上海城市排水行業(yè)體制機(jī)制與費(fèi)制問(wèn)題的分析和對(duì)策

陳 華

(上海城市水資源開(kāi)發(fā)利用國(guó)家工程中心有限公司，上海 200082)

1 上海城市排水行業(yè)體制機(jī)制費(fèi)制的發(fā)展變化和和特點(diǎn)分析

解放初，上海的排水管道、泵站和污水處理廠分別由兩個(gè)養(yǎng)護(hù)部門(mén)分工管理，1957年起劃歸上海市政局養(yǎng)護(hù)工程處管理。1976年，市政局將污水廠、泵站的運(yùn)行管理職能從養(yǎng)護(hù)工程處分離出來(lái)，成立上海市城市排水管理處(以下稱排水處)，作為獨(dú)立建制的事業(yè)單位，負(fù)責(zé)中心城的生活污水收集輸送、污水處理、防汛排水的運(yùn)行管理，這便是排水處的由來(lái)。

1978年改革開(kāi)放以來(lái)，為加快本市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和水環(huán)境治理、確保城市防汛安全的需要，上海市屬排水行業(yè)管理體制與經(jīng)營(yíng)機(jī)制不斷調(diào)整。1987年，由于合流一期工程建設(shè)獲取世行貸款的需要，經(jīng)上海市人民政府同意，“上海市城市排水公司”(以下稱排水公司)宣告成立，將排水處和上海市合流污水治理工程建設(shè)處兩家單位合并財(cái)務(wù)報(bào)表，其單位性質(zhì)、管理模式、運(yùn)作機(jī)制仍為事業(yè)性質(zhì)。排水收費(fèi)屬行政事業(yè)收費(fèi)，納入財(cái)政預(yù)算管理，實(shí)行收支兩條線，項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)行資金均由政府籌措。此后，上海排水的體制機(jī)制和費(fèi)制經(jīng)歷了6次較大的調(diào)整，如表1所示。

表1 上海城市排水行業(yè)主要的體制機(jī)制費(fèi)制調(diào)整輪次及特點(diǎn)分析Tab.1 Analysis of Features and Major Adjustment Rounds of System, Mechanism and Pricing Issues for Shanghai Urban Sewage and Drainage System

2 上海城市排水行業(yè)目前的體制機(jī)制費(fèi)制和優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)分析

水務(wù)集團(tuán)將供排水融為一體，集建設(shè)、運(yùn)行和管理職能為一身。就排水而言，水務(wù)集團(tuán)承擔(dān)中心城防汛排水、干線輸送、污水和污泥處理業(yè)務(wù)。費(fèi)制方面, 從2016年始，市水務(wù)局與排水公司簽訂污水處理的政府購(gòu)買合同，向排水公司支付污水處理服務(wù)費(fèi)。排水公司核實(shí)城投污水公司在污水和污泥處理方面的費(fèi)用并與之結(jié)算，污水處理費(fèi)不能保障城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施正常運(yùn)行的，同級(jí)財(cái)政部門(mén)將給予補(bǔ)貼。排水公司使用政府的資金，因此接受審計(jì)，而建設(shè)項(xiàng)目的資金籌措全部由財(cái)政投資、排水公司則負(fù)責(zé)投資項(xiàng)目建設(shè)服務(wù)工作，代建制費(fèi)用由排水公司劃轉(zhuǎn)相應(yīng)代建單位。

2.1 目前體制機(jī)制費(fèi)制下的優(yōu)勢(shì)分析

(1)資金保障,尤其是建設(shè)資金由財(cái)政托底籌措，克服了以往排水公司作為虧損企業(yè)融資借貸的困難，促進(jìn)了城市排水工程建設(shè)的發(fā)展。(2)排水企業(yè)可以集中精力進(jìn)行建設(shè)和運(yùn)行管理，當(dāng)好超大城市安全保障“主力軍”，實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)確?！?。(3)使用財(cái)政資金要接受成本規(guī)制，迫使企業(yè)在發(fā)展的同時(shí)公開(kāi)透明地接受社會(huì)監(jiān)督，降本增效。

