中國農(nóng)村土地征收補償分配制度的發(fā)展及演變
——基于55 份政策文本的內(nèi)容分析(1978—2019 年)

郭圣莉 ,董玉倩

(1.華東理工大學(xué) 社會與公共管理學(xué)院,上海 200237;2.上海市奉賢區(qū)人民政府金海街道辦事處,上海 201499)

一、引言

改革開放以來,我國城鎮(zhèn)化水平迅速提升,從1978 年的17.92%到2018 年的59.58%[1]。期間地方政府通過征收大量農(nóng)村用地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地,擴展了城市的空間邊界。在這個過程中,因失地農(nóng)民對補償方式和金額不滿,全國各地出現(xiàn)了群體性上訪等集體事件。據(jù)于建嶸的統(tǒng)計[2],在農(nóng)民維權(quán)的群體性事件中,土地問題約占65%以上,他對632 名進京上訪農(nóng)民進行問卷調(diào)查,有73.2%的人是因為土地征收問題而上訪[3]。如何平衡城市化與農(nóng)村農(nóng)民利益,成為地方政府在“經(jīng)營城市”過程中不可避免的實踐難題,其中,土地征收補償政策發(fā)揮著重要功能。

土地征收補償政策從法理意義而言,是對失地農(nóng)民利益的保護。既有研究大多將土地征收政策視為自變量,用于分析其和失地農(nóng)民、地方政府等的關(guān)聯(lián),但是卻并未將其視為研究對象而詳加剖析。實際上,土地征收補償政策是在歷史流變過程中不斷演化的,其政策方案根據(jù)客觀實際得以不斷調(diào)整,從而更好地平衡地方發(fā)展主義和村莊本位利益之間的矛盾。在這個過程中,中央土地征收補償政策發(fā)揮著根本性作用,通過補償標(biāo)準(zhǔn)、安置方式和分配對象等來制約和規(guī)制地方政府土地征收的實踐舉措。

因此,本文試圖將中央1978 年至今的土地征收補償政策變化視為研究對象,通過選取自改革開放四十年以來的55 份中央土地征收補償?shù)恼呶谋?從宏觀層面對我國土地征收制度中的補償進行內(nèi)容分析,以期通過從長時段的政策檢視回答如下問題:我國農(nóng)村土地征收補償政策有著怎樣的發(fā)展脈絡(luò)? 可以分成幾個階段? 其背后有著怎樣的演變邏輯? 對這些問題的回答,不僅可以觀察國家層面制度演變的規(guī)律,而且通過對其演變的分析可以為城市化過程中國家與農(nóng)民關(guān)系提供一個新的觀察窗口。

二、文獻回顧

(一)從制度到政策:土地征收補償?shù)囊暯寝D(zhuǎn)換

我國獨特的土地征收補償政策是建立在土地產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)上,旨在為失地農(nóng)民獲得財政補貼提供政策支持。從構(gòu)成而言,土地征收補償政策包含補償政策和安置政策兩大部分,前者包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費,后者涉及如何安置失地農(nóng)民,即安置方式。

既有學(xué)者關(guān)于土地征收補償主要采取制度視角,將其視為穩(wěn)定發(fā)揮征收補償作用的制度,具體劃分為理論研究和實證兩個部分:前者多聚焦于制度內(nèi)容及其影響上,如對土地的補償標(biāo)準(zhǔn)、安置方式的類型劃分等研究,從應(yīng)然層面強調(diào)對失地農(nóng)民的制度化保障[4-5];后者則以個案和量化為主,聚集于土地征收補償對農(nóng)民的主客觀影響,如失地農(nóng)民的幸福感研究[6]、失地農(nóng)民的收入變化[7]等。

由于土地征收補償政策關(guān)切的是城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)民利益補償問題,其核心在于如何認定農(nóng)民土地權(quán)益和如何賠償農(nóng)民失去的土地權(quán)益,因此政策方案及其實踐運作成為關(guān)鍵問題。近期研究主要關(guān)注未來土地增值收益分配問題。學(xué)者們認為,政府受到“土地財政”的利益驅(qū)動,在土地利益分配中占主導(dǎo)地位[8]。這導(dǎo)致了分配不公平,政府成為土地增值收益的主要獲得者,農(nóng)民的利益嚴(yán)重受損。對此,學(xué)者們提出征地收益應(yīng)當(dāng)在政府與農(nóng)民之間按比例分成,實現(xiàn)增值收益的合理分配[9]。對安置制度的研究主要集中在安置方式和安置效果上。學(xué)者們對安置方式進行了類型劃分,并分析了不同補償安置方式的利弊和適用的條件。鄭財貴等[10]將安置方式總結(jié)為一次性貨幣補償安置、重新?lián)駱I(yè)補償安置、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補償安置、入股分紅安置、異地移民安置和“征地保障”安置六種安置方式。王曉剛[11]基于失地農(nóng)民征地補償安置的發(fā)展歷程,將重新?lián)駱I(yè)補償安置細分為招工安置和自由就業(yè)安置,并補充了留地集中安置模式。對于安置方式的選擇,則強調(diào)要因地制宜、因人而異,選擇不同的方式進行組合,從而提高征地安置的可持續(xù)性[12]。

