英國學校體育課程一體化政策改革發(fā)展研究*

馬虎 郭超 周圍

（華北理工大學 體育部，河北 唐山 063210）

學校體育課程一體化發(fā)展研究是學校體育政策研究的熱點問題[1]，從美國學校體育政策治理體系建設(shè)的實效性來看[2]，學校體育與社會體育的融合發(fā)展是大勢所趨，西方發(fā)達國家學校體育課程建設(shè)一般采用一體化發(fā)展模式，在國家政策導向方面也傾向于學校體育與社會體育的融合發(fā)展，進而形成獨具特色的學校體育課程一體化發(fā)展機制，促進青少年健康領(lǐng)域的可持續(xù)發(fā)展?；诖耍疚闹糜谟笊鐣媱澑母锉尘?，對于英國學校體育課程一體化政策發(fā)展演進進行了梳理，對英國學校體育課程一體化的治理機制進行理論評述，總結(jié)英國學校體育課程一體化政策的特點和成功經(jīng)驗，以期對我國學校體育課程一體化建設(shè)提供理論參考。

1 學校體育課程一體化政策發(fā)展演進的國際動向簡述

毋庸諱言，大眾體育參與度與解決日趨嚴重的肥胖問題具有高度正相關(guān)性，世界各國都把提升大眾體育參與度作為學校體育課程的發(fā)展目標。例如，德國采用體育自治的政策性安排，建立了10 萬個獨立的大型體育俱樂部，以期引入市場的力量來化解青少年體質(zhì)健康危機。荷蘭學校體育政策發(fā)展演進傾向于以政府為主導力量，推進體育資源一體化整合[3]，以期促進學校體育課程一體化政策發(fā)展，最終為解決青少年日趨嚴重的肥胖問題服務。澳大利亞、新西蘭和加拿大學校體育政策則通過學校、社區(qū)俱樂部、家庭一體化的整合，打造學校體育課內(nèi)外一體化課程體系，為提高大眾體育參與度助力。澳大利亞學校體育改革方案特別強調(diào)了學校與社區(qū)體育俱樂部的緊密聯(lián)系，突出了學校體育課程一體化設(shè)計中的社會適應性問題[4]。

從學校體育課程一體化政策改革的國際動向來看[5]，大部分國家學校體育政策的價值導向是由單一的體育平臺過渡到學校、市場與社區(qū)體育一體化的改革方向，具體內(nèi)涵是由學校體育課程、社區(qū)體育俱樂部與市場化力量的融入，面向更為廣泛的體育空間設(shè)計，激發(fā)學校體育課程一體化進程中各方利益相關(guān)者的做多動能。國際社會普遍采取學校體育課程一體化發(fā)展模式[6]，在公共政策領(lǐng)域加大改革力度，改革目標均指向大眾體育參與領(lǐng)域。

相比較而言，英國學校體育政策發(fā)展略有不同，英國目前處于公共政策緊縮的時代，同時考慮英國踐行新自由主義的市場化發(fā)展道路，政府權(quán)力邊界在逐步縮小，相對應的政策強度刺激在逐漸收窄，政府發(fā)揮政策引領(lǐng)和價值導向作用，更加傾向于市場與社會的協(xié)同參與，這就為學校體育領(lǐng)域?qū)嵭姓n程一體化改革發(fā)展提供了政策背景與發(fā)展環(huán)境。英國政府越來越關(guān)注大眾體育參與問題，積極引導青少年參與學校體育課程之外的俱樂部體育活動，以期實現(xiàn)大幅提升大眾體育參與度的改革目標。

2 英國學校體育課程一體化政策發(fā)展演進——基于英國大社會計劃改革背景

最近幾年全球范圍內(nèi)發(fā)生的經(jīng)濟衰退是百年來最嚴重的經(jīng)濟衰退，尤其是在2020 年新型冠狀病毒肺炎疫情導致的全球傳播背景下，這是壓垮全球經(jīng)濟的最后一根稻草。從目前的經(jīng)濟刺激政策來看，各國政府都在不遺余力地尋求解決經(jīng)濟衰退的辦法，包括推出大規(guī)模的減稅降費舉措、新基建投資計劃、回購國債、發(fā)放消費券等政策形式。然而，經(jīng)濟緊縮狀況為公共政策的逆周期調(diào)節(jié)提供了契機，使政策調(diào)節(jié)在提供公共服務方面更具創(chuàng)造力和創(chuàng)新性。國際金融業(yè)和銀行業(yè)危機仍然是歐美國家的關(guān)注焦點，相比較而言，英國的公共債務水平顯著低于大多數(shù)歐洲貿(mào)易伙伴。英國財政大臣在未來4 年的政府支出計劃中將對2020 年新冠疫情專項資金支出計劃進行特別核查，為了應對新冠病毒肺炎疫情下的全球性經(jīng)濟危機和經(jīng)濟緊縮時代的正式來臨，將消減公共部門25%甚至40%的財政預算[7]。

