轉(zhuǎn)型背景下的國有平臺公司投融資探索

蔣玲燕 常州綠智投資發(fā)展有限公司

引言

現(xiàn)階段，我國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)逐步從高增速發(fā)展階段轉(zhuǎn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，國有平臺公司傳統(tǒng)的職能履行方式和運(yùn)行管理模式已經(jīng)無法適應(yīng)政府與市場關(guān)系現(xiàn)狀，也不能及時(shí)化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。為了促進(jìn)國有平臺公司盡快實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，我國政府部門先后出臺了一系列政策對地方政府和平臺公司的舉債行為進(jìn)行監(jiān)管，包括財(cái)預(yù)〔2017〕50 號、中發(fā)〔2018〕27 號以及財(cái)金〔2018〕23 號文件等，嚴(yán)禁國有平臺公司違規(guī)融資，直接切斷了地方政府、平臺公司、金融機(jī)構(gòu)之間的資金鏈，也極大促進(jìn)了地方平臺公司市場化轉(zhuǎn)型的進(jìn)程。

一、國有平臺公司當(dāng)前投融資活動中存在的問題

（一）融資結(jié)構(gòu)不合理

債務(wù)性融資比重高、權(quán)益性融資比重低是國有平臺公司融資管理工作中普遍存在的問題，由于公司融資結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)不合理，債務(wù)性融資規(guī)模比重越來越大，公司融資過于依賴銀行貸款及金融機(jī)構(gòu)。部分國有平臺公司在融資決策實(shí)施以及融資方式選擇之前，僅以建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)際資金缺口為依據(jù)，沒有平衡成本、財(cái)務(wù)收益以及風(fēng)險(xiǎn)等相關(guān)要素之間的關(guān)系，未能落實(shí)最優(yōu)資本結(jié)構(gòu)的管理理念，造成融資結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)不合理、融資渠道狹窄以及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大等問題。

（二）缺乏穩(wěn)定的償債來源

長期以來，國有平臺公司的償債來源主要以土地出讓收入返還為主，財(cái)政補(bǔ)貼及市政府資金注入等作用較小。而以土地出讓收入返還為主的資金來源渠道在實(shí)踐過程中也暴露出一些問題。同時(shí)，近年來受宏觀調(diào)控政策影響較大，且城市可開發(fā)土地資源數(shù)量在逐漸下降，這使得國有平臺公司土地出讓收入返還收益也隨之下降，甚至還影響了企業(yè)未來收益的可持續(xù)性[1]。缺乏穩(wěn)定的償債來源，部分國有平臺公司尚未擺脫政府融資平臺這一自我定位，在發(fā)展過程中始終以基建項(xiàng)目投融資作為優(yōu)先目標(biāo)，忽略了公司的盈利性提升，進(jìn)而限制了國有平臺公司的資金來源渠道探索。

（三）國有平臺公司市場化轉(zhuǎn)型不足

地方政府設(shè)置國有平臺公司的目的就是為了解決當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)融資問題，在政策導(dǎo)向下，當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下出現(xiàn)了地方政府職能轉(zhuǎn)變不到位、國有平臺公司市場化轉(zhuǎn)型不足等問題。地方政府要履行服務(wù)職能，就必須要穩(wěn)抓當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，獲得平臺公司的融資支持。而國有平臺公司由長期“受命于政府”，一旦失去政策保護(hù)，公司必然會出現(xiàn)融資成本上升、經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)加大等問題；同時(shí)，平臺公司在市場化轉(zhuǎn)型過程中又受制于職能定位的約束，只能以子公司為核心采取局部市場化轉(zhuǎn)型的方法。此外，部分國有平臺公司還存在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完善、資金運(yùn)作方式落后以及歷史包袱沉重等問題，這些因素也成為阻礙國有平臺公司市場化轉(zhuǎn)型的重要障礙。

（四）短借長投模式風(fēng)險(xiǎn)較大

短借長投是一項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)較高的資金管理行為，具體指資金統(tǒng)籌規(guī)劃缺乏戰(zhàn)略指導(dǎo)，在流動資金不足的情況下，企業(yè)往往需要采取向銀行借貸短期信貸的方式來彌補(bǔ)資金空缺，主要應(yīng)用于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目。而國有平臺公司隸屬于國家政府，是資金轉(zhuǎn)接機(jī)構(gòu)。在宏觀政策調(diào)控下，由商業(yè)銀行向平臺公司輸送資金，支持當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目。但由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目本身存在著投資風(fēng)險(xiǎn)大、投資回收期長、投資不確定性高等問題，國有平臺公司必然會因投資項(xiàng)目的特殊性而承擔(dān)著一定的貸款風(fēng)險(xiǎn)。