在此背景下,學(xué)者嘗試將土地征收補償政策嵌入于土地產(chǎn)權(quán)制度[13-14],并研究土地產(chǎn)權(quán)制度的歷史變遷過程,而針對土地征收補償政策研究較為表層,未能深入涉及其方案構(gòu)成的歷史流變過程。因而,我們無法從現(xiàn)有研究中發(fā)現(xiàn)政策內(nèi)部土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)、分配對象以及安置方式變化的歷史變遷過程。

(二)政策工具:政策分析研究的新取向

政策工具理論是近年來公共政策分析的新型理論,它區(qū)別于既有政策分析理論,將政策分解為目標(biāo)、備選方案、效果、標(biāo)準(zhǔn)和模型五個要素進行分析,認為政策是實現(xiàn)目標(biāo)的過程。政策工具是政府為實現(xiàn)政策目標(biāo)而采取的一系列手段、技術(shù)、方法和機制[15]。因此,政策工具理論對于政策分析具有顯著的學(xué)術(shù)和實踐意義,是政策執(zhí)行的現(xiàn)實需要。本研究旨在采取政策工具理論,分析土地征收補償政策的內(nèi)部構(gòu)成及其歷史變遷過程。

借助政策工具理論,土地征收補償政策是為了解決如何補償以及安置失地農(nóng)民的問題,以此來完成征地工作,具體可區(qū)分三個維度:間接影響征地有效執(zhí)行的環(huán)境維度,直接影響失地農(nóng)民即時利益的供給維度以及可持續(xù)發(fā)展的需求維度。本文采用Rothwell et al.[16]提出的環(huán)境型、供給型和需求型政策工具的分類方法,將中國農(nóng)村土地征收補償分配政策內(nèi)容按照環(huán)境型、供給型和需求型三類進行歸類,并進行相應(yīng)分析。這里的政策工具——環(huán)境型政策工具指政府通過對政策對象的發(fā)展環(huán)境產(chǎn)生影響,間接推動政策目標(biāo)的進步;供給型政策工具主要指政府通過為政策對象提供資源,改善其相關(guān)要素的供給;需求型政策工具指政府通過市場需求的創(chuàng)造,減少政策對象發(fā)展的障礙,從而實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。國內(nèi)已有學(xué)者使用這一分類方法對土地制度進行分析[16-18],認為政府并非僅僅起到控制者和干預(yù)者作用,還在政策推進過程中起到環(huán)境營造作用。

本文將借助政策文本分析,對改革開放四十年以來的55 份中央土地征收補償?shù)恼呶谋具M行系統(tǒng)性梳理,探索我國土地征收補償制度的發(fā)展脈絡(luò)并進行階段劃分,深入分析其背后的演變邏輯,嘗試為城市化過程中國家與農(nóng)民關(guān)系的研究提供一個新的觀察視角。

三、研究方法與文獻來源

(一)研究方法

本文主要采用政策文本分析法對我國土地征收補償政策進行研究。首先,通過提取政策重要信息要素,設(shè)計中國土地征收補償分配的政策文本分析的分類體系(見表1),對政策文本進行信息抽取[19]。其次,對政策文本的基本信息維度:政策名稱、發(fā)文單位、發(fā)文時間和文本類型進行系統(tǒng)分析、解釋。再次,對政策文本的主要內(nèi)容進一步結(jié)構(gòu)化編碼,形成中國土地征收補償分配政策的主要文本內(nèi)容的結(jié)構(gòu)化編碼表(見表2)。最后,在梳理、分析政策主要內(nèi)容的基礎(chǔ)上,結(jié)合政策工具的使用情況,對改革開放以來的中國土地征收補償分配政策的發(fā)展進行階段劃分,并結(jié)合政策工具和宏觀背景分析其變化背后的原因。

