治理效能視角下公民參與公共服務(wù)的制度研究

王 聰

(上海政法學(xué)院 政府管理學(xué)院，上海 201701)

一、問題提出

清華大學(xué)胡鞍鋼教授在《中國國家治理現(xiàn)代化》一書中認(rèn)為，“國家制度現(xiàn)代化本質(zhì)上可以降低國家治理成本，提高國家現(xiàn)代化收益”[1]。2020年10月，黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，將“國家治理效能得到新提升”作為主要目標(biāo)之一，其中“社會治理特別是基層治理水平明顯提高”是“國家治理效能得到新提升”的重要內(nèi)容。顯然，治理效能的提升不僅依賴于黨和政府這一治理主體，還需要公民參與[2]。然而根據(jù)學(xué)者的研究，目前我國公民參與社會治理的渠道還不夠暢通[3]，參與過程中“形式化、虛化、碎片化現(xiàn)象嚴(yán)重”，公共服務(wù)的層次、方式尚需豐富，參與效能亟待提升[4]，易形成極端抗?fàn)幨录5]，這又會反過來降低治理效能。王建容等學(xué)者認(rèn)為，公民參與并不必然對所有政策問題的解決都帶來積極效果[6]；閏彩霞等學(xué)者指出，我國政治參與處于非理性、非制度化向理性、制度化轉(zhuǎn)變與完善的階段，這成為推進(jìn)國家治理改革必須跨越的過程[7]。在此意義上，韓福國強(qiáng)調(diào)治理體系需要創(chuàng)新更多的民主程序來填充，而不是依賴于傳統(tǒng)的路徑[8]，“民主程序是意見可以有序溝通的保證”[9]；李海青提出，公民程序性參與在推進(jìn)公民利益表達(dá)、緩解公眾參與熱情、解決利益沖突、改善治理效能、提升政治合法性等方面具有積極意義[4]。

可以認(rèn)為，既有研究為公民參與治理和解決治理困境提出了有序參與的制度化方案，并轉(zhuǎn)向了對參與程序的關(guān)注和討論。但對于如何通過公民參與公共服務(wù)的制度化設(shè)計，實現(xiàn)有序參與和有效參與，如何通過保障公民程序性參與權(quán)利的實現(xiàn)，提升治理效能等問題的研究尚不夠系統(tǒng)和全面。鑒于此，本文在既有研究基礎(chǔ)上試圖對上述問題予以回應(yīng)和論證。

二、公民有序有效參與和治理效能提升的正向關(guān)系

盡管公民參與已成為政府提供公共服務(wù)和制定公共政策的必要環(huán)節(jié)，但公民參與并非必然帶來治理效能提升，這就需要進(jìn)一步研究公民參與何以提升治理效能問題，即有序有效的公民參與才能提升治理效能，以程序性規(guī)則為核心的制度設(shè)計為在公民有序參與基礎(chǔ)上提升治理有效性提供規(guī)范保障。

(一)公民有序有效參與才能提升治理效能

研究表明，公民參與和治理效能之間并非絕對正相關(guān)。姜曉萍在肯定公民參與對于構(gòu)建服務(wù)型政府的持續(xù)推動作用的基礎(chǔ)上，指出公共管理過程中公民參與的廣度、深度與績效之間并非成正比關(guān)系[10]；汪錦軍提出公民參與可以推進(jìn)公共服務(wù)的改善，也有可能不利于公共服務(wù)的推進(jìn)，政府官僚制失靈的同時也可能存在公民參與失靈的問題[11]。學(xué)者普遍認(rèn)為，公民有序參與對于提高治理效能具有正效應(yīng)。如肖濱等學(xué)者認(rèn)為，可以從政治權(quán)力路徑來擴(kuò)大公民有序政治參與以獲得國家治理有效性[12]；陳天祥認(rèn)為，擴(kuò)大公民的有序政治參與是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然之舉[13]。