在2019 年，英國文化、媒體和體育部（實行大部制）削減了25%的體育發(fā)展預算，政府下?lián)荏w育發(fā)展預算明顯減少，而社區(qū)體育俱樂部與社會資本投資有了穩(wěn)健的增長。不斷收緊的政策環(huán)境迫使英國放棄社會融合方略，開啟大社會計劃意味著降低政府體育預算和消減體育設(shè)施投入。英國“大社會”發(fā)展理念認為，大政府計劃將扭曲政社關(guān)系，政府全面支出將導致經(jīng)濟緊縮。為此，在學校體育政策發(fā)展演進方面，英國公共體育政策全面轉(zhuǎn)向“大型的體育社會”發(fā)展目標，包括學校體育資源投入的公私合作計劃，目標轉(zhuǎn)向?qū)W校體育、社區(qū)和地方政府的合作關(guān)系產(chǎn)生深遠的影響。例如在2019 年，英國政府取消了約4000 萬英鎊的免費游泳計劃，取消了5500 萬英鎊的校舍建設(shè)計劃，暫停了3500個操場建設(shè)計劃，同時計劃逐步取消耗資1.62 億英鎊的學校體育戰(zhàn)略計劃[8]，這些財政安排政策的顯著變化，反映了英國學校體育改革理念的重大轉(zhuǎn)變，即由大政府模式走向大社會計劃。

英國大社會計劃是指英國政府主導驅(qū)動的文化理念變革，簡而言之，就是人們不需要求助于政府來解決他們所面臨的問題，而是人人變得更為自由和強大，為所在社區(qū)貢獻自己的力量。英國大社會計劃與以往政策擴張時期具有明顯不同，政策目標是提高政府資源和利益相關(guān)者廣泛參與的整體績效。誠然，一項政策的出臺有利有弊，大社會計劃的弊端顯而易見，那就是進一步放松對學校體育的管制，將導致體育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的延緩，使學校體育進入排他的、私人的領(lǐng)域，而遠離公共服務的屬性，這將強化特權(quán)階層獨享良好體育教育的狀況，進一步加劇社會資源分配的兩極分化。盡管大社會政策得到了英國政府部門和中產(chǎn)階層的支持，但是英國社會弱勢群體表示難以接受，這一問題在學校體育政策領(lǐng)域表現(xiàn)得更為突出，一些體育資源薄弱的學校對政策推行持有反對意見。英國大社會計劃在《地方主義法案》（2012年頒布）的庇護下出臺實施，《地方主義法案》改革的核心內(nèi)容是徹底改變公共服務的屬性，賦予社區(qū)更多的地方權(quán)力；鼓勵人們參與志愿服務，并在社區(qū)中發(fā)揮積極作用；將權(quán)力從中央政府轉(zhuǎn)移到地方政府；支持發(fā)展社會組織、互助與慈善機構(gòu)，激發(fā)社會活動。英國大社會計劃的核心思想是從根本上改變國家和公民之間的關(guān)系，這一改革理念本質(zhì)上延續(xù)了歐美資本主義國家的新自由主義發(fā)展理念[9]。

3 英國學校體育課程一體化治理機制研究

作為2012 年倫敦奧運會的文化遺產(chǎn)，英國學校體育課程一體化治理政策的推行，對英國學校體育改革發(fā)展產(chǎn)生了深遠的影響，特別是對體育教學基層一線改革造成了深遠的影響。就大方向而言，學界和業(yè)界越來越關(guān)注那些由政府直接管理變?yōu)檎笇Ш头龀值膶W校體育一體化專項計劃項目[10]。戰(zhàn)略伙伴關(guān)系已經(jīng)納入學校體育課程一體化治理政策的總體框架，同時明確地界定了組織形式與治理模式之間的差異。英國學校體育改革發(fā)展政策框架將依據(jù)不斷發(fā)展的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系數(shù)據(jù)，對政府、學校和社區(qū)體育一體化融合領(lǐng)域展開研究。

