人民代表大會(huì)制度建設(shè)的三個(gè)重要里程碑

蔣元文

黨的十八大以來(lái)，在“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局下，在新一屆黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，人民代表大會(huì)制度建設(shè)進(jìn)入第三個(gè)重要里程碑。深刻理解人民代表大會(huì)制度的重大發(fā)展，對(duì)于做好新時(shí)代的人大工作，具有非常重要的意義。

個(gè)人觀察認(rèn)為，新中國(guó)建立以來(lái)，人民代表大會(huì)制度的建設(shè)有三個(gè)重要里程碑。

第一個(gè)里程碑是，1954年9月15日，一屆全國(guó)人大一次會(huì)議召開(kāi)，標(biāo)志著我國(guó)人民代表大會(huì)制度從中央到地方系統(tǒng)地建立起來(lái)，人民代表大會(huì)的建設(shè)和工作進(jìn)入了一個(gè)新的歷史發(fā)展階段。這次會(huì)議通過(guò)了憲法，以憲法的形式確立了人民代表大會(huì)制度。按照憲法規(guī)定，在中央，全國(guó)人大為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，它的常設(shè)機(jī)關(guān)是全國(guó)人大常委會(huì)。在地方，各級(jí)人大為權(quán)力機(jī)關(guān)，人民委員會(huì)為它的執(zhí)行機(jī)關(guān)，同時(shí)行使人大常設(shè)機(jī)關(guān)的職權(quán)。人民代表大會(huì)制度的確立，調(diào)動(dòng)了全國(guó)各族人民建設(shè)國(guó)家、管理國(guó)家的積極性，為我國(guó)社會(huì)主義制度的建立打下了堅(jiān)實(shí)的政治基礎(chǔ)。

第二個(gè)里程碑是，1979年7月1日，五屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過(guò)了關(guān)于修正憲法若干規(guī)定的決議和地方組織法，規(guī)定在縣和縣以上的地方各級(jí)人大設(shè)立常委會(huì)，賦予省級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)、較大的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定地方性法規(guī)的職權(quán)，省、市（地級(jí)）、縣人大設(shè)立常委會(huì)，填補(bǔ)了省以下縣以上沒(méi)有人大常委會(huì)的空白。1982年憲法又進(jìn)一步肯定了這一制度，人大工作進(jìn)入常態(tài)化。縣以上人大常委會(huì)的設(shè)立，是加強(qiáng)我國(guó)政權(quán)建設(shè)的一項(xiàng)重要措施，也是對(duì)人民代表大會(huì)制度的重要發(fā)展。四十多年來(lái)，地方各級(jí)人大常委會(huì)按照憲法和法律的規(guī)定，認(rèn)真履行職責(zé)，積極作為，立法、監(jiān)督、討論決定重大事項(xiàng)、人事任免等各方面工作都取得了顯著成績(jī)，為推動(dòng)和保障改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的順利進(jìn)行，提供了重要的制度支撐和法治保障。

第三個(gè)里程碑是，黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，從“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的高度，著眼實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)，重視推進(jìn)民主法治建設(shè)和人大工作，推出了一系列具有根本性、制度性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性的重要舉措。2021年10月13日至14日，中央人大工作會(huì)議在北京召開(kāi)，邁出了黨的歷史上、人民代表大會(huì)制度歷史上，意義重大、影響深遠(yuǎn)的重要步伐。

黨對(duì)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)不斷加強(qiáng)

黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記多次就做好人大工作發(fā)表重要講話(huà)，提出明確要求。黨中央首次召開(kāi)人大工作會(huì)議，連續(xù)印發(fā)加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)、討論決定重大事項(xiàng)、政府重大決策出臺(tái)前向人大報(bào)告、國(guó)有資產(chǎn)管理等有關(guān)人大工作的重要文件。中央政治局常委會(huì)會(huì)議定期聽(tīng)取全國(guó)人大常委會(huì)黨組工作匯報(bào)，保證了黨中央對(duì)人大工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。各級(jí)人大始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，自覺(jué)在思想上政治上行動(dòng)上同以習(xí)近平同志為核心的黨中央保持高度一致，切實(shí)增強(qiáng)政治意識(shí)、大局意識(shí)、核心意識(shí)、看齊意識(shí)。牢牢把握人大工作正確政治方向，保證黨的路線(xiàn)方針政策和黨中央決策部署在人大工作中得到全面貫徹和有效執(zhí)行。嚴(yán)格執(zhí)行請(qǐng)示報(bào)告制度，人大工作中的重大問(wèn)題和重要事項(xiàng)，及時(shí)向黨委請(qǐng)示報(bào)告，依法按程序做好相關(guān)工作。