但實踐中公民參與的有序并非必然帶來治理效能的提升。有序參與未必是有效參與，無序參與也可能是有效參與，有序不一定有效，有效也未必有序。即公民參與的有序性和有效性并非直接正相關(guān)，“有序與有效在理論和實踐中既不能非此即彼，在邏輯上也不能互為充分條件或必要條件，只是在一定區(qū)域構(gòu)成了交叉重疊”[14]。因此，從參與的有序性和有效性兩個維度可將公民參與劃分為四種類型，即無序無效型參與、無序有效型參與、有序無效型參與和有序有效型參與(圖1)。也有學(xué)者根據(jù)有序有效的二重性，將公眾參與劃分為：有序且有效、無序也無效、有序但無效和無序但有效四種類型[14]。

圖1 從公民有序性和有效性兩個維度劃分的公民參與類型

公民參與有序性、有效性與治理效能之間也并非簡單的正向關(guān)系，應(yīng)從公民參與有序性和有效性的不同結(jié)構(gòu)組合的不同情境中具體分析治理效能，每種類型的公民參與對于治理效能的作用也截然不同。在上述四種類型中，無序無效型參與意味著公民參與既是無秩序的也沒有效果，在這種情況下，公民參與既存在破壞社會秩序風(fēng)險，也無法滿足參與者的訴求或?qū)崿F(xiàn)參與的目的，不但不利于治理效能的發(fā)揮，而且往往對治理效能起反向作用；無序有效型參與意味著無序的公民參與卻達(dá)到了參與效果，這種類型正是“不鬧不解決、小鬧小解決、大鬧大解決”這一現(xiàn)象的真實反映，該現(xiàn)象描繪了公民以破壞規(guī)則和程序為表現(xiàn)形式的非理性、非制度化或非法參與等無序參與反而帶來參與效果，這對于公共服務(wù)體系和公共政策體系，社會治理體系乃至國家治理體系具有極大的破壞作用，它與制度化政治系統(tǒng)的秩序性帶來的社會穩(wěn)定相背離，當(dāng)非制度化的無序參與成為一種經(jīng)常采取的行動時，必將損害政治社會的基本秩序，對于治理效能具有極大的反向作用；有序無效型參與意味著公民有序參與卻沒有達(dá)到應(yīng)有的效果，在這種情形中，公民依照合法程序參與公共服務(wù)供給或公共政策制定等公共事務(wù)的治理，但卻得不到政府或相關(guān)部門的回應(yīng)和反饋，參與效果無法顯現(xiàn)。當(dāng)有序參與不能帶來參與效果時，公民參與效能感降低，由對參與規(guī)則和程序等參與制度的質(zhì)疑上升到對公共服務(wù)體系和公共政策體系的合法性質(zhì)疑，不但會侵蝕治理體系及其效能，最終還將威脅國家治理體系的合法性。最后，有序有效型參與是最理想的參與類型，即公民的有序參與帶來良好的參與效果，既是對公民參與規(guī)則和程序所帶來秩序性的肯定，也是公共服務(wù)體系、公共政策體系和治理體系合法化的過程。綜上分析可知，只有有序有效型參與才有利于促進(jìn)治理效能的提升，正如金霞等學(xué)者提出的，唯有有序基礎(chǔ)上的有效政治參與才能提升公民政治參與的素養(yǎng)和政府治理能力[15]。

從公民有序參與到有效發(fā)揮治理效能并非水到渠成，需具備一定的條件。首要前提是具備保證公民有序參與的通暢渠道和程序規(guī)范等制度化環(huán)境，公民能夠依據(jù)相應(yīng)的制度規(guī)范和程序參與到基層治理、社會治理和國家治理之中，并以其參與行為實踐或多或少影響治理過程。在這個意義上，民主參與程序性制度就成為從有序參與到有效參與再到治理效能提升的規(guī)則保障，確保公民有序參與的有效性并實現(xiàn)提升治理效能的目標(biāo)，而不能偏離方向。

