)謀劃。要以問題為核心，以管理目標為導向，不斷完善公共工程造價咨詢管理體系，提高管理能力，從而實現(xiàn)管理質量的明顯提升。

（一）加快立法工作，提高法律法規(guī)層級。在現(xiàn)有《工程造價咨詢企業(yè)管理辦法》和《注冊造價工程師管理辦法》的基礎上，應盡快出臺行政法規(guī)或地方法規(guī)，其中應注意三個方面。一是賦予公共工程項目行業(yè)行政管理部門、審計部門等對工程造價咨詢企業(yè)及注冊造價工程師管理權、執(zhí)法權，強化公共工程造價管理責任，從根本上解決“看得見管不著”的問題。二是明確行政處罰手段，對涉及索賄、受賄或謀取合同約定費用外的其他利益，實施商業(yè)賄賂，簽署有虛假記載、誤導性陳述工程造價成果文件等法律、法規(guī)、規(guī)章禁止行為的從業(yè)人員和從業(yè)企業(yè)，處以罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、暫扣許可證件、降低資質等級、吊銷許可證件、限制開展生產經營活動、責令停產停業(yè)、責令關閉、限制從業(yè)等處罰，并在現(xiàn)有規(guī)章基礎上，合理提高處罰金額，提升威懾力。三是要將信用管理作為重要的管理手段納入公共工程造價咨詢服務企業(yè)和造價工程師的管理中。適度提高公共工程造價咨詢服務行業(yè)準入門檻，對公共工程造價咨詢服務企業(yè)實行分級分類管理。

（二）強化并盡快落實公共工程造價咨詢企業(yè)及相關個人信用體系建設方面，建立公共工程造價咨詢企業(yè)及造價工程師信用管理平臺和管理檔案。建議由國務院制定出臺《公共工程從業(yè)造價咨詢企業(yè)、造價工程師信用評價管理辦法》，由國家相關行業(yè)部門聯(lián)合打造跨行業(yè)、跨地區(qū)、完整統(tǒng)一的全國公共工程造價咨詢企業(yè)及造價工程師信用管理平臺。平臺由審計署負責建設、運營、管理，其他部門聯(lián)合填報、共享相關信息，重點記錄公共工程造價咨詢服務業(yè)績、良好行為和不良記錄，包括違法行為、被查實的投訴舉報、受到行政處罰等內容。禁止涉及出具有虛假記載或誤導性陳述的工程造價成果文件、造成國有資產重大損失等嚴重失信違法行為的工程造價咨詢企業(yè)及個人參與公共工程造價咨詢服務。對有上述行為的企業(yè)或團隊，嚴禁以新注冊企業(yè)等形式變相規(guī)避監(jiān)管、承攬公共工程造價咨詢業(yè)務，違者應予以嚴懲。同時，對有上述違法違規(guī)行為的造價師及造價咨詢服務企業(yè)，列入公共工程造價咨詢服務黑名單，錄入全國統(tǒng)一公共工程咨詢信用管理平臺庫，實時可查，讓失信者一處失信，處處受限。另一方面，凝聚合力，落實失信企業(yè)及個人聯(lián)合懲戒機制。積極開展多部門協(xié)同、跨區(qū)域協(xié)同執(zhí)法，著力構建完善聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)合懲戒機制，促進各項懲戒措施落地。

（三）制定工程造價咨詢服務委托辦法及收費標準。由財政部門、國資委、審計部門、工程項目行業(yè)主管部門根據近三年全國公共工程造價咨詢企業(yè)及造價工程師信用管理平臺上的工程造價咨詢企業(yè)檔案記錄，確定公共工程造價咨詢服務企業(yè)名單。從名單中隨機抽取或邀請招標確定負責某個公共工程造價咨詢服務企業(yè)。服務期間，該企業(yè)獨立于建設單位，直接對委托單位負責，避免造價咨詢服務與公共工程項目實施方勾結，聯(lián)手推高工程造價等問題的發(fā)生。廢除最低價中標法，杜絕惡性競爭。公共工程造價咨詢服務企業(yè)實行定期考核淘汰制，廢除終身制，通過此舉提高企業(yè)競爭意識、調動工作積極性、主動性、創(chuàng)造性，確保服務質量。

（四）結合實際，合理制定公共工程造價咨詢費用標準。改變以往公共工程造價咨詢服務領域的投標競價做法，依據工期、工程規(guī)模、項目所在地、工程建設內容、所需人員配備等分類制定合理的收費標準（包括一般服務費、核減或核增獎勵等），不作為競爭性內容，避免惡意降價中標的做法，為公共工程造價咨詢服務提供充分合理的資金保障。公共工程造價咨詢費用統(tǒng)一列入政府年度預算并劃轉服務委托部門，再由服務委托部門根據服務合同實施情況撥付工程造價咨詢服務企業(yè)。■