英美兩國(guó)水資源審計(jì)的比較及啟示

◆劇杰 王紫卓/南京審計(jì)大學(xué)

水是人類賴以生存和社會(huì)發(fā)展不可缺少而又無法替代的物質(zhì)資源。隨著社會(huì)不斷進(jìn)步和人口不斷增長(zhǎng)，水污染和水資源短缺的狀況愈發(fā)嚴(yán)重。各國(guó)政府意識(shí)到保護(hù)水環(huán)境的重要性，并為此采取了積極的應(yīng)對(duì)措施。英國(guó)和美國(guó)的水資源審計(jì)發(fā)展較早，與其比較完備的水資源保護(hù)政策體系和法律保障有著密不可分的關(guān)系，本文梳理英美兩國(guó)水資源有關(guān)的法規(guī)政策以及最高審計(jì)機(jī)關(guān)開展的相關(guān)審計(jì)工作，從相關(guān)審計(jì)報(bào)告入手分析其審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)方法、審計(jì)重點(diǎn)和審計(jì)主體方面的特點(diǎn)，借鑒實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)提高水資源審計(jì)成效的相關(guān)啟示。

一、英美兩國(guó)水資源審計(jì)概況

（一）審計(jì)背景

英國(guó)環(huán)境、食品和農(nóng)村事務(wù)部（DEFRA）于2018年1月11日發(fā)布《綠色未來：英國(guó)改善環(huán)境25年規(guī)劃》（下文簡(jiǎn)稱《25年規(guī)劃》）列出了10個(gè)總體環(huán)境目標(biāo)，其中包含潔凈和充足的水資源，重點(diǎn)關(guān)注江河湖泊、日常用水和地下水的水質(zhì)以及向海洋環(huán)境輸入有害物質(zhì)。氣候變化委員會(huì)在其2017年氣候變化風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中強(qiáng)調(diào)，供水短缺是需要采取更有力政策和緊急行動(dòng)的五大優(yōu)先氣候變化風(fēng)險(xiǎn)之一。為了水資源管理體系能夠高效率實(shí)現(xiàn)《25年規(guī)劃》目標(biāo)，對(duì)水資源的使用效率和水行業(yè)有關(guān)政策計(jì)劃的落實(shí)程度進(jìn)行定期審計(jì)是必要的。

美國(guó)水資源的特點(diǎn)可以概括為東多西少、人均豐富，經(jīng)過近一個(gè)世紀(jì)的建設(shè)，美國(guó)水資源開發(fā)利用工程已基本形成體系，在受到生態(tài)和環(huán)境制約的今天，美國(guó)水資源工作的重心已轉(zhuǎn)向高效管理，重點(diǎn)是提高水的利用效率和防治水污染，自2016年出現(xiàn)全美近2000個(gè)供水系統(tǒng)鉛超標(biāo)后，美國(guó)更加關(guān)注對(duì)飲用水中鉛含量的管制。

（二）水資源管理相關(guān)政策法規(guī)

英國(guó)是水行業(yè)私有制國(guó)家，水公司直接為消費(fèi)者提供水服務(wù)，水務(wù)署（OFWAT）對(duì)英格蘭和威爾士地區(qū)的飲用水和污水處理行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管限制，環(huán)保署（EA）負(fù)責(zé)制定水資源方面政策法規(guī)，環(huán)境、食品與農(nóng)村事務(wù)部負(fù)責(zé)制定飲用水質(zhì)量方面的政策。英國(guó)是最早開始為水立法的國(guó)家之一，1945年頒布了第一部《水法》，后來又為了提高水資源管理效率和應(yīng)對(duì)水源污染，對(duì)《水法》進(jìn)行了多次修訂，并相繼頒布了《環(huán)境保護(hù)法案》（1990）、《水源法案》（1991）和《水工業(yè)法案》（1991）等有利于水資源保護(hù)和利用的法案。2011年環(huán)境、食品與農(nóng)村事務(wù)部發(fā)布的《水政策白皮書——生命之水》在水資源合理分配、水環(huán)境污染治理、提高用水效率等方面列出全面的改革政策和方案。完善的水資源管理框架和多部與水資源有關(guān)的法律為進(jìn)行水資源審計(jì)提供了充分的理論依據(jù)。2018年環(huán)境、食品與農(nóng)村事務(wù)部發(fā)布的《25年規(guī)劃》闡明了潔凈和充足的水資源是通過《25年規(guī)劃》要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)之一，同時(shí)還要更加可持續(xù)和高效地利用自然資源。