(二)以程序性制度保障公民的有序有效參與

對參與程序問題的關(guān)注主要體現(xiàn)在對公民參與的理解、分析和改善等方面，以Nancy Roberts、Kaifeng Yang和Kathe Callahan等學(xué)者從公共行政學(xué)的角度將公民參與本身看作一種程序和行為，即公民參與公共政策或決策制定和政府管理的程序與行為。Cheryl Simrell King等學(xué)者將程序看作是公民參與的要素之一，公民參與主要由議題、行政體制或程序、官員和公民四方面元素構(gòu)成。Carol Ebdon等學(xué)者也將程序設(shè)計視為參與式預(yù)算中的要素之一，從政府環(huán)境、程序設(shè)計、參與機(jī)制以及目標(biāo)和結(jié)果歸納了參與式預(yù)算的主要元素。King和Ebdon等學(xué)者還對參與程序的具體內(nèi)容進(jìn)行研究：參與程序是政府為公民參與設(shè)定的活動規(guī)則與安排，規(guī)定了公民參與決策制定過程的參與時間和參與環(huán)節(jié)、參與者選擇方式、參與者意見表達(dá)與審議方法以及參與結(jié)果機(jī)制等方面。而John M．Bryson等學(xué)者則從政府管理過程的視角來談參與的程序問題，認(rèn)為參與程序是政府對公民參與活動的整體性設(shè)計和管理過程，包括評估議題背景和設(shè)定參與目標(biāo)、資源獲取與參與程序管理以及參與評估與再設(shè)計等。Thomas Webler等學(xué)者還指出良好的參與程序設(shè)計是改善公民參與的重要方式[16]。

我國學(xué)界關(guān)于公民參與的研究正朝著程序化制度化方向發(fā)展。如郭小聰?shù)葘W(xué)者梳理了關(guān)于改善公民參與的程序設(shè)計，提出變革公民與官員的角色及其相互關(guān)系的建議[16]；徐琳等學(xué)者認(rèn)為，制度化的公民參與是中國國家治理現(xiàn)代化的趨向，加強(qiáng)和完善制度化、組織化的公民參與無疑是國家治理現(xiàn)代化的重要現(xiàn)實路徑之一[17]；蘇曦凌將現(xiàn)代國家治理看作是一種程序之治[18]。此外，也有學(xué)者指出應(yīng)將公民參與納入制度體系范疇進(jìn)行研究并通過程序上的安排加以規(guī)范和引導(dǎo)，如郝麗認(rèn)為民主決策需要嚴(yán)格的程序，有程序嚴(yán)格這一前提，科學(xué)民主決策出臺的可能性是最大的[19]?？傮w來說，我國公民參與程序性設(shè)計的專門性研究和公民程序性參與研究方興未艾。李海青明確提出公民程序性參與這一概念，作為一種制度化的公眾參與民主形式豐富了民主政治的內(nèi)涵，代表著現(xiàn)代民主的發(fā)展方向[4,20]；夏金萊從功能角度出發(fā)將行政決策中的公眾參與分為程序性參與和實體性參與兩種類型，程序性公眾參與的基礎(chǔ)是信息，功能是協(xié)助決策機(jī)關(guān)實現(xiàn)準(zhǔn)確的事實判斷，目標(biāo)是實現(xiàn)科學(xué)決策[21]；金華認(rèn)為公民參與權(quán)利的有效落實離不開科學(xué)合理、設(shè)計精良的參與程序的保障[22]。近年來，我國公民參與在環(huán)境保護(hù)實踐方面發(fā)展迅速，成果較為豐富，代表性觀點(diǎn)如呂忠梅指出公眾參與制度是一個實體性與程序性并存的整體，一個沒有程序保障的公眾參與制度，很難成為有權(quán)威的制度[23]；汪勁也提出未來應(yīng)建立公眾參與的合法程序[24]；汪偉全等學(xué)者將公民參與的途徑與方式分為事前參與、過程參與和末端參與三個階段[25]。