2.2 目前體制機(jī)制費(fèi)制下的劣勢(shì)分析

(1)由于諸多歷史遺留原因，排水資產(chǎn)所有權(quán)和管理權(quán)不能很好統(tǒng)一于一身，形成了市屬市管、市屬區(qū)管、區(qū)屬市管、區(qū)屬區(qū)管等幾種模式。在日常管理方面，市區(qū)不能統(tǒng)一步調(diào)、浦東浦西不能協(xié)同的情況還是時(shí)有發(fā)生。水務(wù)集團(tuán)負(fù)責(zé)中心城的排水業(yè)務(wù)，除中心城防汛外，主要包括合流一期、污水二期、污水三期等污水干線和配套支線輸送，白龍港等干線終端污水廠和中心城虹橋等污水處理廠及相應(yīng)污泥處理處置設(shè)施的管理，接入干線的其他支線一般由所在區(qū)管理。在浦東新區(qū)內(nèi)，除了干線可涉及到的干支線和泵站管理由水務(wù)集團(tuán)管理外，其余排水業(yè)務(wù)歸浦東新區(qū)生態(tài)環(huán)境局管理。在水量調(diào)配和調(diào)度方面，市區(qū)不協(xié)調(diào)的情況時(shí)有發(fā)生，特別是由于河長(zhǎng)制等水環(huán)境保護(hù)措施力度的增強(qiáng)，各個(gè)區(qū)都不敢貿(mào)然向河道排水，排水運(yùn)行調(diào)度方式亦發(fā)生相應(yīng)改變，污染物最終出路就是截污納管、接入干線、輸送到終端，大大超越了污水廠的設(shè)計(jì)容量，最終超量污水還是溢流排放。

(2)目前費(fèi)制下，政府與企業(yè)簽訂的合約彈性不足。排水企業(yè)名為企業(yè)，實(shí)際類似表1于1995年第一輪改革調(diào)整前“收支兩條線”的事業(yè)單位，已缺乏一個(gè)真正的企業(yè)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。由創(chuàng)新和外部因素調(diào)整導(dǎo)致的建設(shè)費(fèi)用或運(yùn)行費(fèi)用報(bào)價(jià)一旦升高就被反復(fù)規(guī)制或論證，迫使企業(yè)只能循規(guī)蹈矩，創(chuàng)新和提升服務(wù)品質(zhì)受到一定影響。

(3)在水務(wù)集團(tuán)內(nèi)部，排水公司、城投污水公司和水務(wù)工程建設(shè)公司這3家公司對(duì)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)、污水廠和管網(wǎng)行分門(mén)別類的經(jīng)營(yíng)管理，系統(tǒng)內(nèi)缺乏將排水作為一個(gè)體系進(jìn)行系統(tǒng)性考慮和整體性運(yùn)籌的頂層設(shè)計(jì)，導(dǎo)致各工作單元之間融合度不夠、統(tǒng)籌性不足。

3 國(guó)內(nèi)外部分排水企業(yè)體制機(jī)制案例分析

3.1 北排集團(tuán)案例分析

3.1.1 北排成功的基礎(chǔ)——政府觀念轉(zhuǎn)變

北京市政府發(fā)布《北京市加快污水處理和再生水利用設(shè)施建設(shè)三年行動(dòng)方案(2013-2015)》(下稱《行動(dòng)方案》)，明確了北京市主城區(qū)主要的污水處理建設(shè)項(xiàng)目?！缎袆?dòng)方案》規(guī)定，在北京中心城區(qū)的污水處理市場(chǎng)中，政府將完善服務(wù)價(jià)格、按照購(gòu)買公共服務(wù)模式，保障排水、再生水利用設(shè)施的運(yùn)營(yíng)成本及企業(yè)合理收益。政府實(shí)行嚴(yán)格的特許經(jīng)營(yíng)管理，按照《北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)條例》，市水務(wù)局與市政府授權(quán)的特許經(jīng)營(yíng)單位簽訂污水處理和再生水利用特許經(jīng)營(yíng)服務(wù)協(xié)議，確定服務(wù)范圍、服務(wù)時(shí)限、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)價(jià)格，界定政府與企業(yè)的權(quán)利和義務(wù)，依法依規(guī)，加強(qiáng)監(jiān)督管理。市國(guó)資委、市水務(wù)局會(huì)同政府有關(guān)部門(mén)健全考核機(jī)制[1]。至此，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式開(kāi)始向政府購(gòu)買公共服務(wù)的市場(chǎng)化模式轉(zhuǎn)變，“政府主導(dǎo)、專業(yè)治理、競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)、特許經(jīng)營(yíng)”，開(kāi)創(chuàng)了國(guó)內(nèi)超大型城市排水模式創(chuàng)新的先河。