人民代表大會(huì)制度內(nèi)涵、定位不斷豐富

習(xí)近平總書(shū)記提出了“人民代表大會(huì)制度是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的重要組成部分，也是支撐中國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力的根本政治制度”“堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度、不斷發(fā)展全過(guò)程人民民主”等重要思想。2018年9月26日至27日，全國(guó)人大在河北石家莊舉行深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的重要思想交流會(huì)。中共中央政治局常委、全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)栗戰(zhàn)書(shū)出席會(huì)議并講話(huà)。

黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記和黨中央對(duì)人大工作提出了“支持和保證人民通過(guò)人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力”“支持和保證人大依法行使立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)”“發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用”“優(yōu)化人大常委會(huì)和專(zhuān)門(mén)委員會(huì)組成人員結(jié)構(gòu)”“各級(jí)人大及其常委會(huì)要不斷提高政治判斷力、政治領(lǐng)悟力、政治執(zhí)行力，全面加強(qiáng)自身建設(shè)，成為自覺(jué)堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治機(jī)關(guān)、保證人民當(dāng)家作主的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、全面擔(dān)負(fù)憲法法律賦予的各項(xiàng)職責(zé)的工作機(jī)關(guān)、始終同人民群眾保持密切聯(lián)系的代表機(jī)關(guān)”等明確要求。

這些重要論述、重大部署拓展了人民代表大會(huì)制度和我國(guó)社會(huì)主義民主政治的科學(xué)內(nèi)涵、基本特征和本質(zhì)要求，成為習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的重要組成部分，為在新的歷史條件下長(zhǎng)期堅(jiān)持、全面貫徹、不斷發(fā)展人民代表大會(huì)制度，提供了科學(xué)理論指導(dǎo)和行動(dòng)指南。

人大工作不斷創(chuàng)新發(fā)展

一是發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用，加強(qiáng)立法工作組織協(xié)調(diào)。實(shí)行立法精細(xì)化，積極推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法。增強(qiáng)法律的可執(zhí)行性和可操作性。進(jìn)行法律出臺(tái)前評(píng)估。爭(zhēng)議較大的重要立法事項(xiàng)引入第三方評(píng)估。完善公布法律草案征求意見(jiàn)機(jī)制，法律草案一審和二審、三審后都向社會(huì)公布征求意見(jiàn)。建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度，直接聽(tīng)取基層干部群眾的意見(jiàn)。賦予設(shè)區(qū)的市和比照設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常委會(huì)立法權(quán)。2015年3月15日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)立法法》的決定，賦予地級(jí)市人大及其常委會(huì)立法權(quán)。決定第三十一條規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)。”第四十六規(guī)定：“廣東省東莞市和中山市、甘肅省嘉峪關(guān)市、海南省三沙市，比照適用本決定有關(guān)賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的規(guī)定?！?/p>

二是加強(qiáng)對(duì)憲法和法律實(shí)施監(jiān)督。將12月4日確定為國(guó)家憲法日。建立憲法宣誓制度，規(guī)定各級(jí)人大及其常委會(huì)選舉或者決定任命的國(guó)家工作人員，以及各級(jí)人民政府、監(jiān)察委員會(huì)、人民法院、人民檢察院任命的國(guó)家工作人員，在就職時(shí)應(yīng)當(dāng)公開(kāi)進(jìn)行憲法宣誓。健全規(guī)范性文件備案審查制度。

三是完善監(jiān)督工作機(jī)制和方式方法，改進(jìn)完善專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)和審計(jì)監(jiān)督工作。把聽(tīng)取和審議審計(jì)查出突出問(wèn)題整改情況報(bào)告，同開(kāi)展專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)等形式相結(jié)合。強(qiáng)化財(cái)政預(yù)決算過(guò)程監(jiān)督，在全國(guó)范圍內(nèi)推進(jìn)財(cái)政預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督。建立政府向人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況制度。健全人大討論、決定重大事項(xiàng)制度，各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告。