美國(guó)是聯(lián)邦制國(guó)家，同時(shí)存在聯(lián)邦管理機(jī)構(gòu)和州級(jí)管理機(jī)構(gòu)，聯(lián)邦對(duì)水資源進(jìn)行宏觀管控，各州根據(jù)管轄范圍的實(shí)際情況實(shí)施細(xì)化管理，水資源管理的重心目前主要集中在各州政府。美國(guó)水資源審計(jì)能夠取得如今的成就，首要原因就在于法律規(guī)范的完備性，先后頒布了如《聯(lián)邦水污染控制法案》（1956）、《水資源研究法案》（1963）、《水質(zhì)法案》（1965）、《清潔水法》（1972）及《安全飲用水法》（1974）等多部法律規(guī)范；同時(shí)更離不開健全的水資源管理體系，環(huán)保署負(fù)責(zé)制定相關(guān)政策，環(huán)保署地方分署和州政府針對(duì)各責(zé)任區(qū)域制定適宜的管理計(jì)劃，以便實(shí)施水資源高效管理。

（三）審計(jì)主體與職責(zé)

英國(guó)審計(jì)署（NAO）有權(quán)對(duì)政府機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織的環(huán)境活動(dòng)及其影響進(jìn)行審計(jì)。1997年英國(guó)議會(huì)下設(shè)英國(guó)環(huán)境審計(jì)委員會(huì)（EAC），專門負(fù)責(zé)評(píng)估政府部門與非政府公共團(tuán)體的政策和項(xiàng)目對(duì)環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展做出的貢獻(xiàn)，根據(jù)各部門部長(zhǎng)所制定的目標(biāo)對(duì)這些部門進(jìn)行績(jī)效審計(jì)，并將審計(jì)情況報(bào)告議會(huì)。環(huán)境審計(jì)委員會(huì)帶頭領(lǐng)導(dǎo)或要求審計(jì)署內(nèi)部的環(huán)境審計(jì)工作小組進(jìn)行水資源審計(jì)，有權(quán)對(duì)水資源政策及治理措施的合理性，水資源管理狀況及資金使用情況的合規(guī)性、效率性和效果性進(jìn)行審計(jì)。此外，NAO為確保最終數(shù)據(jù)的真實(shí)性、有效性、科學(xué)性和可靠性，還可以申請(qǐng)外援，借用環(huán)境保護(hù)組織的檢測(cè)設(shè)備、數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)開展審計(jì)工作，每完成一階段的審計(jì)任務(wù)后需要將審計(jì)結(jié)果以報(bào)告形式呈現(xiàn)給英國(guó)政府，英國(guó)政府在經(jīng)過批閱和討論后給予回復(fù)，NAO再將得到回復(fù)的內(nèi)容落實(shí)到實(shí)際工作中去。2019年NAO發(fā)布的《2019—2022年戰(zhàn)略規(guī)劃》中提出NAO將充分學(xué)習(xí)和利用數(shù)字技術(shù)，更多地利用非財(cái)務(wù)審計(jì)的手段提高審計(jì)效率，在對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)的同時(shí)提高自身的審計(jì)價(jià)值。

美國(guó)審計(jì)署（GAO）下設(shè)自然資源利用與環(huán)境保護(hù)司，對(duì)包含水、土壤在內(nèi)的環(huán)境項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)，主要職責(zé)是對(duì)環(huán)保署各類活動(dòng)的資金用途以及項(xiàng)目中的計(jì)劃和法律執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)。在對(duì)水資源進(jìn)行審計(jì)的過程中，GAO不斷對(duì)政府提出建設(shè)性意見和建議，改進(jìn)審計(jì)工作并向公眾公告審計(jì)結(jié)果，接受社會(huì)監(jiān)督。GAO在2018年2月公布的《2018—2023年戰(zhàn)略規(guī)劃》中闡述了平衡相互競(jìng)爭(zhēng)的自然資源和可持續(xù)需求是趨勢(shì)之一，同時(shí)要加強(qiáng)對(duì)自然資源和環(huán)境的責(zé)任管理。