3.1.2 北排成功的保障——特許經(jīng)營(yíng)合約優(yōu)惠，國(guó)企優(yōu)先

《特許經(jīng)營(yíng)服務(wù)協(xié)議》對(duì)北京水務(wù)市場(chǎng)的定價(jià)、調(diào)價(jià)和結(jié)算方面有詳細(xì)規(guī)定，明晰了投資者的風(fēng)險(xiǎn)與回報(bào)。北京市政府將與特許經(jīng)營(yíng)權(quán)企業(yè)按季度結(jié)算服務(wù)費(fèi)，此外服務(wù)費(fèi)還將根據(jù)通脹等因素，每3年進(jìn)行一次調(diào)整，總期限為30年。新增污水處理廠將按照內(nèi)部收益率8%的原則，核定污水處理廠的服務(wù)費(fèi)，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的所有者可以通過(guò)技術(shù)改進(jìn)和管理提升，以及使用低成本資金來(lái)提升水廠的凈資產(chǎn)收益率[2]。由于政策清晰、穩(wěn)定、優(yōu)惠，預(yù)期回報(bào)較高，北京市兩大水務(wù)公司，北排集團(tuán)和首創(chuàng)股份都對(duì)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)躍躍欲試。北排集團(tuán)長(zhǎng)期深耕北京中心城排水業(yè)務(wù)，在北京市主城區(qū)處于排水業(yè)務(wù)自然壟斷地位，主城區(qū)高碑店、酒仙橋等核心污水處理廠，均隸屬于北排集團(tuán)。因此，北京市政府最終決定將《行動(dòng)方案》的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予北排集團(tuán)，保障了北排的發(fā)展壯大。

3.1.3 北排成功的關(guān)鍵——良好的資本運(yùn)作

《行動(dòng)方案》是北排集團(tuán)市場(chǎng)化改造的基石，如果需要完成其中規(guī)定的建設(shè)目標(biāo)，至少需耗費(fèi)資金400億元[2]。北排如果不剝離濃重的事業(yè)單位色彩，難以完成如此艱巨的建設(shè)任務(wù)。2014年，北排集團(tuán)拿出核心資產(chǎn)入股，國(guó)投創(chuàng)新以現(xiàn)金入股，兩者宣布組建合資公司——北京北排水環(huán)境發(fā)展有限公司，后者有強(qiáng)大的金融團(tuán)隊(duì)和工具作為支撐。資本市場(chǎng)引入了合作伙伴使北排集團(tuán)可搭建集團(tuán)、合資公司、水環(huán)境基金三級(jí)融資平臺(tái)，撬動(dòng)大量社會(huì)資本完成《行動(dòng)方案》所要求的建設(shè)任務(wù)。通過(guò)不斷深化改革，北排已成為集投融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)行、管理、科研開(kāi)發(fā)、技術(shù)服務(wù)等為一體的水環(huán)境治理整體解決方案供應(yīng)商，投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)全國(guó)多個(gè)流域治理PPP項(xiàng)目，如南寧市那考河流域治理PPP項(xiàng)目[3]。

3.2 深圳水務(wù)案例分析

(1)供排水合一，打造國(guó)內(nèi)首家供排水一體化水務(wù)企業(yè)。2001年，深圳市自來(lái)水(集團(tuán))有限公司與深圳市排水管理處合并組建深圳市水務(wù)(集團(tuán))有限公司，標(biāo)志著深圳市供排水一體化進(jìn)程初步完成，誕生全國(guó)第一個(gè)供排水一體化運(yùn)營(yíng)企業(yè)。供排水一體化經(jīng)營(yíng)后，深圳市污水處理業(yè)務(wù)突飛猛進(jìn)，深圳特區(qū)內(nèi)污水處理率提高了30%以上[4]。

(2)注入外資，移植先進(jìn)的企業(yè)管理模式，使深圳水務(wù)迅速發(fā)展壯大。2003年底，集團(tuán)招商工作歷時(shí)20個(gè)月完成，法國(guó)威立雅水務(wù)和首創(chuàng)股份的聯(lián)合體以總報(bào)價(jià)33.1億元人民幣成功競(jìng)得集團(tuán)45%的股權(quán)，是當(dāng)年亞洲最大金額的股權(quán)交易案，也是迄今為止我國(guó)水務(wù)市場(chǎng)最大金額的股權(quán)交易案[5]。深圳水務(wù)股權(quán)轉(zhuǎn)讓案例是我國(guó)水行業(yè)市場(chǎng)化改革的典型成功案例之一，通過(guò)改革、外資注入、現(xiàn)代企業(yè)再造，深圳水務(wù)集團(tuán)成長(zhǎng)迅速，服務(wù)水平、運(yùn)行效率、技術(shù)實(shí)力等方面均處于全國(guó)領(lǐng)先水平[6]。