表1 土地征收補償分配的政策文本分析的分類體系

表2 土地征收補償分配政策的主要文本內(nèi)容的結(jié)構(gòu)化編碼

(二)政策文本來源

這里采用廣義概念上的政策文本,指法律、法規(guī)和部門規(guī)章等規(guī)范性文件。政策文本來源于中央人民政府門戶網(wǎng)站①的政策和法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫,我們根據(jù)權(quán)威性、公開性和相關(guān)性原則對我國土地征收相關(guān)政策文本進行搜集。為保證全面性和相關(guān)性,在篩選過程中本研究遵循以下步驟:首先,在政策搜索中輸入“農(nóng)村集體土地征收補償”,檢索得到中央有關(guān)文件8 份,國務(wù)院文件16 份以及解讀3份。其次,在法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫中以“農(nóng)地征收”為關(guān)鍵詞進行檢索,得到相關(guān)法律137 條,相關(guān)行政法規(guī)277 條,國務(wù)院部門規(guī)章353 條,相關(guān)司法解釋23條,共790 條。這些檢索結(jié)果包含了大量無關(guān)的政策文本,如《中華人民共和國煙葉稅法》《中華人民共和國船舶噸稅法》等,因此需要進一步篩選。為保證核心相關(guān)和準(zhǔn)確性,我們對以上全部法律法規(guī)和政策文本進行略讀,剔除不相關(guān)的政策,以及政策解讀,如形式為函、復(fù)函、批復(fù)、答復(fù)等政策文本,僅保留涉及土地征收補償?shù)恼呶谋竞头煞ㄒ?guī),得到23 份。由于本文只研究中央層面、普遍適用的土地征收補償政策,因此剔除長江三峽、大中型水利工程相關(guān)文本,得到18 份。再次,考慮到政策收集過程可能存在遺漏,我們通過政策間的傳承與引用關(guān)系,對檢索到的文本進行補充,新增46 份文本;我們對新增文本進行篩選,剔除9 份未涉及土地征收補償?shù)奈谋?。最?得到相關(guān)法律法規(guī)和政策文本55 份。

四、中國土地征收補償分配政策文本分析

根據(jù)表1 的中國土地征收補償分配的法律法規(guī)及政策文本分析分類體系,本文從政策基本信息、政策主要內(nèi)容和政策工具三個維度,對55 份政策文本進行了分析;并對改革開放以來的土地征收補償分配政策的演變進行階段劃分,在結(jié)構(gòu)化編碼和政策工具的基礎(chǔ)上重點對政策關(guān)鍵內(nèi)容進行分析。

(一)政策基本信息分析

通過對文本的政策基本信息和內(nèi)容的分析,我國土地征收補償分配政策的文本類型可分為法律(憲法、管理法)、條例(實施條例)、通知②、意見(指導(dǎo)意見、若干意見)、方案(分工、行動工作、實施方案)、計劃(發(fā)展規(guī)劃、工作計劃、規(guī)劃)、決定、辦法、報告③九大類,并統(tǒng)計歸納為表3。

表3 土地征收補償分配政策的文本類型及數(shù)量

在表3 的基礎(chǔ)上加入時間分析,可知我國從1982 年《國家建設(shè)征用土地條例》起形成了不同時期的文本類型變化(圖1)。我國土地征收補償分配政策方面的文本類型豐富多樣,指導(dǎo)落實工作要點的通知和意見最多,其次是法律和實施方案,制定實施發(fā)展規(guī)劃或計劃的政策文本和作為輔以法律的條例相對較少,而決定、辦法和報告則比較罕見。從時間上看,發(fā)布主體不斷增加。中央層面土地補償主要涉及以下幾個單位:全國人大及其常委會、中共中央和國務(wù)院及其辦公廳、國土資源部、農(nóng)業(yè)部等。在1999 年之前,文本類型只有人大及其常委會通過的法律和修改法律的決定以及國務(wù)院發(fā)布的條例。1998 年3 月10 日,全國人大通過關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的決定,組建國土資源部④。國土資源部開始發(fā)揮重要作用,1999 年發(fā)布了意見和通知,2001 年和2011 年分別新增發(fā)布辦法和方案。中共中央和國務(wù)院及其辦公廳發(fā)布的政策文件最多,共有24 份,且貫穿全程。國土資源部從1999 年至2017 年共發(fā)布了15 份。全國人大及其常委會共發(fā)布9 份,零碎分布于全程。而農(nóng)業(yè)部⑤、勞保部、發(fā)改委等其他部門均在2005 年之后發(fā)布政策文件,由于數(shù)量較少,這里不一一列舉。

圖1 不同時期土地征收補償分配政策的文本類型及數(shù)量

總之,隨著時間的推移,涉及土地征收補償?shù)恼呶谋绢愋驮絹碓蕉嘣?除了硬性的法律條例以外,也不斷地通過國務(wù)院規(guī)范性文件、部門規(guī)范性文件以及部門工作文件等來進行規(guī)范。發(fā)文單位也逐漸趨向部門化,土地征收補償?shù)墓ぷ髟絹碓铰毮軐I(yè)化、分工精細化。這說明土地征收補償?shù)闹匾圆粩嗌仙?我國政府越來越重視農(nóng)民在土地被征收后的應(yīng)得的補償分配情況,力求將職責(zé)落實到各部門,并對補償內(nèi)容和安置方式作了相應(yīng)的規(guī)定和調(diào)整。