二、英美兩國(guó)水資源審計(jì)特點(diǎn)

（一）英國(guó)審計(jì)署（NAO）關(guān)注政策措施對(duì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的影響

英國(guó)審計(jì)署在水資源可持續(xù)方面進(jìn)行了績(jī)效審計(jì)，一方面對(duì)水資源的增加供給和減少需求采取的措施是否能有利于實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)的戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)行評(píng)估，如《供水和管理需求》（2020）；另一方面還對(duì)如何實(shí)現(xiàn)其長(zhǎng)期環(huán)境目標(biāo)（《25年規(guī)劃》）進(jìn)行了績(jī)效評(píng)估，期望根據(jù)審計(jì)大型、長(zhǎng)期或跨政府項(xiàng)目和計(jì)劃的經(jīng)驗(yàn)，突出最具潛力的優(yōu)點(diǎn)和需要改善的領(lǐng)域，以及政府需要管理的主要風(fēng)險(xiǎn)，如《實(shí)現(xiàn)政府的長(zhǎng)遠(yuǎn)環(huán)保目標(biāo)》（2020）。

（二）美國(guó)審計(jì)署（GAO）關(guān)注法律規(guī)范及計(jì)劃的執(zhí)行情況

美國(guó)審計(jì)署在水污染防治方面開展了對(duì)飲用水鉛暴露管道污染的系列審計(jì)，其中一部分關(guān)注各州對(duì)《鉛和銅法規(guī)》的執(zhí)行效果，如《飲用水：各州需要共享識(shí)別鉛暴露管道的方法》（2018）；還有一部分關(guān)注環(huán)保署對(duì)各州執(zhí)行《鉛和銅法規(guī)》的監(jiān)督情況，如《飲用水：環(huán)保署可以使用現(xiàn)有數(shù)據(jù)更好地識(shí)別存在鉛暴露風(fēng)險(xiǎn)的地區(qū)》（2020），《飲用水：額外的數(shù)據(jù)和統(tǒng)計(jì)分析可能會(huì)加強(qiáng)環(huán)保署對(duì)〈鉛和銅法規(guī)〉監(jiān)督》（2017），《飲用水：環(huán)保署需要收集信息并持續(xù)開展活動(dòng)來保護(hù)地下飲用水源》（2016）。

美國(guó)審計(jì)署在水質(zhì)恢復(fù)方面也開展了一系列績(jī)效審計(jì)，重點(diǎn)關(guān)注各州圍繞以前年度制定的流域水質(zhì)保護(hù)和管理計(jì)劃進(jìn)行的流域恢復(fù)工作進(jìn)度，如《長(zhǎng)島海灣恢復(fù)：改進(jìn)的報(bào)告和成本估算可以幫助指導(dǎo)未來的工作》（2018），《普吉特海灣恢復(fù)：其他措施可以改善進(jìn)度評(píng)估》（2018），《舊金山灣三角洲分水嶺：各種各樣的恢復(fù)工作需要更新的聯(lián)邦報(bào)告和協(xié)調(diào)角色》（2018）；在對(duì)流域水質(zhì)污染恢復(fù)進(jìn)度進(jìn)行評(píng)估的同時(shí)，還監(jiān)督了治理和監(jiān)管部門在多大程度上實(shí)施了《清潔水法》的相關(guān)要求，如《哥倫比亞河流域：額外的聯(lián)邦行動(dòng)將有益于恢復(fù)工作》（2018）。

（三）兩國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)都關(guān)注有關(guān)部門水資源管理效率效果

英國(guó)審計(jì)署在水資源可持續(xù)方面關(guān)注對(duì)水行業(yè)監(jiān)督部門的監(jiān)管效率及效果的審計(jì)，如《供水和需求管理》（2020），該報(bào)告同樣關(guān)注了對(duì)公共供水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計(jì)劃的可行性；在水利設(shè)施審計(jì)時(shí)還重點(diǎn)關(guān)注了水庫(kù)和排水管道等防洪設(shè)施的資金利用及有關(guān)部門是否提供了有效的監(jiān)督和指導(dǎo)，如《洪水風(fēng)險(xiǎn)管理》（2020）。

