天津市農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展政策研究

□文/徐夢(mèng)月

（南開(kāi)大學(xué)金融學(xué)院 天津）

［提要］農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為管理農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的工具之一，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定器和助推器，有效地分散農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于穩(wěn)定農(nóng)業(yè)發(fā)展、提升農(nóng)村現(xiàn)代化水平、保障農(nóng)民收入、助推鄉(xiāng)村振興順利實(shí)施等發(fā)揮著重要作用。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的順利實(shí)施首先離不開(kāi)國(guó)家政策的推動(dòng)，其次少不了地方的配合與統(tǒng)籌。本文列舉我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展政策推動(dòng)歷程，總結(jié)天津市推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展相關(guān)政策及其實(shí)施效果，并結(jié)合當(dāng)前天津市農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行分析，為未來(lái)高質(zhì)量發(fā)展的政策調(diào)整、豐富和完善提供參考意見(jiàn)。

一、引言

農(nóng)業(yè)是我國(guó)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，其自身具有弱質(zhì)性，受自然制約因素較多，而農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)恰恰是保障農(nóng)民農(nóng)業(yè)收入、壯大農(nóng)業(yè)產(chǎn)出、增強(qiáng)農(nóng)業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力的工具之一。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障的是我國(guó)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)——農(nóng)業(yè)，保護(hù)的是我國(guó)的重要對(duì)象——農(nóng)民，對(duì)于確保農(nóng)業(yè)糧食安全，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、增加農(nóng)民收入起著必然作用。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可分為政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，由于政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有政府對(duì)特定農(nóng)作物和養(yǎng)殖品種提供保費(fèi)補(bǔ)貼，降低了農(nóng)民的投保支出，因此我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的承保九成以上都是政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。它的政策性一方面體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的非營(yíng)利性，即開(kāi)設(shè)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的目的是為了提供農(nóng)業(yè)保護(hù)而不是獲得財(cái)政收入，相反國(guó)家還需要撥付一定的財(cái)政資金來(lái)扶持其發(fā)展；另一方面體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)政府推動(dòng)力的依賴(lài)性，即它的實(shí)施必須需要政府的參與和推動(dòng)，這也很好地印證了，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的基本原則第一條就是“政府引導(dǎo)”，其次才是“市場(chǎng)運(yùn)作”。因此，國(guó)家如何更好地運(yùn)行政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)幫促農(nóng)業(yè)發(fā)展，滿(mǎn)足農(nóng)業(yè)及農(nóng)民抵御災(zāi)害的需求，值得探討和研究。

二、中央政策發(fā)揮引導(dǎo)作用

政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策性特質(zhì)的發(fā)揮離不開(kāi)國(guó)家政府的政策指引，這些政策在一定程度上為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展指明大方向。

我國(guó)連續(xù)16年將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的相關(guān)內(nèi)容寫(xiě)入中央“一號(hào)文件”，自2007年中央財(cái)政開(kāi)始實(shí)施補(bǔ)貼政策以來(lái)，中共中央國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部以及銀保監(jiān)會(huì)等相關(guān)部門(mén)均出臺(tái)相關(guān)政策和發(fā)展規(guī)劃，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展進(jìn)行了詳細(xì)的部署。（表1）

表1 中央政策推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展歷程一覽表

在中央政策的引導(dǎo)下，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)從覆蓋面、保障范圍、產(chǎn)品創(chuàng)新到風(fēng)險(xiǎn)管理等多方面都取得很大進(jìn)步，實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，成為世界第二大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)國(guó)家。

三、天津市因地制宜制定實(shí)施政策

（一）第一階段：建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系。天津市作為政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的首批試點(diǎn)地區(qū)，于2008年出臺(tái)了《關(guān)于開(kāi)展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)財(cái)政補(bǔ)貼試點(diǎn)的通知》，由市財(cái)政出資將小麥等6個(gè)對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展具有重要意義的農(nóng)作物、農(nóng)業(yè)設(shè)施和養(yǎng)殖業(yè)品種納入第一批政策補(bǔ)貼范圍，這標(biāo)志著天津市政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的初步建立。2010年出臺(tái)了《關(guān)于調(diào)整完善我市政策性農(nóng)業(yè)農(nóng)村保險(xiǎn)保費(fèi)財(cái)政補(bǔ)貼政策的通知》，最終確定了9個(gè)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種，其中種植業(yè)險(xiǎn)種有6個(gè)，市和區(qū)縣財(cái)政共同承擔(dān)70%的保費(fèi)補(bǔ)貼；養(yǎng)殖業(yè)險(xiǎn)種有3個(gè)，市和區(qū)縣財(cái)政共同承擔(dān)80%的保費(fèi)補(bǔ)貼。至此，天津市農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)已初步打開(kāi)市場(chǎng)，呈現(xiàn)出快速發(fā)展的趨勢(shì)。