二、轉(zhuǎn)型背景下國有平臺公司投融資策略探索

（一）實(shí)行多元化融資策略

由于國有平臺公司在市場化轉(zhuǎn)型中，從“土地運(yùn)作”管理模式向“土地運(yùn)作+產(chǎn)業(yè)經(jīng)營+資本經(jīng)營”模式逐漸過渡，以降低公益性項(xiàng)目比例、增加經(jīng)營性項(xiàng)目比例為發(fā)展目標(biāo)，通過剝離政府融資職能培育自身的造血功能，實(shí)現(xiàn)企業(yè)現(xiàn)代化管理。在這一背景下，國有平臺公司的融資策略應(yīng)當(dāng)緊密聯(lián)系轉(zhuǎn)型后的戰(zhàn)略規(guī)劃，首先要解決融資結(jié)構(gòu)不合理的問題，打破固有的土地融資慣性思維，拓寬融資策略設(shè)計(jì)思路，引入ABS、產(chǎn)業(yè)基金等市場化的融資方式，部分盈利預(yù)期較好的項(xiàng)目還可以考慮引入社會資本、開放股權(quán)融資等方式，在優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)多元化的同時(shí)，還能夠降低平臺公司的投資風(fēng)險(xiǎn)[2]。其次，國有平臺公司要將自身的融資戰(zhàn)略規(guī)劃從“重建設(shè)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸亟?jīng)營”，融資策略以經(jīng)營性業(yè)務(wù)板塊為優(yōu)先，集中所有的資源優(yōu)先保障市場化轉(zhuǎn)型關(guān)鍵項(xiàng)目融資需求，對于公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目則采取適當(dāng)收縮融資的策略，在保證自身經(jīng)營性業(yè)務(wù)優(yōu)先發(fā)展的情況下，才能盡快擺脫收支結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定的問題。最后，國有平臺公司還要注意轉(zhuǎn)型期融資工具的選擇與應(yīng)用，以債券融資、PPP 融資、股權(quán)融資、產(chǎn)業(yè)基金、資產(chǎn)證券化等方式為主，在充分了解各種融資方式基本理念、應(yīng)用缺陷的基礎(chǔ)上，依據(jù)項(xiàng)目差異選擇合適的融資方式，規(guī)范融資操作。

（二）實(shí)現(xiàn)公司資源整合

國有平臺公司在轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中，關(guān)鍵之處就在于自身盈利能力的提升，具體來說就是要明確自身的職能定位，對內(nèi)部各項(xiàng)資源及資產(chǎn)進(jìn)行整合，并積極拓展業(yè)務(wù)板塊，創(chuàng)新自身的盈利模式。在這一理論指導(dǎo)下，國有平臺公司可以加強(qiáng)與當(dāng)?shù)卣g的聯(lián)系，充分利用自身的資源優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)多元化產(chǎn)業(yè)布局，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營性業(yè)務(wù)發(fā)展。其一，平臺公司可以轉(zhuǎn)型為智慧城市運(yùn)營商，以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為先導(dǎo)，利用城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)功能及市政公共業(yè)務(wù)優(yōu)勢，聯(lián)合當(dāng)?shù)氐默F(xiàn)代化物聯(lián)網(wǎng)公司，拓展智能環(huán)保、智能交通、智能旅游等業(yè)務(wù)板塊，推進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)型的同時(shí)推進(jìn)當(dāng)?shù)氐某鞘谢M(jìn)程。其二，平臺公司可以延伸金融業(yè)務(wù)服務(wù)職能，積極響應(yīng)金融體制改革政策，通過加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)合作對接的方式，成立貸款公司、擔(dān)保公司等，解決小微企業(yè)的融資問題，打開國有平臺公司的發(fā)展契機(jī)。其三，國有平臺公司還要做好存量資產(chǎn)變現(xiàn)工作，利用自身的土地開發(fā)優(yōu)勢，積極適應(yīng)“十三五”規(guī)劃當(dāng)中新型城鎮(zhèn)化發(fā)展新局面，以園區(qū)開發(fā)建設(shè)、開發(fā)房地產(chǎn)業(yè)務(wù)等方式規(guī)劃城鎮(zhèn)發(fā)展格局，這樣既能夠盤活存量的土地資產(chǎn)，又能拓寬企業(yè)的資金流入渠道。其四，國有平臺公司還可以選擇改組改制的方式，對下屬子公司進(jìn)行股份制改造，將國有性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)榛旌纤兄?，引入?zhàn)略性投資，整合自有資源與市場資源，有效提升企業(yè)的內(nèi)部管理水平。