作為公共服務(wù)供給和公共政策從制定到實施全過程的推動力量，公民參與決定著治理效能，以規(guī)范化、程序化、制度化為保障的公民有序有效型參與有利于治理效能的提升。顯然，對公民參與程序性制度的研究，有助于政府引導(dǎo)和規(guī)范公民有序參與的制度化發(fā)展，以程序性規(guī)則為核心的制度化保障使公民與政府之間在良性互動與有序合作中提升治理效能。

三、公民參與的程序性價值之維

公民參與本身蘊(yùn)涵著程序性價值，在全過程民主維度中體現(xiàn)為公民參與政治社會生活的全過程；在程序性權(quán)利維度中找尋公民程序性參與之源；在共同體秩序維度中凸顯公民有序參與的價值目標(biāo)[26]。公民參與這一程序性制度價值最終指向治理效能的發(fā)揮。

(一)全過程民主之維

公民參與作為民主化的表征形式，最早可上溯至古希臘時代雅典城邦直接民主模式中的公民直接參政議政，在西方代議制民主模式中表現(xiàn)為民主選舉。中國特色社會主義政治發(fā)展道路的人民民主是一種全過程的民主，全過程民主本質(zhì)區(qū)別于只注重選舉的西方代議制民主，“我國人民民主更強(qiáng)調(diào)包括選舉在內(nèi)的民眾全流程參與的制度和實踐”，“人民有序政治參與行為構(gòu)成民主最真切的體現(xiàn)”，全過程民主強(qiáng)調(diào)“人民廣泛的、多方面的和多形式的有序政治參與”[27]。2019年11月，習(xí)近平總書記在上?？疾鞎r指出，“我們走的是一條中國特色社會主義政治發(fā)展道路，人民民主是一種全過程的民主，所有的重大立法決策都是依照程序、經(jīng)過民主醞釀，通過科學(xué)決策、民主決策產(chǎn)生的”，“人民民主是社會主義的生命”[28]。2021年6月，栗戰(zhàn)書同志在同全國人大代表座談時特別強(qiáng)調(diào)，習(xí)近平總書記關(guān)于全過程民主的重要論述，是對社會主義民主政治理論的重大創(chuàng)新，體現(xiàn)了習(xí)近平總書記對中國特色社會主義民主政治的深入思考，充分闡明了我國社會主義民主的特質(zhì)和優(yōu)勢[28]。顯然，公民參與的程序性制度體現(xiàn)全過程民主價值的內(nèi)在要求，是全過程民主的題中應(yīng)有之義。如果說公眾參與是一種民主制度的話，如蔡定劍所言，公眾參與民主制度是指“公共權(quán)力在立法、制定公共政策、決定公共事務(wù)或進(jìn)行公共治理時，由公共權(quán)力機(jī)構(gòu)通過開放的途徑從公眾和利害相關(guān)的個人或組織獲取信息，聽取意見，并通過反饋互動對公共政策和治理行為產(chǎn)生影響的各種行為”，“公眾通過直接與政府或其他公共機(jī)構(gòu)互動的方式?jīng)Q定公共事務(wù)和參與公共治理的過程”[29]，那么參與的程序性制度則是一種新型民主實現(xiàn)形式，如學(xué)者所倡導(dǎo)的程序性參與民主是現(xiàn)代社會的直接民主形式，這一新型民主形式是針對西方代議制民主缺陷，為解決現(xiàn)代社會行政自由裁量權(quán)膨脹問題的全過程民主方案[20]。