（二）第二階段：完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)功能，提升農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)能力。2012年，市農(nóng)委、市財(cái)政局、市金融辦以及天津保監(jiān)局聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)我市政策性農(nóng)業(yè)農(nóng)村保險(xiǎn)工作的意見(jiàn)》，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的服務(wù)、保障措施以及考評(píng)監(jiān)督這幾個(gè)方面提出了更加具體的要求，并指出要進(jìn)一步加大財(cái)政補(bǔ)貼力度，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，調(diào)整政策性農(nóng)業(yè)農(nóng)村保險(xiǎn)保費(fèi)財(cái)政補(bǔ)貼比例，降低農(nóng)民負(fù)擔(dān)比例，提高政策性農(nóng)業(yè)農(nóng)村保險(xiǎn)的參保積極性以完成部分險(xiǎn)種農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)全覆蓋的目標(biāo)，并首次提出要建立完善巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。

2014年，市農(nóng)委、市財(cái)政局、市金融辦以及天津保監(jiān)局聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于調(diào)整政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)部分種植業(yè)險(xiǎn)種保額的通知》，上調(diào)了小麥、玉米、水稻、棉花四個(gè)險(xiǎn)種的保險(xiǎn)金額，提高了政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障能力。

2015年，天津市人民政府出臺(tái)了《關(guān)于加快現(xiàn)代保險(xiǎn)服務(wù)業(yè)發(fā)展促進(jìn)天津經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)的意見(jiàn)》，再次指出要擴(kuò)大政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)覆蓋面，提高保障水平，積極開(kāi)展試點(diǎn)種業(yè)保險(xiǎn)、菜籃子保險(xiǎn)等，開(kāi)發(fā)天氣指數(shù)保險(xiǎn)、價(jià)格指數(shù)保險(xiǎn)等新興農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品，鼓勵(lì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)積極開(kāi)拓商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，積極探索試點(diǎn)互助合作式農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)新模式，服務(wù)都市型農(nóng)業(yè)發(fā)展。此外，逐步建立各相關(guān)部門(mén)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)聯(lián)合工作機(jī)制，完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作考核評(píng)價(jià)體系。加強(qiáng)涉農(nóng)貸款和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合作。

這一期間，天津市農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的基本面逐步建立起來(lái)，覆蓋面和保障水平初具規(guī)模，隨后在“十三五”期間（2016-2019），天津市農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展迅速，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度不斷完善，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)能力不斷提升，運(yùn)行機(jī)制不斷優(yōu)化，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷完善。

（三）第三階段：優(yōu)化農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)，部署職能分工。2016年，多部門(mén)聯(lián)合出臺(tái)了《市農(nóng)委市財(cái)政局天津保監(jiān)局關(guān)于加快推進(jìn)我市農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的通知》，提出要完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，優(yōu)化農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)，提高信息化管理水平，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民增收，對(duì)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)管理、完善配套制度以及明確責(zé)任分工三大部分提出了詳細(xì)的發(fā)展要求。此外，還出臺(tái)了《關(guān)于補(bǔ)充修訂中央財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼型政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條款的通知》，補(bǔ)充修訂了小麥、玉米、棉花、水稻等種植業(yè)險(xiǎn)種，對(duì)其保險(xiǎn)責(zé)任進(jìn)行了完善，并增加了相對(duì)免賠和責(zé)任免除條款，修正了保險(xiǎn)作物保險(xiǎn)期間，補(bǔ)充了投保人、被保險(xiǎn)人義務(wù)以及保險(xiǎn)作物生長(zhǎng)期和每畝最高賠償標(biāo)準(zhǔn)，不斷提升三大主糧的保障水平。