通過網(wǎng)絡化治理模式實現(xiàn)學校體育政策目標，治理模式具體分為市場治理、等級治理和網(wǎng)絡治理，各治理模式必須關(guān)注實施對象的特殊性問題，學校體育政策研究不同于其他公共政策研究領(lǐng)域，它是一個以減少自治性和更多地依賴于國家政策治理層面為特征的實踐領(lǐng)域。英國新工黨于1997年執(zhí)政以來，推出了一個完全背離“為了健康而運動”的學校體育發(fā)展理念，轉(zhuǎn)變?yōu)橐浴盀榱松鐣娑\動”的發(fā)展理念，這一發(fā)展理念要求體育行業(yè)、學校體育和社會體育俱樂部緊密合作，以體育的多元功能促進社會利益和人民福祉的發(fā)展。在這一政策愿景中形成了8 個體育與社會發(fā)展目標，涉及到學校體育政策發(fā)展的是具體目標是，“創(chuàng)造5-16歲兒童接觸體育的機會”。同時政策要求在2008 年至2011年間對學校體育課程一體化戰(zhàn)略投資逾10 億英鎊，并通過社會融資的形式對學校體育場地設(shè)施建設(shè)投資8 億英鎊。為了促進社會投資的使用效率，在每個學校體育管理主體中設(shè)立體育場地后勤事務支援中心，并交由第三方組織進行了客觀評估，全面控制社會投資的使用去向和使用效率。每所受到社會資助的學校均配置一名學校體育協(xié)調(diào)員，采取兼職工作的形式，在每所學校體育的管理層展開合作。從政策治理的角度來看，這標志著新工黨學校體育政策倡導的監(jiān)管理念，即圍繞學校體育課程一體化戰(zhàn)略建立監(jiān)測和評估系統(tǒng)。

教育評估與監(jiān)管既是學校體育工作的重要組成部分[11]，也是學校體育課程一體化改革的應有之義[12]。為了跟蹤和評估社會資本對學校體育課程一體化戰(zhàn)略目標的階段性影響，引入第三方評估機構(gòu)進行了學校體育調(diào)研活動，根據(jù)政府委托的第三方評估機構(gòu)評價結(jié)果顯示，引入社會資本在學校體育多個關(guān)鍵目標領(lǐng)域取得了實際成效。例如，由社會資本發(fā)起建立的青少年公益發(fā)展基金，即英國青年體育信托基金（YST）是一個慈善組織，自2010 年宣布成立以來，該基金一直致力于建立一個全新的學校體育治理協(xié)作體系，這個治理體系分為四個級別，包括從一級（學校內(nèi))、二級(學校間)、三級（地區(qū)性）和四級（國家級）競爭模式。

社會體育和學校體育融合發(fā)展的治理模式是依賴引入社會資本的合作伙伴，這種融合發(fā)展模式可以保障學校體育一體化政策的實現(xiàn)。英國學校體育課程一體化治理網(wǎng)絡無形中加強了合作伙伴的自主權(quán)，減少由政府問責制產(chǎn)生的政策實踐梗阻現(xiàn)象，同時破解了學校體育課程一體化治理網(wǎng)絡的不穩(wěn)定性，激發(fā)了學校體育工作的校本化實踐活力[13]，“一校一策”發(fā)展模式得以強化發(fā)展，對促進學校體育工作行穩(wěn)致遠提供了政策支持。這有力反映了英國資本主義新自由主義發(fā)展道路的根本政策主張，即在學校體育發(fā)展領(lǐng)域中采取權(quán)力下放、激勵競爭和信任教師，以促進學校體育內(nèi)生動力的發(fā)展[14]。除了增加學校體育政策實踐的自主權(quán)之外，政策層面的供給和多元化發(fā)展也為學校體育課程一體化的校本實踐提供了有力的保障，社會資本的參與致力于解決學校體育面臨的實際問題，以支持學校體育在體育課程一體化、課余體育、課內(nèi)外體育的包容性發(fā)展、體育支持網(wǎng)絡的發(fā)展等領(lǐng)域開展社會化的合作活動，進而提升學校體育課程一體化政策實踐的有效性。