(3)加強(qiáng)全方位監(jiān)管，降低特許經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。按照《深圳市公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)辦法》[7]，深圳水務(wù)集團(tuán)的特許經(jīng)營(yíng)受到全方位嚴(yán)格的監(jiān)管。監(jiān)管機(jī)構(gòu)除了特許經(jīng)營(yíng)授予單位深圳水務(wù)局之外，還接受深圳公用事業(yè)監(jiān)督委員會(huì)、深圳物價(jià)局和深圳環(huán)保局等單位的監(jiān)管。

(4)不斷拓展產(chǎn)業(yè)鏈，加快市場(chǎng)化步伐。目前，深圳水務(wù)公司已成為集自來(lái)水生產(chǎn)及輸配、污水處理及排放、水務(wù)投資及運(yùn)營(yíng)、水務(wù)設(shè)施設(shè)計(jì)及建設(shè)等業(yè)務(wù)為一體的綜合水務(wù)服務(wù)商，承擔(dān)深圳市96%的供水業(yè)務(wù)及原特區(qū)內(nèi)100%的污水處理業(yè)務(wù)。在市場(chǎng)化方面，步伐快，產(chǎn)品多，據(jù)2018年數(shù)據(jù)，已在全國(guó)7個(gè)省投資水務(wù)項(xiàng)目36個(gè)。其中池州市主城區(qū)污水處理及市政排水購(gòu)買服務(wù)(PPP)項(xiàng)目，作為國(guó)內(nèi)首例簽約落地的示范項(xiàng)目，具有良好的示范作用[8]。在產(chǎn)業(yè)鏈方面，產(chǎn)品多，涉及水環(huán)境生態(tài)修復(fù)、污泥處理處置、垃圾滲濾液、工業(yè)廢水處理、流域綜合治理、海綿城市建設(shè)、排水管網(wǎng)非開(kāi)挖修復(fù)等。

3.3 重慶水務(wù)案例分析

(1)供排水一體化，從原水、供水到排水的產(chǎn)業(yè)鏈完整。2001年，重慶市自來(lái)水公司、重慶市排水公司等合并而設(shè)立了國(guó)有獨(dú)資的重慶市水務(wù)控股(集團(tuán)有限公司)，成為重慶市最大的供排水一體化經(jīng)營(yíng)企業(yè)。供排水一體化整合后，重慶水務(wù)進(jìn)入快速發(fā)展階段。2007年，該公司改制，從國(guó)有獨(dú)資改為國(guó)有控股的重慶水務(wù)集團(tuán)股份有限公司。

(2)企業(yè)根據(jù)特許經(jīng)營(yíng)合約享有優(yōu)惠權(quán)利，可依程序啟動(dòng)價(jià)格調(diào)整。 2007年重慶市政府授予重慶水務(wù)排水特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，期限30年。按照《重慶市人民政府關(guān)于授予重慶水務(wù)集團(tuán)股份有限公司供排水特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的批復(fù)》(渝府[2007]122號(hào))文件，“特許經(jīng)營(yíng)期滿后，重慶水務(wù)集團(tuán)可報(bào)請(qǐng)重慶市政府延長(zhǎng)特許經(jīng)營(yíng)期限，如其總體服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)價(jià)格水平明顯優(yōu)于其它同類企業(yè)，市政府可予優(yōu)先考慮?！卑凑仗卦S經(jīng)營(yíng)合約，重慶水務(wù)集團(tuán)有權(quán)要求進(jìn)行價(jià)格調(diào)整，即依照法定程序，由重慶水務(wù)集團(tuán)事先提出調(diào)價(jià)申請(qǐng)，之后履行聽(tīng)證程序，最后由重慶市政府批準(zhǔn)執(zhí)行[9]。

(3)引入外企戰(zhàn)略投資，企業(yè)能效大幅提升，成功登錄資本市場(chǎng)。2008年4月，重慶水務(wù)引入戰(zhàn)略投資人蘇伊士環(huán)境香港有限公司和新創(chuàng)建香港投資有限公司，組建重慶蘇渝實(shí)業(yè)發(fā)展公司。至此，重慶水務(wù)股本結(jié)構(gòu)中，水務(wù)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限公司持股85%，重慶蘇渝實(shí)業(yè)發(fā)展有限公司持股15%。戰(zhàn)略投資人在公司治理領(lǐng)域?qū)χ貞c水務(wù)提供支持，并與其分享項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)，使重慶水務(wù)的公司治理結(jié)構(gòu)更加完善，管理更加科學(xué)，企業(yè)運(yùn)營(yíng)效率也得以大幅提高，使重慶水務(wù)成為西南地區(qū)水務(wù)企業(yè)翹楚。通過(guò)剝離不良資產(chǎn)、做強(qiáng)主業(yè)、注入外資、規(guī)范的公司治理，有力地推動(dòng)了企業(yè)成功上市，2010年起重慶水務(wù)登錄A股市場(chǎng)，發(fā)行5億股，融資20億元[10]。