(二)政策文本內(nèi)容分析

我國土地征收補償政策主要有補償政策和安置政策兩大塊:前者包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費,后者則涉及如何安置失地農(nóng)民,即安置方式。從具體實踐來看,土地補償主要表現(xiàn)為金額的持續(xù)增長。1982 年,土地補償費為前3 年平均年產(chǎn)值的3～6 倍,安置補助費為前3年平均年產(chǎn)值的2～3 倍,最高不能超過10 倍,兩者總和不能超過20 倍;1998 年,土地補償費提升到6～10 倍,安置補助費提升到4～6 倍,最高不能超過15 倍,兩者總和不能超過30 倍,這一上限在2004年取消。2006 年《國務(wù)院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》將房屋拆遷補償費從地上附著物費中獨立出來,進行補償。在最新的《中華人民共和國土地管理法》(2020 年1 月1 日實施)中,土地補償費和安置補助費改進為由省、自治區(qū)、直轄市制定公布區(qū)片綜合地價來確定。

安置方式從早期的就業(yè)安置發(fā)展到貨幣安置和社保安置等多元方式。1982 年《國家建設(shè)征用土地條例》提出對被征地農(nóng)民進行發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn),發(fā)展社隊工副業(yè)生產(chǎn)或集體所有制單位就業(yè)安置。1999 年國土資源部《關(guān)于加強征地管理工作的通知》提出了貨幣安置、社會保險方式安置、留地安置、土地補償費入股。隨著市場經(jīng)濟和社會保障體制的建立,又發(fā)展出社會保障安置、異地移民安置和住房安置。與此同時,補償分配對象也在發(fā)生變化。1982 年規(guī)定的土地補償和安置補償?shù)膶ο笫谴寮w,地上附著物和青苗補償費根據(jù)所有權(quán)支付給集體和個人。1999 年《中華人民共和國土地管理法實施條例》新增安置補助費可以根據(jù)實際情況支付給個人。2004 年國土資源部《關(guān)于完善征地補償安置制度的指導(dǎo)意見》提出:按照土地補償費主要用于被征地農(nóng)戶的原則,土地補償費應(yīng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部合理分配,新增了土地補償費可以分配給個人。至此,補償分配對象越來越傾向于失地農(nóng)民個人。

依表2 的土地制度編碼對所有政策文本進行內(nèi)容分析。從表4 中可知,我國土地征收補償政策經(jīng)過一個不斷發(fā)展變化的過程:補償金額不斷增加,補償標(biāo)準(zhǔn)的制定方式越來越嚴(yán)謹(jǐn);安置方式經(jīng)歷了從僅僅由政府和用地單位主導(dǎo)的經(jīng)濟補償和就業(yè)安置,到引入市場機制,增加土地入股、留地安置的安置方式,再到關(guān)注社會保障補償?shù)陌仓梅绞?一直到現(xiàn)階段的以社保安置為基礎(chǔ)的多元安置方式,并關(guān)注土地發(fā)展權(quán)、土地增值的長遠補償分配方式。征地補償標(biāo)準(zhǔn)不斷提升,安置方式趨向多元化,補償對象越來越傾向于失地農(nóng)民個人,這說明我國政府越來越重視土地征收補償問題,愈發(fā)關(guān)注失地農(nóng)民的社會保障問題及其未來長遠收入問題。

表4 土地征收補償分配政策的關(guān)鍵文本內(nèi)容演變

(三)政策工具分析

1.政策工具統(tǒng)計分析。為了進一步分析不同時期的政策特征,我們采用了政策工具分析。本文借鑒Rothwell et al.[16]環(huán)境型、供給型和需求型政策工具分類方法,將土地征收補償分配政策的基本政策工具分為供給型、需求型和環(huán)境型三大類九小類,如表5 所示。供給型政策工具指政府通過提供補償金、信息、技術(shù)以及提供留用地進行發(fā)展等相關(guān)要素推動征地實施,具體可分為資金支持、技術(shù)支持和用地支持三種政策工具。需求型政策工具指政府基于失地農(nóng)民的需求,建立相應(yīng)生活保障的長效機制,具體可分為增值收益和社會保障兩種政策工具。環(huán)境型政策工具指政府有相應(yīng)規(guī)劃,提供財政支持(降低稅收、財政撥款等)以及優(yōu)化土地征收程序,做好事后監(jiān)督等,間接推進土地征收政策,具體可分為目標(biāo)規(guī)劃、財政支持、監(jiān)督管理和規(guī)范管理四種政策工具。供給型政策和需求型政策直接作用于土地征收補償分配,而環(huán)境型政策主要通過提供良好的環(huán)境氛圍,發(fā)揮間接作用。

根據(jù)表5 對55 份政策文本進行內(nèi)容分析形成表6。三類政策工具使用總次數(shù)為253次。環(huán)境型政策工具使用次數(shù)最多,約占總次數(shù)的62.06%;供給型和需求型政策工具使用次數(shù)分別約為20.95%和17.00%。由此可見,環(huán)境型政策工具使用超過一半,在我國土地征收補償分配政策中占據(jù)主導(dǎo)地位,而另兩類政策工具具體運用頻次差異相對較小。次類政策工具中,使用最多的是環(huán)境型政策工具中的規(guī)范管理和監(jiān)督管理,分別占總次數(shù)的21.74%和21.34%,使用最少的是供給型政策工具中的技術(shù)支持和用地支持,均為2.77%。