4 英國學校體育課程一體化政策改革的經(jīng)驗教訓

英國學校體育課程建設(shè)在由傳統(tǒng)的垂直治理體系向一體化發(fā)展模式轉(zhuǎn)變過程中，受到英國大社會計劃改革所產(chǎn)生的經(jīng)濟緊縮政策影響，對英國學校體育課程一體化政策實施產(chǎn)生了一些負面影響。英國學校體育課程建設(shè)由此出現(xiàn)了“混合經(jīng)濟”這一新型發(fā)展模式的趨勢，在目前的政策供給制度下，那些利用社會資本建立的伙伴關(guān)系網(wǎng)絡并不穩(wěn)定。如果將英國傳統(tǒng)的垂直型學校體育治理構(gòu)架等制度，轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣Y本與學校體育融合發(fā)展的一體化發(fā)展模式，可能會加大社會資本的話語權(quán)，進而影響到學校體育的自主性和獨立性發(fā)展，這對于學校體育課程改革是一個兩難困境[15]。例如，在我國青少年校園足球政策發(fā)展領(lǐng)域，就要求學校體育與社會領(lǐng)域形成政策發(fā)展合力[16]，無形中削弱了學校體育的主體地位，與之相對應的是學校體育以何種態(tài)度來回應這種融合發(fā)展關(guān)系[17]，并在政策實施層面做出調(diào)適與改革實踐活動。

在本研究中，英國學校課程一體化政策實踐具有區(qū)域性、地方性和校本化發(fā)展特征，這種基于不同地域、不同地方、不同學校的分類施策價值導向，創(chuàng)建了“一校一策”的發(fā)展模式，極大提升了英國學校體育課程一體化政策實施的有效性。由此可見，英國新工黨領(lǐng)導下的學校體育發(fā)展政策，從等級性、集中性和自上而下的基本特征，正在向更自主、更靈活和更具地方性的自由式治理網(wǎng)絡轉(zhuǎn)變，英國學校體育課程由傳統(tǒng)的垂直治理體系向一體化發(fā)展模式轉(zhuǎn)變，在這一治理體系的變革過程中，社會資本的引入與評估發(fā)展扮演了重要的角色，與英國新工黨時期的那種全國統(tǒng)一的垂直型學校體育發(fā)展模式形成了鮮明對比。

與疫情影響下的世界各國經(jīng)濟發(fā)展一樣，英國在公共政策領(lǐng)域發(fā)生了較大的政策轉(zhuǎn)向，主要的政策轉(zhuǎn)向在于決策者可能會利用社會資本作為改變學校體育發(fā)展的政策工具。學校將面臨完成一系列其它教育目標的壓力，這種額外的社會資金支持使他們能夠更好的實現(xiàn)政府對體育運動的期望。如果各國政府要確定解決大眾體育參與的優(yōu)先事項，則需認真考慮將學校、社會和地方政府聯(lián)系起來的解決方案。

在權(quán)力關(guān)系傾向于地方一級轉(zhuǎn)移的情況下，社會資本的選擇性也隨之增加，伙伴關(guān)系的性質(zhì)和自治程度可能會導致新的合作模式形成一種更趨于網(wǎng)絡化的治理模式，從而打破了英國新工黨遺留下的那種自上而下的等級管理體系，學校體育課程一體化相關(guān)的社會融合政策中的權(quán)力下放和學校自治，導致了在政策傳導層面上出現(xiàn)了阻滯效應，由此形成了學校體育課程一體化建設(shè)中顯露出的“混合經(jīng)濟”發(fā)展趨向。從英國學校體育課程一體化的局限性來看，必須從中汲取經(jīng)驗教訓，以便理解政策實施過程對學校體育發(fā)展產(chǎn)生的負面影響，并作為一個富有成效的地方性治理經(jīng)驗，來解決學校體育課程一體化建設(shè)過程中出現(xiàn)的種種問題，這對于我國學校體育課程一體化發(fā)展具有理論參考意義。

5 小結(jié)

綜上所述，英國啟動大社會計劃改革工程對于學校體育課程一體化政策改革發(fā)展具有歷史的必然性。英國目前處于公共政策緊縮的時代，經(jīng)濟緊縮狀況為公共政策的逆周期調(diào)節(jié)提供了契機，引入社會資本對英國學校體育改革發(fā)展產(chǎn)生了深遠的影響，促進了英國學校體育課程建設(shè)由傳統(tǒng)的垂直治理體系向一體化發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變，這種基于分類施策原則的課程建設(shè)理念，具有體育課程建設(shè)的區(qū)域性、地方性和校本化特征，“一校一策”發(fā)展模式極大提升了英國學校體育課程一體化政策實施的有效性，英國學校體育課程一體化政策改革的成功經(jīng)驗值得借鑒，對于我國學校體育課程一體化發(fā)展具有理論參考意義。