綜上所述，國(guó)內(nèi)北排集團(tuán)、深圳水務(wù)、重慶水務(wù)經(jīng)過(guò)體制機(jī)制深化調(diào)整后都獲得成功，表2給出了上海城市排水目前的體制機(jī)制費(fèi)制與各案例的比較。

表2 上海城市排水目前的體制機(jī)制費(fèi)制與 國(guó)內(nèi)成功案例的比較Tab.2 Comparison of Existing System, Mechanism and Pricing Issues between Shanghai Urban Drainage and Successful Domestic Cases

注：*深圳于2018年被列入超大城市

由表2可知，在城市規(guī)模相當(dāng)?shù)谋容^中，北京和深圳可以作為上海進(jìn)一步深化體制機(jī)制調(diào)整的參考，尤其在資本運(yùn)作、撬動(dòng)大量社會(huì)資本以及注入外資、改善企業(yè)運(yùn)營(yíng)管理效能、延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈方面值得上海借鑒。

3.4 日本東京排水行業(yè)管理體制機(jī)制分析

日本的地方自治制度由都道府縣與區(qū)市町村的雙層結(jié)構(gòu)構(gòu)成。都道府縣負(fù)責(zé)處理廣域行政事務(wù)，日本共有47個(gè)都道府縣,東京都也是其中之一[11]。市町村是與居民直接相關(guān)的基礎(chǔ)地方行政機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)與居民生活密切相關(guān)的事務(wù)。此外，還有為特定目的設(shè)置的特別區(qū)，如東京都23區(qū)。

日本東京都人口1 375萬(wàn)人[12],上海人口2 415萬(wàn)人。兩城市近年來(lái)在“全球化與世界城市網(wǎng)絡(luò)研究”(簡(jiǎn)稱GaWC)編制的全球世界城市分級(jí)與排名中地位相當(dāng)，具有可比性[13]。

東京都目前擁有23個(gè)區(qū)，26個(gè)市，5町8村。在這個(gè)行政關(guān)系中，東京都的23個(gè)區(qū)稱為特別區(qū)，人口密度高，相當(dāng)于上海中心城的市區(qū)。東京都的市人口較少，相當(dāng)于上海的郊區(qū)，町村相當(dāng)于上海的遠(yuǎn)郊區(qū)[14]。從行政關(guān)系上看，都與區(qū)、市、町、村更多是平行協(xié)調(diào)關(guān)系, 都可以指導(dǎo)區(qū)、市、町、村的工作，為它們提供服務(wù)和咨詢。

都政府所處理的事務(wù)包括：超過(guò)區(qū)、市、町、村區(qū)域范圍需要統(tǒng)一協(xié)調(diào)處理的一切事務(wù)；特別區(qū)的一部分事務(wù)(如消防、衛(wèi)生、自來(lái)水、下水道)；作為首都所需要的接待、保護(hù)任務(wù)等。都一級(jí)的組織機(jī)構(gòu)可分為兩大類，共計(jì)27個(gè)部門(mén)。一類是決策機(jī)構(gòu)，主要是議會(huì)局；另一類是執(zhí)行機(jī)構(gòu)，稱為知事部局、供應(yīng)企業(yè)局、行政委員會(huì)等。行政委員會(huì)及委員主要是制衡知事權(quán)力過(guò)于集中而設(shè)立的，負(fù)責(zé)東京都排水建設(shè)和維護(hù)管理的“東京都下水道局”設(shè)在東京都“供應(yīng)企業(yè)局”轄下。對(duì)照日本一般的道府縣一級(jí)的管理方式，東京都在管理事權(quán)和財(cái)權(quán)的分配方面有較大的突破，實(shí)現(xiàn)了事權(quán)與財(cái)權(quán)的對(duì)等。