表5 土地征收補償政策工具的分類

表6 土地征收補償分配基本政策工具使用情況

由表6 可知,我國土地征收補償分配政策工具使用種類較豐富,在環(huán)境、需求、供給方面均有所涉及。其中,環(huán)境型政策工具比重最大,注重規(guī)范相應(yīng)程序和補償分配機制等,為間接推動土地征收補償分配機制的發(fā)展提供了良好的環(huán)境條件。供給型政策工具和需求型政策工具使用不足,一方面是由于其本身界定就較為狹窄,另一方面是次類政策工具使用次數(shù)少,尤其是技術(shù)支持和用地支持兩類工具的使用。這說明現(xiàn)有相關(guān)政策還在試點中,將不斷根據(jù)實際情況調(diào)整。

2.基于政策工具的文本內(nèi)容分析。土地征收補償政策內(nèi)容的變化,涉及資源的提供及其配置方式,其背景反映的是宏觀環(huán)境的變化。宏觀環(huán)境作用在補償政策上,使政策呈現(xiàn)出階段性特征:早期政策工具主要是供給型政策工具,補償以貨幣形式分配給集體,表現(xiàn)為行政計劃分配的特征;隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展,市場化方式被引入,政策工具中增加了需求型政策工具,補償新增了土地入股分紅分配方式,通過集體分配給失地農(nóng)民,表現(xiàn)為市場與行政相結(jié)合的分配特征;隨著市場化和城市化的發(fā)展以及土地財政的出現(xiàn),政策工具和補償變得更為豐富多元,如增加了多樣化的環(huán)境型政策工具和需求型政策工具,補償方式則轉(zhuǎn)向以社會保障形式為主,補償對象為失地農(nóng)民;當(dāng)下的土地征收補償政策工具轉(zhuǎn)化為以需求型政策和環(huán)境型為主,并輔以供給型政策工具,關(guān)注失地農(nóng)民的內(nèi)需及其長遠生計,失地農(nóng)民可以享受到土地增值收益,表現(xiàn)為市場的二次分配?？梢?土地征收補償政策演變表現(xiàn)為市場化取代行政化、多樣化的個體福利與增值補償取代集體化的低貨幣補償,其背后邏輯是由市場和城市化的發(fā)展共同決定的。同時,土地的快速增值、社會保障制度建立的需要以及農(nóng)民權(quán)利意識的增長推動了政策持續(xù)演變。據(jù)此,可以將中國農(nóng)村土地征收補償分配政策的演變分為四個階段(圖2):計劃分配階段、多元安置階段、社會保障階段和二次分配階段。

圖2 農(nóng)村土地征收補償分配制度演變

計劃分配階段:1978—1998 年。在1978—1998年,以1978 年黨的十一屆三中全會和小崗村“包干到戶”為開端,開啟了我國農(nóng)村土地征收補償政策的計劃分配階段,采取政府和用地單位主導(dǎo)的經(jīng)濟補償和就業(yè)安置方式。

1982 年的《國家建設(shè)征用土地條例》構(gòu)建了我國農(nóng)村土地征收補償政策和安置政策框架,提出了土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費以及安置途徑,并指定了補償分配對象。1986 年的《中華人民共和國土地管理法》將條例內(nèi)容上升到國家法律法規(guī)層面。條例和法律均突出了國家對非農(nóng)建設(shè)土地征用權(quán)的壟斷性和強制性。直到20 世紀(jì)80 年代末期,基于地方政府在土地有償使用制度方面的若干探索,全國人大常委會于1988 年對《中華人民共和國土地管理法》進行修正,允許轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán),但沒有對補償標(biāo)準(zhǔn)和補償分配對象進行調(diào)整。1993 年的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》明確規(guī)定集體土地由村農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織或村委會經(jīng)營管理,這意味著集體土地的補償也歸村集體或村委會所有,失地農(nóng)民實際到手補償很少。

在這一階段,支付給失地農(nóng)民僅為其所有的地上附著物和青苗補助費,而土地補償費全部付給村集體。與此同時,失地農(nóng)民的安置方式也受到較嚴(yán)格控制,多為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和社隊工副業(yè)安置,很少有其他地方進行就業(yè)安置。因此,安置補助費也一般是全部付給村集體。該階段的政策工具僅有基本的資金支持、監(jiān)督管理和規(guī)范管理。在這個時期,農(nóng)民沒有自主選擇權(quán),征地補償分配主要由政府來安排,集體土地的補償由村集體經(jīng)營管理。在補償分配過程中,農(nóng)民完全處于弱勢地位,只能服從分配安排,且失地后的收入、福利等均沒有保障。

多元安置階段:1999—2005 年。在這一階段,征收補償政策開始從計劃分配轉(zhuǎn)向市場導(dǎo)向,市場化方式逐漸引入,出現(xiàn)了入股分紅安置,安置方式趨于多元化。