美國(guó)審計(jì)署在水利設(shè)施方面進(jìn)行績(jī)效審計(jì)時(shí)，重點(diǎn)監(jiān)督環(huán)保署等機(jī)構(gòu)為飲用水和廢水公用事業(yè)提供的財(cái)政和技術(shù)支持是否能夠有效幫助水利設(shè)施應(yīng)對(duì)氣候變化，如《供水基礎(chǔ)設(shè)施：技術(shù)援助和氣候抗災(zāi)力規(guī)劃可以幫助公用事業(yè)為潛在的氣候變化影響做準(zhǔn)備》（2020）。

關(guān)注領(lǐng)域?qū)徲?jì)重點(diǎn)審計(jì)方法審計(jì)主體英國(guó)水資源可持續(xù)發(fā)展水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)政策措施對(duì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的影響水資源管理效率效果訪談法、文件檢查法、數(shù)據(jù)分析法、外部援助法國(guó)家審計(jì)署環(huán)境審計(jì)工作小組美國(guó)水質(zhì)恢復(fù)與污染治理水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)法律規(guī)范及計(jì)劃的執(zhí)行情況水資源管理效率效果訪談法、文件檢查法、數(shù)據(jù)分析法、問卷調(diào)查法、專家咨詢法、實(shí)地觀察法、大數(shù)據(jù)取證法國(guó)家審計(jì)署的自然資源利用與環(huán)境保護(hù)司

三、英美兩國(guó)水資源審計(jì)比較

從關(guān)注領(lǐng)域上來看，英國(guó)關(guān)注水資源可持續(xù)方面的審計(jì)，美國(guó)關(guān)注水質(zhì)恢復(fù)與污染治理審計(jì)，兩國(guó)關(guān)注領(lǐng)域的不同與其國(guó)家水環(huán)境和狀況息息相關(guān)。缺水對(duì)英國(guó)來說是一個(gè)迫在眉睫的風(fēng)險(xiǎn)，根據(jù)氣候變化和人口增長(zhǎng)的程度，報(bào)告《供水和需求管理》中指出預(yù)計(jì)到2050年，英國(guó)每天的水需求將超過供應(yīng)量11億至31億公升。美國(guó)由于飲用水中鉛含量超標(biāo)而引發(fā)的飲水危機(jī)至今仍未解決，因此尤為關(guān)注對(duì)飲用水鉛污染治理以及水質(zhì)恢復(fù)的審計(jì)。

從審計(jì)重點(diǎn)上來看，兩國(guó)都關(guān)注水資源管理效率效果的審計(jì)。英國(guó)的《25年規(guī)劃》中有涉及水資源的戰(zhàn)略目標(biāo)，在進(jìn)行審計(jì)時(shí)會(huì)比較關(guān)注實(shí)施的政策措施對(duì)于實(shí)現(xiàn)水資源戰(zhàn)略目標(biāo)的影響；美國(guó)對(duì)于水資源有宏觀管控層面的法律法規(guī)，同時(shí)各州又有針對(duì)性的管理計(jì)劃，在審計(jì)時(shí)就會(huì)同時(shí)關(guān)注政策及計(jì)劃的執(zhí)行情況。

從審計(jì)方法上看，都使用了基礎(chǔ)的訪談、文件查閱與數(shù)據(jù)分析的方法，同時(shí)GAO還采取了更智能化的取證方法，比如在調(diào)查對(duì)《鉛和銅法規(guī)》的執(zhí)行情況時(shí)，利用大數(shù)據(jù)根據(jù)選取的多個(gè)關(guān)鍵詞對(duì)法律法規(guī)及計(jì)劃方案進(jìn)行爬蟲取證；又或是在調(diào)查水質(zhì)恢復(fù)問題上利用外援機(jī)器設(shè)備進(jìn)行檢測(cè)。針對(duì)不同審計(jì)事項(xiàng)使用不同方法進(jìn)行取證，能夠使審計(jì)結(jié)果更具可靠性。