在事權(quán)方面，東京都將消防、公共下水道、水道、交通和公害管理等統(tǒng)一納入都一級(jí)進(jìn)行管理，將保健所、建筑確認(rèn)等下放特別區(qū)等。在這種格局下，都與區(qū)、市、町、村的關(guān)系以平行協(xié)調(diào)關(guān)系為主，垂直管理上僅東京都和區(qū)市町村兩級(jí)體制。東京都、區(qū)、市、町村以管理事項(xiàng)為依據(jù)明確劃分各自分工。在分工中，都一級(jí)的管理更偏宏觀，如政策研究制定及跨區(qū)域的事務(wù)協(xié)調(diào)，以及需要全市統(tǒng)籌計(jì)劃的管理事務(wù)，市、町村的管理偏具體和微觀。在具體的實(shí)操過(guò)程中，都一級(jí)管理機(jī)構(gòu)如東京下水道局通過(guò)下設(shè)各事務(wù)所實(shí)現(xiàn)對(duì)相應(yīng)管理地域的下水道管理，管理范圍從管網(wǎng)、泵站到污水處理廠全覆蓋，由此形成業(yè)務(wù)覆蓋無(wú)遺漏、管理層級(jí)不疊加的靈活、彈性的管理體制。

在財(cái)權(quán)方面，力爭(zhēng)財(cái)權(quán)和事權(quán)相對(duì)應(yīng)，對(duì)總資金進(jìn)行了分配。特別區(qū)和東京都簽有固定資產(chǎn)稅、市町村民稅法人稅、特別土地保有稅等的共同財(cái)源協(xié)議，這些共同財(cái)源的45%，及事業(yè)所稅、都市計(jì)劃稅等歸入東京都的財(cái)政(市級(jí)財(cái)力)，并?？钬?fù)責(zé)23區(qū)的消防、上下水道等事業(yè)支出；共同財(cái)源的55%及區(qū)稅共同構(gòu)成各區(qū)的財(cái)政(區(qū)財(cái)力)，完成各區(qū)事權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)財(cái)務(wù)支出[15]。

日本和中國(guó)雖然國(guó)體不同，但東京都與上海在區(qū)域面積、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口規(guī)模和自然地理方面具有較強(qiáng)可比性，東京都城市管理扁平化、事權(quán)與財(cái)權(quán)統(tǒng)一、政府抓大放小、各單位職能清晰不交疊的優(yōu)勢(shì)值得上海借鑒。

4 優(yōu)化上海排水體制機(jī)制費(fèi)制的對(duì)策與思考

上海排水由于歷史原因在體制機(jī)制費(fèi)制方面積累下來(lái)的問(wèn)題和瓶頸，在新形勢(shì)下一定程度阻礙了上海排水的高速健康發(fā)展，探求對(duì)策，破解難題十分重要，分析國(guó)內(nèi)成功的水務(wù)改革案例，借鑒東京都大都市管理的經(jīng)驗(yàn)，提出如下的對(duì)策和建議。

4.1 理順內(nèi)部關(guān)系，避免條塊切割

在水務(wù)集團(tuán)內(nèi)部，重視將排水作為一個(gè)系統(tǒng)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌管理，改進(jìn)現(xiàn)行排水行業(yè)管理體制、方式、方法，真正形成建管一體、廠網(wǎng)一體的高效率模式，推動(dòng)排水行業(yè)管理向精細(xì)化方向發(fā)展。

雨水防汛和污水輸送治理作為城市排水服務(wù)的兩大主要功能板塊，在實(shí)際運(yùn)行的形態(tài)上存在大量的交叉和融合，但無(wú)論是運(yùn)行管理還是成本分?jǐn)倕s要切分到排水公司和城投污水公司，難以厘清。理順體制，可以避免雨水與污水、防汛與輸送、初期雨水治理與城市水安全之間的條塊切割。建管一體化，工作思路會(huì)拓展，以長(zhǎng)期、高質(zhì)量的運(yùn)營(yíng)為最終目的，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各項(xiàng)工作，倒逼建設(shè)上臺(tái)階。