20 世紀(jì)80 年代中后期,國家政策重心由農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市,并大力推進城鎮(zhèn)化,因而需要大量建設(shè)用地。1994 年的分稅制改革和1998 年的住房分配貨幣化⑥更是促進了地方政府土地財政行為。為減少土地財政對農(nóng)民利益的損害,1998 年《中華人民共和國土地管理法》(1999 年1 月1 日起施行)進一步提高了補償標(biāo)準(zhǔn),提出了相應(yīng)的土地補償標(biāo)準(zhǔn)的計算原則,首次提出了社會保險安置。1999 年國土資源部發(fā)布《關(guān)于加強征地管理工作的通知》,首次提出農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以以土地補償費入股,興辦企業(yè),進一步完善了安置方式。該通知提倡以市場為導(dǎo)向,實行貨幣安置、社會保障安置、留地安置、土地入股安置等多元安置方式。

雖然土地征收補償?shù)玫搅颂岣?安置方式趨于多元化,但被征地農(nóng)民的生活并未得到改善,城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴大。為此,中央一號文件的主題在時隔18 年之后,自2004 年開始再次回到農(nóng)村工作領(lǐng)域,并延續(xù)至今。2004 年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》提出:土地補償費和安置補助費的總和達到法定上限,尚不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的,當(dāng)?shù)厝嗣裾梢杂脟型恋赜袃斒褂檬杖胗枰匝a貼,即取消了補償?shù)纳舷?。并要求勞動和社會保障部門會同有關(guān)部門盡快提出建立被征地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)和社會保障制度的指導(dǎo)性意見。隨后,國土資源部發(fā)布《關(guān)于完善征地補償安置制度的指導(dǎo)意見》(國土資發(fā)〔2004〕238 號),要求省級國土資源部門要會同有關(guān)部門制訂省域內(nèi)各縣(市)耕地的最低統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一年產(chǎn)值倍數(shù)、制定征地片區(qū)綜合地價。其中,年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)要求考慮被征收耕地的類型、質(zhì)量、農(nóng)民對土地的投入、農(nóng)產(chǎn)品價格、農(nóng)用地等級等因素,征地區(qū)片地價要求考慮地類、產(chǎn)值、土地區(qū)位、農(nóng)用地等級、人均耕地數(shù)量、土地供求關(guān)系、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等因素。這一政策提高了補償標(biāo)準(zhǔn),對標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定更為完善和細化。

土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)提升的同時,失地農(nóng)民除了地上附著物及青苗補償費,還可以得到土地補償費和安置補助費。在這一階段,失地農(nóng)民可獲得的補償以及安置方式有了更多的選擇。雖然安置方式新增了貨幣安置、社會保障安置、土地入股分紅安置、留地安置和異地移民安置五種安置方式,形成以市場為導(dǎo)向的多元安置機制,但是在國家法律層面上補償標(biāo)準(zhǔn)和安置方式都沒有變化。運用的政策工具仍然是資金支持、監(jiān)督管理和規(guī)范管理,但新增了少量的用地支持工具、入股分紅工具、社會保障工具以及目標(biāo)規(guī)劃工具,需求型政策工具開始出現(xiàn),環(huán)境型政策工具類型也增加了。這與安置途徑的增多以及農(nóng)業(yè)越來越受到中央的重視相呼應(yīng)。

社會保障階段:2006—2011 年。在這一階段,隨著市場化程度的加深,征收補償政策進一步完善,政府愈發(fā)關(guān)注農(nóng)民的社會保障問題,社會保障成為失地農(nóng)民的基本安置途徑。

這個時期,國家政策重心重新轉(zhuǎn)向農(nóng)村,中央政府實施了大量惠農(nóng)政策。2006 年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了勞動保障部《關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會保障工作的指導(dǎo)意見》,要求做好失地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn),并落實其社會保障資金。該資金從提高的被征地農(nóng)戶的安置補助費和土地補償費中統(tǒng)一安排,不足部分由當(dāng)?shù)卣畯膰型恋赜袃斒褂檬杖胫薪鉀Q。至此,社保安置從1998 年的雛形,經(jīng)歷了1999 年的探索和2004 年要求建立社會保障制度,直到2006 年要求落實社會保障資金。2007 年出臺的《物權(quán)法》進一步在國家法律層面上要求安排失地農(nóng)民的社會保障。此后,幾乎每年的政策文本都涉及社會保障安置。

此外,由于近年來城鎮(zhèn)化速度加快,征地拆遷量越來越大,征地中的拆遷房屋作為附著物補償,很難滿足被拆遷農(nóng)民的需要。2006 年《國務(wù)院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》將拆遷補償費從地上附著物補償費中脫離出來,以此提高失地農(nóng)民的補償。隨后,2010 年國土資源部發(fā)布的《關(guān)于進一步做好征地管理工作的通知》規(guī)范了征地住房拆遷補償行為,以此維護農(nóng)民的土地權(quán)益和社會穩(wěn)定。但是,由于現(xiàn)實中仍存在延期甚至拖欠征地補償?shù)膯栴},國務(wù)院在2011 年對《中華人民共和國土地管理法實施條例》進行修改,要求征地的各項費用應(yīng)當(dāng)自征地補償、安置方案批準(zhǔn)之日起3 個月內(nèi)全額支付,進一步保障失地農(nóng)民的利益。