2017年，市農(nóng)委、市財(cái)政局、市金融局以及天津保監(jiān)局聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于開(kāi)展2017年政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)新險(xiǎn)種試點(diǎn)工作的通知》，增加了棚內(nèi)作物、牛奶價(jià)格指數(shù)、葡萄等6個(gè)特色農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)品種并給予60%的保費(fèi)補(bǔ)貼，擴(kuò)大了政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面，促進(jìn)天津市農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和現(xiàn)代都市型農(nóng)業(yè)建設(shè)。此外，為加強(qiáng)和規(guī)范天津市農(nóng)業(yè)農(nóng)村保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼資金管理，提高財(cái)政補(bǔ)貼資金使用效益以更好服務(wù)“三農(nóng)”，同年修訂了《天津市農(nóng)業(yè)農(nóng)村保險(xiǎn)保費(fèi)財(cái)政補(bǔ)貼資金管理辦法》，對(duì)市財(cái)政局、市農(nóng)委、市金融局、專(zhuān)員辦以及市保監(jiān)局的部門(mén)職責(zé)進(jìn)行了詳細(xì)的分工，對(duì)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作的開(kāi)展權(quán)責(zé)更加明確。

2018年，天津市發(fā)展和改革委員會(huì)出臺(tái)了《關(guān)于調(diào)整<天津市農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展“十三五”規(guī)劃>的通知》，明確提出要強(qiáng)化政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障能力，擴(kuò)大政策性農(nóng)險(xiǎn)的覆蓋面，同時(shí)要完善保費(fèi)補(bǔ)貼政策，加大財(cái)政補(bǔ)貼力度，積極開(kāi)發(fā)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)新產(chǎn)品，探索建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，以不斷推進(jìn)農(nóng)村金融體制改革，完善農(nóng)村金融服務(wù)體系。

2019年，天津市財(cái)政局出臺(tái)了《關(guān)于印發(fā)天津市財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施方案的通知》，其中關(guān)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的部分提到要逐步開(kāi)展農(nóng)業(yè)大災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范和保障體系，并再次提出要?jiǎng)?chuàng)新和完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼政策，從而加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)的高質(zhì)量的發(fā)展。

（四）第四階段：推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量全面發(fā)展。2020年，市財(cái)政局、市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委、天津銀保監(jiān)局以及市規(guī)劃和自然資源局聯(lián)合出臺(tái)了《天津市加快農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)施方案》，從頂層上明確了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的基本指導(dǎo)思想、基本原則、主要目標(biāo)、保障措施等，在提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)能力、優(yōu)化農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)行機(jī)制、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、做好組織實(shí)施工作等方面都進(jìn)行了部署安排，為今后一段時(shí)期開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作提供了根本遵循。

當(dāng)前，天津市農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作保持良好的發(fā)展態(tài)勢(shì)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)具備一定的規(guī)模，各項(xiàng)發(fā)展指標(biāo)（保費(fèi)增長(zhǎng)率、保險(xiǎn)深度、保險(xiǎn)密度）均領(lǐng)先于全國(guó)的平均水平，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度從無(wú)到有，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)水平逐步提升，風(fēng)險(xiǎn)管控能力逐步加強(qiáng)，保險(xiǎn)覆蓋面不斷擴(kuò)大，農(nóng)戶(hù)的保險(xiǎn)意識(shí)也不斷加強(qiáng)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展水平快速提升。

四、天津市農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)未來(lái)發(fā)展政策建議

（一）發(fā)展現(xiàn)狀。當(dāng)前，天津市農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展保持平穩(wěn)增長(zhǎng)的發(fā)展速度，自農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)開(kāi)展以來(lái)，天津市農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)增長(zhǎng)了25倍，從2008年的2，029.63萬(wàn)元增長(zhǎng)到2019年的51，126.55萬(wàn)元，年均增速34.09%，遠(yuǎn)超全國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)的年均增速9%，同時(shí)保額增長(zhǎng)了28倍。此外，市級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼年均增速50.6%，簡(jiǎn)單賠付率穩(wěn)定在60%～80%之間，保險(xiǎn)密度和保險(xiǎn)深度都處于平穩(wěn)的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。（圖1、圖2、圖3、圖4）