4.2 優(yōu)化外部環(huán)境，改善體制機(jī)制費(fèi)制

企業(yè)要發(fā)展壯大，勢(shì)必要優(yōu)化外部環(huán)境。在上海，行政審批流程繁瑣，一方面增加了行政成本，另一方面大大增加了行政管理時(shí)間周期。而且各管理機(jī)構(gòu)之間難免存在管理職能交疊，比如，排水公司申報(bào)了項(xiàng)目工可，經(jīng)過(guò)城投集團(tuán)內(nèi)部層層簽報(bào)后，要到行業(yè)主管單位水務(wù)局接受評(píng)審，水務(wù)局從行業(yè)管理、技術(shù)方案、資金控制上進(jìn)行管理；水務(wù)局評(píng)審?fù)ㄟ^(guò)后，再到市發(fā)改委評(píng)審，市發(fā)改委又再度從立項(xiàng)必要性、技術(shù)方案可行性和資金合理性方面進(jìn)行審查和評(píng)議，市發(fā)改委否決技術(shù)方案已不鮮見(jiàn)。從這個(gè)例子看，項(xiàng)目審批流程實(shí)存在反復(fù)管理、職能交疊的情況。建議借鑒東京都“各單位職能清晰不交疊”的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行改善，具體做法可讓水務(wù)局從行業(yè)發(fā)展方向、技術(shù)方案可行性和先進(jìn)性方面進(jìn)行評(píng)審，而市發(fā)改委側(cè)重資金控制。在未來(lái)，如果固定資產(chǎn)投資相對(duì)緊縮，甚至可以再造項(xiàng)目管理流程，即立項(xiàng)先報(bào)市發(fā)改委對(duì)投資規(guī)模進(jìn)行控制審批，再報(bào)水務(wù)局精耕細(xì)作項(xiàng)目技術(shù)方案，則各部門(mén)職能清晰，互不交疊，節(jié)約審批時(shí)間，提高項(xiàng)目質(zhì)量。此外，還可借鑒東京都城市管理的“扁平化”經(jīng)驗(yàn)，將某些排水工作事項(xiàng)進(jìn)行扁平化管理。比如，已建成排水干線中局部的更新改造項(xiàng)目，建議在資金管理上實(shí)施備案制管理，只要資金不突破年度財(cái)政專項(xiàng)預(yù)算，備案即可，審批環(huán)節(jié)只需要水務(wù)局對(duì)項(xiàng)目必要性和技術(shù)方案進(jìn)行審批，管理就可實(shí)現(xiàn)扁平化。

此外，亟需建立一個(gè)更高行政級(jí)別的機(jī)構(gòu)，站在保護(hù)超大城市水環(huán)境和水安全的角度，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，討論和解決影響排水發(fā)展的重大問(wèn)題或者跨區(qū)域、跨部門(mén)協(xié)調(diào)難度大的問(wèn)題，破解難題和瓶頸，真正實(shí)現(xiàn)政令通達(dá)，高效管理，一網(wǎng)調(diào)度。這種機(jī)構(gòu)設(shè)置類似于東京都設(shè)立的“都”一級(jí)機(jī)構(gòu)，在上海則相當(dāng)于市一級(jí)機(jī)構(gòu)或者市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)作為最高管理者的“排水業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)委員會(huì)”，專司全市統(tǒng)籌安排的管理事務(wù)、協(xié)調(diào)難度大的事項(xiàng)以及宏觀層面上的管理事務(wù)，如政策研究和制定等。

費(fèi)制方面，借鑒東京都“事權(quán)與財(cái)權(quán)統(tǒng)一”的經(jīng)驗(yàn)，力爭(zhēng)在排水事物上實(shí)現(xiàn)事權(quán)與財(cái)權(quán)對(duì)等。上海目前市區(qū)兩級(jí)在排水行業(yè)管理方面存在市屬市管、市屬區(qū)管、區(qū)屬市管、區(qū)屬區(qū)管多種資產(chǎn)管理模式，其中市屬區(qū)管、區(qū)屬市管屬于資產(chǎn)權(quán)與管理權(quán)分離，容易出現(xiàn)事權(quán)與財(cái)權(quán)不能統(tǒng)一于一身的局面，須加以理順，務(wù)必形成市屬市管、區(qū)屬區(qū)管的統(tǒng)一局面，以使資產(chǎn)權(quán)、事權(quán)和財(cái)權(quán)一一對(duì)應(yīng)。這樣，市區(qū)才能調(diào)動(dòng)各自積極性，各司其職。

4.3 優(yōu)化政府采購(gòu)合同，增加彈性空間和激勵(lì)機(jī)制

從各地的案例來(lái)看，政府與企業(yè)簽訂的特許經(jīng)營(yíng)合約期限比較長(zhǎng)，為30年。中標(biāo)企業(yè)會(huì)立足這個(gè)較長(zhǎng)時(shí)段，深謀遠(yuǎn)慮，從企業(yè)發(fā)展角度布好局，起好步，無(wú)論是在設(shè)備的維護(hù)保養(yǎng)還是科技進(jìn)步的投入方面，都可避免短視行為。建議上海市政府與企業(yè)簽署的合約期也能有較長(zhǎng)時(shí)限。

建議合約保障企業(yè)合理的利潤(rùn)，如此可以避免企業(yè)進(jìn)一步壓縮成本至不合理的范圍。利潤(rùn)確定綜合考慮上海經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人均收入增長(zhǎng)水平及其它經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市水務(wù)特許經(jīng)營(yíng)合約中相關(guān)參數(shù)制訂。