這一階段的土地征收補償政策框架發(fā)生了變化,拆遷補償費從地上附著物補償費獨立出來,提高了農(nóng)民的補償。安置方式則改進為社會保障安置為基礎(chǔ)的多元安置方式。征地補償分配方式也進一步完善:地上附著物和青苗補償費依舊根據(jù)所有權(quán)來支付給個人或集體,而土地補償費和安置補助費可以支付給集體或個人,但明確要求用于社會保障所需的個人繳納,不足的部分從地方財政支出。該階段主要運用的政策工具為資金支持工具、社會保障工具、監(jiān)督管理工具以及規(guī)范管理工具,新增了技術(shù)支持工具。政策工具的變化體現(xiàn)出該階段重視失地農(nóng)民的社會保障,開始考慮農(nóng)民就業(yè)技術(shù)問題,更加關(guān)注失地農(nóng)民的利益。

二次分配階段:2012 年至今。這一階段在保障失地農(nóng)民的社會保障基礎(chǔ)上,提出土地增值收益返還,即對失地農(nóng)民的二次補償分配,更加關(guān)注失地農(nóng)民的長遠收益。

時任國務(wù)院總理溫家寶在2012 年指出,要推進征地制度改革,不能再靠犧牲農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利降低工業(yè)化城鎮(zhèn)化成本。2012 年發(fā)布的《國家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)全國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展“十二五”規(guī)劃的通知》,首次提到確保土地增值收益及時全部返還農(nóng)村。政府開始重視土地發(fā)展權(quán)問題,更加關(guān)注失地農(nóng)民的土地增值收益分配問題。2013 年的中央一號文件要求提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例,確保被征地農(nóng)民生活水平有提高、長遠生計有保障。之后每一年都有政策文件要求保障農(nóng)民公平分享土地增值收益,完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制。

基于前期政策的不斷完善以及2018 年《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點情況的總結(jié)報告》,2019 年再次修正《中華人民共和國土地管理法》,并于2020年1 月1 日實施。最新的《中華人民共和國土地管理法》明確規(guī)定:“征收土地應(yīng)當(dāng)給予公平、合理的補償,保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠生計有保障。征收土地應(yīng)當(dāng)依法及時足額支付土地補償費、安置補助費以及農(nóng)村村民住宅、其他地上附著物和青苗等的補償費用,并安排被征地農(nóng)民的社會保障費用?！鄙鐣Ｕ鲜状卧谕恋胤ㄖ袕陌仓猛緩街歇毩⒊鰜?在國家法律層面上成為必須項。

至此,土地征收補償主要表現(xiàn)為土地補償費、安置補助費(包括拆遷補償費)、地上附著物及青苗補償費。其中,土地補償費開始涉及未來土地增值收益分配,更加關(guān)注失地農(nóng)民未來長遠效益。安置方式則進一步拓展到對農(nóng)民的住房、就業(yè)培訓(xùn)給予合理保障。安置方式除了必須的社保安置以外,還有貨幣安置、住房安置、就業(yè)安置、留地安置等多種方式。此時的征地補償分配方式更為民主,由本集體成員依照法定程序討論決定。該階段使用的政策工具形式更為多樣化,從側(cè)重于供給型工具和環(huán)境型工具轉(zhuǎn)向需求型工具和環(huán)境型工具,更關(guān)注失地農(nóng)民的內(nèi)需以及長遠生計。

五、結(jié)語

中國土地征收補償政策隨著時間的推移而變化,其內(nèi)容的變化涉及資源的提供及其配置方式。正是宏觀環(huán)境的變化推動了土地征收補償政策的改變,因此其演變也反映了城市化過程中的經(jīng)濟與社會結(jié)構(gòu)變化。

本文系統(tǒng)梳理了涉及土地征收補償?shù)闹醒胝呶谋?并重點從征地補償內(nèi)容、補償分配對象、安置方式和政策工具四個方面分析政策文本。一方面,通過對政策文本的基本信息、主要內(nèi)容和政策工具使用情況的梳理和分析,發(fā)現(xiàn)其呈現(xiàn)出兩個明顯特征:政策文本的類型呈現(xiàn)多樣性和指導(dǎo)性,政策文本的政策工具使用呈現(xiàn)多元性和間接性。另一方面,比對了相應(yīng)政策的變遷過程和各自的特征,并根據(jù)這四個方面的變化,將改革開放以來我國農(nóng)村土地征收補償分配政策的變遷歷史劃分為四個階段:計劃分配階段、多元安置階段、社會保障階段和二次分配階段。