圖1 2008～2019年天津市農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入統(tǒng)計(jì)圖

圖2 2008～2019年天津市農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼統(tǒng)計(jì)圖

圖3 2008～2019年天津市農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)深度及密度統(tǒng)計(jì)圖

圖4 2008～2019年天津市農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付率統(tǒng)計(jì)圖

截至2019年，天津市農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋了全市10個(gè)區(qū)縣以及食品集團(tuán)，共開(kāi)辦了種植險(xiǎn)種10個(gè)，養(yǎng)殖險(xiǎn)種6個(gè)，農(nóng)村保險(xiǎn)3個(gè)，簡(jiǎn)單賠付率整體達(dá)到80.89%，保險(xiǎn)深度為2.76%，保險(xiǎn)密度達(dá)到851.12元/人，均遠(yuǎn)高于全國(guó)平均水平。三大主糧的參保率達(dá)到80%以上，糧食、生豬等大宗農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)覆蓋面不斷擴(kuò)大，中央財(cái)政補(bǔ)貼險(xiǎn)種得到鞏固發(fā)展，我市重要“菜籃子”產(chǎn)品保險(xiǎn)也在逐步推進(jìn)，棚內(nèi)作物保險(xiǎn)、葡萄種植保險(xiǎn)、蛋雞養(yǎng)殖保險(xiǎn)、牛奶價(jià)格指數(shù)保險(xiǎn)和生豬價(jià)格保險(xiǎn)等特色優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)得到快速發(fā)展。

（二）現(xiàn)存問(wèn)題與未來(lái)政策部署方向。在中央政策文件的引導(dǎo)下，天津市政府以及各部門(mén)的協(xié)同配合和推進(jìn)下，天津市農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展大方向都朝著提升保險(xiǎn)服務(wù)能力、優(yōu)化運(yùn)行機(jī)制、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)這幾部分不斷前進(jìn)。但就高質(zhì)量的發(fā)展目標(biāo)來(lái)看，天津市農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展仍存在以下問(wèn)題有待完善。首先，當(dāng)前正處于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)朝向高質(zhì)量發(fā)展階段邁進(jìn)之際，“擴(kuò)面、增品、提標(biāo)”是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展的一個(gè)基本要求，因此天津市農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋面和保障水平仍需進(jìn)一步提升，當(dāng)前過(guò)于集中的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)也不能滿(mǎn)足多元化的風(fēng)險(xiǎn)需求，需要?jiǎng)?chuàng)新險(xiǎn)種以應(yīng)對(duì)都市型農(nóng)業(yè)的發(fā)展路徑。其次，財(cái)政補(bǔ)貼方式還比較單一，主要以保費(fèi)補(bǔ)貼為主，完全成本保險(xiǎn)和收入保險(xiǎn)的發(fā)展較為欠缺，“農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)+”也仍處于探索階段，推廣的相關(guān)保險(xiǎn)+期貨的產(chǎn)品推廣效果不理想。最后，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制建設(shè)上還有所欠缺，四家涉及政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的承保機(jī)構(gòu)的布局還有待優(yōu)化；對(duì)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策的宣傳和普及還不夠，還有很多農(nóng)戶(hù)對(duì)這些支農(nóng)惠農(nóng)政策缺乏了解，從而導(dǎo)致投保率較低；對(duì)于當(dāng)前已有的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)信息綜合管理平臺(tái)還沒(méi)有充分發(fā)揮其功能以及相應(yīng)的大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制還未建立健全，等等。

未來(lái)，天津市也應(yīng)跟隨中央政策的發(fā)展要求，加強(qiáng)完善相關(guān)制度的建設(shè)，加大政策支持和財(cái)政扶持力度，提高三大主糧農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)投保率，探索完善“菜籃子”保險(xiǎn)產(chǎn)品，同時(shí)繼續(xù)發(fā)展地方特色農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)品種，推進(jìn)不同保障目標(biāo)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品試點(diǎn)，積極探索“農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)+”，并逐步完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，不斷提升應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的服務(wù)水平，從而更加高效快速地實(shí)現(xiàn)“五個(gè)現(xiàn)代化天津”的奮斗目標(biāo)，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程。