公民參與程序性制度是全過程民主權(quán)利的實現(xiàn)形式，應(yīng)圍繞誰來參與、如何參與、參與什么、怎么參與、效果如何等問題，將參與理念和程序規(guī)則貫穿于“民主選舉、民主決策、民主協(xié)商、民主管理、民主監(jiān)督的‘五大民主鏈條’，形成全過程民主的完整實踐體系”[30]。公民參與程序性制度既體現(xiàn)了全過程民主價值內(nèi)在要求，也是全過程民主實踐的載體，更加強(qiáng)調(diào)公民參與的程序和步驟等具體操作問題。我國目前正處于國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的民主化改革階段，所面臨的民主化問題已經(jīng)由公民參與的價值范疇轉(zhuǎn)向公民應(yīng)以何種方式和途徑進(jìn)行有序參與的程序性制度范疇，當(dāng)前亟待解決的問題是如何構(gòu)建一種具有可操作性的公民參與程序與規(guī)范以提升公共服務(wù)水平和治理效能。

公民參與程序性制度正是從以程序性設(shè)計為核心的制度化角度對公民參與的深入研究，是對公民參與在制度上的進(jìn)一步細(xì)化。公民參與不僅僅是一種停留在紙面上的理論，更是一種基于實踐的理論，需要從制度上尤其是具有可操作性的程序規(guī)則視角研究公民參與的現(xiàn)實性、可行性、有效性，即如何通過公民參與提升治理效能。當(dāng)公民參與程序性制度轉(zhuǎn)化為一種公共事務(wù)民主化治理的實踐行動，公民平等有效地參與到基層治理、社會治理以及國家治理過程中真正發(fā)揮參與效果和治理效能，再談公民參與有利于民主決策、民主監(jiān)督和政策合法性等價值才更有意義。

(二)程序性權(quán)利之維

立基于平等主體資格的公民權(quán)利是公民參與的理論基礎(chǔ)，法律和政策上的確權(quán)和擴(kuò)權(quán)是公民參與廣度和深度拓展的前提條件。“從政治參與作為政治權(quán)利的路徑來擴(kuò)大公民政治參與，我國形成了依序擴(kuò)展公民權(quán)利及政治權(quán)利的順序圖：公民權(quán)利擴(kuò)展是一種優(yōu)先發(fā)展民事權(quán)利、迅速推進(jìn)社會權(quán)利、穩(wěn)步推進(jìn)政治權(quán)利的順序；政治權(quán)利擴(kuò)展是一種首要滿足公民四個基本權(quán)利(知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán))、逐步推進(jìn)選舉權(quán)、積極推動結(jié)社權(quán)的順序”[12]。上述作為公民參與的權(quán)利基礎(chǔ)是傳統(tǒng)實體法意義上的權(quán)利理論，但權(quán)利理論與公民參與理論也隨著實踐中新問題的出現(xiàn)而不斷更新和發(fā)展，而權(quán)利理論的最新發(fā)展——程序性權(quán)利理論也反映了公民參與在程序性制度化發(fā)展趨勢上的一致性，并為公民參與程序性制度提供新的解釋框架和理論基礎(chǔ)。

程序性權(quán)利理論是在剖析意志理論與利益理論這兩種主流傳統(tǒng)權(quán)利理論之癥結(jié)的基礎(chǔ)上為解決權(quán)利理論中最為核心的問題，即構(gòu)建主體參與并對利益或意志予以評介或評判的程序而形成的權(quán)利理論?，F(xiàn)代意義上的權(quán)利理論應(yīng)是一種程序性權(quán)利理論，它是吸納、整合意志理論與利益理論各自優(yōu)點(diǎn)的自然結(jié)果。程序性權(quán)利是對阿列克西之“作為程序體系的法律體系”[31](簡稱“程序性法律體系”)的借用。現(xiàn)代意義上的權(quán)利理論亦應(yīng)不僅僅把權(quán)利看成實體法上的規(guī)范，還應(yīng)看成有關(guān)其產(chǎn)生、證立、解釋、適用與實施之整個動態(tài)過程與運(yùn)行程序中的規(guī)則與原則體系。簡言之，程序性權(quán)利理論是根基于主體的平等參與、著眼于主體的利益評價、取決于主體的參與和評價意志或利益而形成規(guī)則與原則等規(guī)范的程序。程序性權(quán)利如何在實踐中適用與實施？此處既包括實體上的制度設(shè)計，亦包括程序上的制度設(shè)計，更重要的是政府行使權(quán)力時如何保護(hù)和實現(xiàn)公民權(quán)利，以及法官針對有關(guān)權(quán)利的疑難案件時如何解釋、推理與論證等[32]。程序性權(quán)利理論涉及權(quán)利與權(quán)力所處的特定關(guān)系，以及如何對人民群體的權(quán)利予以保護(hù)的問題等[33]。程序性權(quán)利理論的實質(zhì)表明，權(quán)利主體建立了與立法、司法、執(zhí)行機(jī)構(gòu)(政府)等所有國家治理機(jī)構(gòu)的互動，而非被動地接受治理[34]。