（三）加快企業(yè)市場化轉(zhuǎn)型

國有平臺公司市場化轉(zhuǎn)型，實(shí)際上是讓平臺公司脫離國有性質(zhì)，回歸市場經(jīng)營本質(zhì)，由依賴政府發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龈偁幱蔀樽灾鹘?jīng)營、獨(dú)立決策、自負(fù)盈虧的現(xiàn)代化企業(yè)主體。在這一過程中，平臺公司市場化轉(zhuǎn)型需要嚴(yán)格遵循“政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、分步推進(jìn)”的基本原則，一方面，做好平臺公司轉(zhuǎn)型的頂層設(shè)計(jì)工作。由財(cái)政部門牽頭主導(dǎo)，基于國有性質(zhì)改革方向，針對國有平臺公司市場化轉(zhuǎn)型提出明確的意見，包括轉(zhuǎn)型目標(biāo)、發(fā)展任務(wù)、基本原則、執(zhí)行措施、路線規(guī)劃等[3]。同時(shí)，平臺公司的職能定位為國家政策性投融資項(xiàng)目運(yùn)行主體、公私資本合作運(yùn)行載體、國有資本市場化運(yùn)行平臺等，并要求企業(yè)對政策性業(yè)務(wù)和經(jīng)營性業(yè)務(wù)實(shí)行單獨(dú)建賬核算。另一方面，明確平臺公司的未來發(fā)展方向。對于一些長期履行政府融資職能但又需要依賴財(cái)政資金支持的平臺公司，應(yīng)當(dāng)及時(shí)做好撤銷工作，對內(nèi)部人員進(jìn)行分流配置，企業(yè)所屬債務(wù)一律劃分到地方政府預(yù)算范疇之內(nèi)；對于一些履行融資職能且承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)的平臺公司，則需要削弱其政府融資職能，以兼并重組等方式對業(yè)務(wù)板塊進(jìn)行組合歸類，平臺公司也可以及時(shí)轉(zhuǎn)型為城市運(yùn)營或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域下的國有性質(zhì)現(xiàn)代化企業(yè)；對于履行部分政府融資職能的平臺公司，則完全剝離其政府融資功能，以市場經(jīng)營為其主體業(yè)務(wù)，參與資本市場競爭。

（四）健全科學(xué)的投融資體系

為了適應(yīng)多元化的融資模式、提升企業(yè)項(xiàng)目決策的科學(xué)性，國有平臺公司需要完善自身的投融資管理體系。從政策性投融資角度來說，平臺公司應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與當(dāng)?shù)卣块T之間的聯(lián)系，重視對投融資項(xiàng)目的控制，在決策之前要在聯(lián)簽制度保障下開展項(xiàng)目可行性分析工作，既要立足于市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境，還要明確自身的償債能力和資金存量，充分利用預(yù)算工具分析投融資決策的風(fēng)險(xiǎn)性、效益性、成本性等，避免短借長投給企業(yè)帶來債務(wù)壓力；同時(shí)，平臺公司也需要健全財(cái)務(wù)預(yù)警機(jī)制，綜合評估投融資環(huán)節(jié)中的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，以資本增長率、本息償還率、收益增長率等作為決策評價(jià)指標(biāo)，平衡企業(yè)債務(wù)關(guān)系，加強(qiáng)政策性項(xiàng)目投融資風(fēng)險(xiǎn)管控。從戰(zhàn)略性投資角度來說，平臺公司轉(zhuǎn)型期間需要以企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃和轉(zhuǎn)型方向作為投資決策指導(dǎo)，積極聯(lián)系外部市場環(huán)境，避免投資短視行為。

結(jié)語

國有平臺公司實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)型及投融資戰(zhàn)略定位是其未來發(fā)展過程中的關(guān)鍵內(nèi)容。但從當(dāng)前的政策市場環(huán)境來看，平臺公司轉(zhuǎn)型改制并不是一蹴而就的事情?？梢灶A(yù)測，平臺公司在后續(xù)轉(zhuǎn)型過程中還會面臨政策風(fēng)險(xiǎn)、合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)以及人力資源配置風(fēng)險(xiǎn)等。一方面要確保國家政策引導(dǎo)的有效性，另一方面還要注意處理好轉(zhuǎn)型過程中涉及的資產(chǎn)評估、債務(wù)清理、人才配置等問題，防止資產(chǎn)流失和人才流失，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理，對轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)迎難而上，才能實(shí)現(xiàn)國有平臺公司可持續(xù)發(fā)展。