兩國(guó)的審計(jì)主體也有所不同，英國(guó)在進(jìn)行水資源審計(jì)時(shí)是由環(huán)境審計(jì)委員會(huì)帶頭領(lǐng)導(dǎo)或要求審計(jì)署內(nèi)部的環(huán)境審計(jì)工作小組與環(huán)保署進(jìn)行水資源聯(lián)合審計(jì)；美國(guó)是由審計(jì)署的自然資源利用與環(huán)境保護(hù)司對(duì)水資源領(lǐng)域進(jìn)行直接審計(jì)，審計(jì)過程中會(huì)與國(guó)家環(huán)保署進(jìn)行合作以獲取相關(guān)審計(jì)證據(jù)。

四、英美兩國(guó)水資源審計(jì)的啟示

（一）完善的政策及政策落實(shí)責(zé)任、計(jì)劃是基礎(chǔ)。英美兩國(guó)在進(jìn)行水資源管理審計(jì)時(shí)，都有完備的政策或計(jì)劃作為審計(jì)依據(jù)，審計(jì)機(jī)關(guān)從而能夠有明確的審計(jì)依據(jù)與標(biāo)準(zhǔn)對(duì)水資源管理機(jī)構(gòu)的政策、計(jì)劃落實(shí)情況和監(jiān)管職責(zé)履行是否到位進(jìn)行審計(jì)。我國(guó)同樣是水資源稀缺的國(guó)家，人口眾多導(dǎo)致人均可用水稀缺且不均衡，需要加大對(duì)飲用水安全的關(guān)注，推進(jìn)相關(guān)法律建立健全。

（二）重視水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)審計(jì)。對(duì)水質(zhì)進(jìn)行審計(jì)時(shí)需要進(jìn)行的水質(zhì)測(cè)試依賴于檢測(cè)設(shè)備，水質(zhì)檢測(cè)設(shè)備需要持續(xù)投入研發(fā)，另外，水庫(kù)的建設(shè)不僅能夠?qū)λM(jìn)行時(shí)間和空間上的協(xié)調(diào)，還能夠在一定程度上起到滯洪或蓄洪的目的；排水管道的定時(shí)檢查與維護(hù)也能夠減少洪澇災(zāi)害發(fā)生的頻率。審計(jì)監(jiān)督應(yīng)結(jié)合財(cái)政資金投入流向，關(guān)注水資源保護(hù)研發(fā)狀況和資金支持情況，關(guān)注相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與維護(hù)情況，促進(jìn)政策對(duì)水資源可持續(xù)相關(guān)研發(fā)、建設(shè)項(xiàng)目的支持落到實(shí)處。

（三）審計(jì)部門需要與環(huán)境保護(hù)部門進(jìn)行信息互通。我國(guó)開展水資源審計(jì)的部門是審計(jì)署自然資源和生態(tài)環(huán)境審計(jì)司，在進(jìn)行政策計(jì)劃落實(shí)情況或污染治理情況審計(jì)時(shí)，評(píng)價(jià)指標(biāo)的選擇與構(gòu)建是個(gè)難點(diǎn)，不僅需要與環(huán)境保護(hù)部門的專業(yè)人士進(jìn)行討論確定，同時(shí)還需要對(duì)各區(qū)域流域的水資源地理位置、基礎(chǔ)狀況與管理情況進(jìn)行了解，在實(shí)現(xiàn)政策長(zhǎng)期目標(biāo)基礎(chǔ)上，合理評(píng)價(jià)，以監(jiān)督促進(jìn)水資源可持續(xù)發(fā)展。

（四）對(duì)水資源政策、計(jì)劃完成情況與污染治理程度進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。我國(guó)水資源有關(guān)審計(jì)目前還主要側(cè)重于對(duì)資金使用情況的審計(jì)，比如對(duì)污染治理資金投入的審計(jì)，對(duì)長(zhǎng)江流域綜合整治資金投入進(jìn)行審計(jì)等，基于資金投入、使用情況，需要結(jié)合區(qū)域、流域治理部門對(duì)污染治理、水質(zhì)恢復(fù)等管理治理計(jì)劃的完成情況進(jìn)行審計(jì)，為其責(zé)任與績(jī)效評(píng)價(jià)提供更充分的依據(jù)?！?/p>