程序性權(quán)利理論強(qiáng)調(diào)公民參與到政策和法律從制定到實施的全過程，公民不僅享有實體法上的權(quán)利，還享有程序法上的權(quán)利，作為多元治理主體之一參與到規(guī)則的制定和運(yùn)行中，全面實現(xiàn)公民權(quán)利和政府權(quán)力的合作互動。對于公共服務(wù)供給方的政府而言，權(quán)利與權(quán)力的良性互動勢必帶來治理效能的提升。如在農(nóng)村征地補(bǔ)償實踐中明確程序性權(quán)利的具體內(nèi)容和實現(xiàn)方式，通過參與程序設(shè)計與實施增加公平性促進(jìn)農(nóng)民有效參與征地過程，農(nóng)民在參與中提升了談判能力，促使行政權(quán)力規(guī)范運(yùn)行，不但化解了雙方利益沖突，而且提升了征地制度實施的效率[35]。

(三)共同體秩序之維

對于任何一個社會共同體而言，秩序都是最基本的價值，正是有了秩序，人類的公共生活才成為可能?？梢哉f，公共生活的有序狀態(tài)是人類社會共同體存在、持續(xù)的前提和基礎(chǔ)”[36]。正如亨廷頓所言，“首要的問題不是自由，而是建立一個合法的公共秩序”[37]7。公民參與程序性制度建立在公民有序參與的基礎(chǔ)上，從秩序角度研究公民參與，采取將公民參與程序化、規(guī)范化的制度化方式來解決如何實現(xiàn)公民有序參與和有效參與問題，有序性是公民程序性參與的顯著特點(diǎn)之一，也是公民參與程序性制度所追求的理想狀態(tài)和價值目標(biāo)。

公民參與程序性制度正是為實現(xiàn)公民參與政治社會生活的有序性而進(jìn)行的制度安排，試圖用程序化的辦法來化解社會矛盾和沖突。有學(xué)者認(rèn)為，由于公民參與中并非每個主體都具備相同或相等的信息、知識和技能等，政策議題容易被占優(yōu)勢的利益集團(tuán)確定并主導(dǎo)政治決策，這就可能造成政治沖突的擴(kuò)大，引發(fā)一定的社會穩(wěn)定風(fēng)險[38-39]。當(dāng)前我國以暴力抵抗、群體性事件、社會抗?fàn)幮袨榈葘故絽⑴c為表現(xiàn)形式的非制度化參與，甚至是非法參與在一定范圍內(nèi)仍然存在，如何在保證公民合法參與權(quán)利的前提下維護(hù)社會穩(wěn)定與和諧，即在維權(quán)與維穩(wěn)之間作出權(quán)衡是當(dāng)前一定時期內(nèi)的重要任務(wù)。使公民參與朝著有序化方向發(fā)展才是解決該問題的有效辦法，有序參與的第一要義是“有秩序”[14]。為了防止社會公共生活由于內(nèi)部矛盾和沖突不斷激化，在任何社會共同體中都需要建立一種它們賴以存在的內(nèi)部秩序，以調(diào)節(jié)社會糾紛、規(guī)范社會關(guān)系、維系社會合作[36]。把群體性行動釋放出的能量轉(zhuǎn)化為制度化的公民參與成為“維穩(wěn)”模式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵。將群體性行動轉(zhuǎn)化到公民參與政府決策過程中，建立一個開放、多元、包容、協(xié)商的決策過程是構(gòu)建良好社會秩序的保障[40]。從利益的角度考察，許多社會矛盾的積累和社會沖突的爆發(fā)往往源于參與渠道不通暢或參與無效等原因?qū)е碌睦姹磉_(dá)無門和利益投訴無效，而解決社會矛盾和沖突的內(nèi)在要素是在平衡各方利益基礎(chǔ)上實現(xiàn)利益最大化滿足，達(dá)成這一點(diǎn)的有效途徑就是建立一套保障公民利益合理且充分表達(dá)的公民參與程序規(guī)則體系。只有公民平等參與到與其利益相關(guān)的公共服務(wù)和公共政策形成過程中，其利益訴求經(jīng)法定程序得到表達(dá)，其正當(dāng)利益才有可能得到確認(rèn)和滿足。因此，建立和拓寬公民參與機(jī)制和公民利益表達(dá)機(jī)制則是解決社會矛盾和沖突、維護(hù)社會穩(wěn)定的外在要素。也正是在這個意義上，亨廷頓指出“政治穩(wěn)定主要取決于政治制度化與政治參與的關(guān)系”[37]51，而公民參與程序性制度是對公民參與制度化的推進(jìn)，目的是為了實現(xiàn)良好的政治社會秩序，為提升治理效能提供秩序保障。