四是加強(qiáng)同人大代表和人民群眾的聯(lián)系。建立并落實(shí)常委會(huì)組成人員聯(lián)系代表制度，完善代表聯(lián)系群眾制度，健全代表意見(jiàn)建議處理反饋機(jī)制。

五是加強(qiáng)人民代表大會(huì)制度理論研究。十二屆全國(guó)人大常委會(huì)成立中國(guó)人民代表大會(huì)制度理論研究會(huì)，通過(guò)搭建理論研究活動(dòng)載體和交流平臺(tái)，加強(qiáng)各級(jí)人大工作聯(lián)系的新渠道、新形式，推動(dòng)了人大理論與實(shí)踐創(chuàng)新。

人大自身建設(shè)不斷加強(qiáng)

中共中央轉(zhuǎn)發(fā)《中共全國(guó)人大常委會(huì)黨組關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見(jiàn)》，并通過(guò)修改地方組織法、選舉法、代表法等相關(guān)規(guī)定，將《若干意見(jiàn)》重要內(nèi)容以法律形式固化下來(lái)，從法律上、制度上著力解決基層人大依法履行職責(zé)、發(fā)揮作用中存在的突出問(wèn)題，使人民代表大會(huì)制度更加健全完善。

一是增加縣級(jí)人大常委會(huì)組成人員名額?？h級(jí)人大常委會(huì)組成人員名額從“十五人至二十七人”修改為“十五人至三十五人”，人口超過(guò)一百萬(wàn)的縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)從“不超過(guò)三十五人”修改為“不超過(guò)四十五人”，常委會(huì)組成人員名額最高可相應(yīng)增加8—10人。這樣修改，有利于改善組成人員結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)人大常委會(huì)組織建設(shè)、擴(kuò)大民主、提高議事決策質(zhì)量。

二是縣級(jí)人大設(shè)立專(zhuān)門(mén)委員會(huì)?？h、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民代表大會(huì)根據(jù)需要，可以設(shè)法制委員會(huì)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)等專(zhuān)門(mén)委員會(huì)?？h級(jí)人大第一次設(shè)立專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，專(zhuān)門(mén)委員會(huì)有主任委員、副主任委員和委員，專(zhuān)兼職人大工作者成倍增加。這樣，有利于整合資源，更好地把人大代表的作用發(fā)揮出來(lái)，增加人大常委會(huì)工作力量，解決過(guò)去專(zhuān)兼職人員不足，以及一人工委兩人工委、不好做事、不便做事當(dāng)“維持會(huì)”的問(wèn)題，推進(jìn)人大工作常態(tài)化。

三是在街道設(shè)立人大工作機(jī)構(gòu)。市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)可以在街道設(shè)立工作機(jī)構(gòu)。工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)聯(lián)系街道轄區(qū)內(nèi)的人民代表大會(huì)代表，組織代表開(kāi)展活動(dòng)，反映代表和群眾的建議、批評(píng)和意見(jiàn)，辦理常務(wù)委員會(huì)交辦的監(jiān)督、選舉以及其他工作，并向常務(wù)委員會(huì)報(bào)告工作。全國(guó)人大以法律的形式固化了地方人大在街道工作組織建設(shè)的探索。

四是明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)閉會(huì)期間的職責(zé)。主席團(tuán)在本級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，每年選擇若干關(guān)系本地區(qū)群眾切身利益和社會(huì)普遍關(guān)注的問(wèn)題，有計(jì)劃地安排代表聽(tīng)取和討論本級(jí)人民政府的專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告，對(duì)法律、法規(guī)實(shí)施情況進(jìn)行檢查，開(kāi)展視察、調(diào)研等活動(dòng);聽(tīng)取和反映代表和群眾對(duì)本級(jí)人民政府工作的建議、批評(píng)和意見(jiàn)。主席團(tuán)在閉會(huì)期間的工作，向本級(jí)人民代表大會(huì)報(bào)告。四項(xiàng)職責(zé)的規(guī)定，回應(yīng)了地方人大多年來(lái)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作上的探索實(shí)踐，以及對(duì)組織建設(shè)的迫切需要，在事實(shí)上明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)常設(shè)性質(zhì)，解決了閉會(huì)期間制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席工作的瓶頸問(wèn)題。