從政策文本可以看到,隨著社會的發(fā)展,農(nóng)村土地征收補償越來越注重失地農(nóng)民的個體利益和長期收益。失地農(nóng)民個體獲得的補償越來越多,從最早的僅有地上附著物和青苗補償費的一次性補償,到現(xiàn)在的對未來土地增值收益進行二次分配。補償分配對象從以村集體為主到以個人為主。對失地農(nóng)民的安置從單一的就業(yè)安置到基于社會保障安置的多元安置方式。在這一過程中,政策工具的應(yīng)用越來越純熟,從環(huán)境型政策工具到供給型政策工具,再到需求型政策工具和環(huán)境型政策工具為主,輔以供給性政策工具。

然而,現(xiàn)行的土地征收補償政策仍未完全適應(yīng)快速城市化和社會保障制度的要求。如果說早期的土地征收補償制度對農(nóng)民個體的利益考慮得少,那么現(xiàn)有的土地征收補償則表現(xiàn)為制度化的不足。在現(xiàn)行土地征收制度和城鄉(xiāng)分離的體制下,現(xiàn)有補償制度仍然無法解決失地農(nóng)民的長期發(fā)展問題。從我國土地征收補償分配政策文本的發(fā)展而言,需要進一步改進相關(guān)政策體系。一是建立統(tǒng)分結(jié)合的土地征收補償政策體系。目前各地的補償政策存在一定地方性差異,最突出的表現(xiàn)為集體與個人的劃分以及土地增值的補償方式,如土地入股的集體股權(quán)分配,有的地方傾向于集體持股,有的地方則傾向于個人持股。農(nóng)村集體資產(chǎn)是一個重要的問題,是增加還是限制集體資產(chǎn)不僅涉及農(nóng)民的利益,也涉及宏觀的經(jīng)濟發(fā)展政策。因此,中央需要進行統(tǒng)一的政策指導(dǎo),如為失地農(nóng)民的土地征收補償分配制定總體目標(biāo)、最低補償標(biāo)準(zhǔn)、土地征收補償程序等,設(shè)定底線保障,給予地方更多的自主性,鼓勵地方在符合最低補償標(biāo)準(zhǔn),保障失地農(nóng)民利益的基礎(chǔ)上,因地制宜地制定規(guī)范具體工作的方法類政策文本,明晰補償分配機制,如明文規(guī)定土地征收補償在村集體和失地農(nóng)民之間的比例分配等,以此確保失地農(nóng)民的利益。二是要重點關(guān)注需求型政策的制定和落實,如社會保障不僅局限于養(yǎng)老保險,醫(yī)療、就業(yè)等保險也應(yīng)當(dāng)補充進去。同時,注重個人補償與經(jīng)濟發(fā)展相結(jié)合,關(guān)注土地增值收益分配問題,如規(guī)定村集體留用部分后續(xù)增值收益的分配比例,形成可持續(xù)土地征收補償分配的拉動力,并堅持相關(guān)政策的持續(xù)制定與頒布,使我國失地農(nóng)民能有真正的長效保障。三是在具體方案中要注重社會參與性,即在符合政策的基礎(chǔ)上,形成具體土地補償方案時要增加農(nóng)民的自主權(quán),使農(nóng)民能夠參與到分配過程中。不僅要注重補償?shù)募磿r性,還要建立長效監(jiān)督機制,以保障農(nóng)民的長遠發(fā)展。同時,繼續(xù)完善土地征收補償分配的政策工具,并推進地方政府問責(zé)和政績考核制度建設(shè),完善相應(yīng)的監(jiān)督機制和反饋渠道,從而保障失地農(nóng)民的利益。

注釋:

①參見中華人民共和國中央人民政府http://sousuo.gov.cn/a.htm? t=zhengce。

②本文的通知是指用于發(fā)布指示、布置工作的指示性和告知性通知文件,不包括印發(fā)、傳達某一政策文件之類的通知。如:國家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)全國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展“十二五”規(guī)劃的通知,這一文本的文本類型記為規(guī)劃,而非通知。

③報告為《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點情況的總結(jié)報告》,是國務(wù)院在2018 年12 月23 日在第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議上對全國人民代表大會常務(wù)委員會就2015 年1 月審議通過的試點工作進行匯報,這一報告為后續(xù)2020 年新土地管理法的修改提供了重要依據(jù),具有權(quán)威性。此外,以往權(quán)威期刊文獻中亦有學(xué)者將報告作為政策文本進行分析,因此,本文將報告作為一類文本類型。

④1998 年3 月10 日,由地質(zhì)礦產(chǎn)部、國家土地管理局、國家海洋局和國家測繪局共同組建國土資源部,2018 年再次進行職責(zé)整合,組建中華人民共和國自然資源部。

⑤1988 年4 月根據(jù)國務(wù)院機構(gòu)改革方案,成立農(nóng)業(yè)部。后于2018 年3 月13 日組建農(nóng)業(yè)農(nóng)村部,不再保留農(nóng)業(yè)部。

⑥1998 年7 月,國務(wù)院的《關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》標(biāo)志著住房分配貨幣化。