合約的彈性還體現(xiàn)在企業(yè)應(yīng)對(duì)外部條件較大變化時(shí)可申訴，合約開(kāi)口，保留調(diào)整余地。環(huán)保監(jiān)管方式、監(jiān)管要求和相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整都可視作這種較大的外部條件變化。

建議在合同中增加激勵(lì)機(jī)制的條款。企業(yè)通過(guò)自身努力，優(yōu)化經(jīng)營(yíng)管理，創(chuàng)新方式方法，在保障服務(wù)的同時(shí)，降低成本獲得的利潤(rùn)空間，合約應(yīng)予以企業(yè)一定的激勵(lì)。這樣才能逐步煥發(fā)企業(yè)的活力。

4.4 借鑒深圳和北京做法，完善監(jiān)管體制

較長(zhǎng)期限的特許經(jīng)營(yíng)和合理的合約會(huì)保障企業(yè)不斷發(fā)展壯大，在發(fā)展壯大的同時(shí)，監(jiān)管必須緊緊跟上。上海可借鑒深圳和北京做法，引入全方位的監(jiān)管，包括國(guó)資委、水務(wù)局、環(huán)保局、物價(jià)局等政府機(jī)構(gòu)可從各自角度對(duì)企業(yè)進(jìn)行行業(yè)監(jiān)管和經(jīng)濟(jì)審計(jì)，保證企業(yè)行為規(guī)范、產(chǎn)品質(zhì)量符合要求、資金使用合規(guī)。

4.5 嘗試用好資本市場(chǎng)平臺(tái)，為企業(yè)發(fā)展注入創(chuàng)新動(dòng)能

在環(huán)境保護(hù)要求日益提高的今天，排水的建設(shè)高潮還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有退去，在這種情況下，開(kāi)辟各種資金渠道，又快又好地完成各項(xiàng)建設(shè)任務(wù)，構(gòu)建排水發(fā)展所需要的基本格局是非常重要的。

資本市場(chǎng)作為融資的平臺(tái)，可以為上海排水的發(fā)展提供資金保障，補(bǔ)充市級(jí)財(cái)力的不足，解決一個(gè)時(shí)期內(nèi)資金比較缺乏的狀況。資本市場(chǎng)的資金還可以投入科技創(chuàng)新，為企業(yè)注入創(chuàng)新動(dòng)能，克服財(cái)政規(guī)制下排水企業(yè)資金使用的限制，促進(jìn)排水企業(yè)向高質(zhì)量發(fā)展。而排水公益性的特點(diǎn)又可以為投資提供長(zhǎng)期和良好的回報(bào)。如此可以構(gòu)建比較完善的資金保障體系，即以政府財(cái)政為基本保證，以資本市場(chǎng)運(yùn)作為良好補(bǔ)充。政府和企業(yè)在這種分工下也能更好找準(zhǔn)自己的定位。

5 結(jié)論

改革開(kāi)放以來(lái)，上海城市排水體制機(jī)制費(fèi)制經(jīng)過(guò)幾輪深化改革，取得了一些寶貴的經(jīng)驗(yàn)，但仍然存在較多問(wèn)題，在目前形勢(shì)下，不適應(yīng)排水健康高速發(fā)展的情況凸顯。

對(duì)比國(guó)內(nèi)改制比較成功的北排集團(tuán)、深圳水務(wù)和重慶水務(wù)等案例，上海排水體制機(jī)制費(fèi)制有許多可改進(jìn)之處。世界城市分級(jí)和排名地位與上海接近的東京都，其城市管理扁平化、事權(quán)與財(cái)權(quán)統(tǒng)一、政府抓大放小、各單位職能清晰不交疊的優(yōu)勢(shì)非常值得上海借鑒。

為保障上海排水的高速健康發(fā)展，體制機(jī)制費(fèi)制的持續(xù)改善迫在眉睫，建議理順內(nèi)部關(guān)系，在實(shí)際操作中真正做到建管一體、廠網(wǎng)一體；優(yōu)化外部環(huán)境，實(shí)施扁平化管理，成立市級(jí)層面的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，市區(qū)兩級(jí)管理實(shí)現(xiàn)事權(quán)與財(cái)權(quán)對(duì)等；優(yōu)化政府采購(gòu)合同，增加彈性空間和激勵(lì)機(jī)制；借鑒深圳和北京做法，完善和強(qiáng)化對(duì)特許經(jīng)營(yíng)的監(jiān)管；嘗試用好資本市場(chǎng)、為企業(yè)發(fā)展注入創(chuàng)新動(dòng)能。