通過對公民參與渠道和途徑、參與的具體方法和步驟，以及參與權(quán)利未能履行時的救濟(jì)等程序方面進(jìn)行明確規(guī)定，使公民參與有章可循、有法可依，從而將非制度化參與、非法參與等對抗式參與轉(zhuǎn)化為制度化、規(guī)范化的有序有效型參與，對于化解社會矛盾和沖突，實現(xiàn)政治社會秩序的穩(wěn)定和諧，以及提升治理效能等意義重大。

四、公民參與程序性制度實踐與探索

“程序性制度建設(shè)的目標(biāo)主要是保障公眾參與的有效性和有序性”[41]，構(gòu)建公民參與程序性制度規(guī)范是實現(xiàn)公民有序參與和有效參與的根本路徑。公民參與程序性制度設(shè)計是公民參與制度化的創(chuàng)新，可以為公民提供程序化參與依據(jù)。公民參與的良性發(fā)展必然要有一套制度體系作保障，而這套制度體系應(yīng)該是以憲法為基礎(chǔ)，以落實公民參與的各種政策及各種具體的操作規(guī)程的縱向保障機(jī)制和發(fā)揮監(jiān)督作用的橫向保障機(jī)制為支撐[42]。

然而，如何從法律上和制度上對公民參與公共服務(wù)等公共事務(wù)治理過程進(jìn)行程序化安排？參與程序的核心是什么？如何設(shè)計參與程序才有利于參與效能，進(jìn)而提升治理效能？這些問題都有待于在實踐中進(jìn)一步探索。而作為一種指向?qū)嵺`的程序或行為，公民參與的核心問題就在于：如何促使公民參與公共事務(wù)治理全過程，參與活動如何產(chǎn)生良好的效果，即如何改善公民參與實踐[43]。顯然，這一系列問題的回答，正是對促進(jìn)公民參與公共服務(wù)等公共事務(wù)治理而進(jìn)行的以程序性規(guī)則為核心的制度設(shè)計。

(一)我國環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域公民參與程序的制度實踐

鑒于我國環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域公民參與實踐的活躍表現(xiàn)，相關(guān)立法也走在前列，專門針對環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域公民參與予以規(guī)范的行政規(guī)章《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》(1)《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》于2018年4月16日由生態(tài)環(huán)境部部務(wù)會議審議通過，自2019年1月1日起施行。和部門規(guī)章《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》，盡管其法的位階性相對較低，但在公眾參與程序的細(xì)化方面進(jìn)行了有益嘗試和積極探索。

相較于2015年由原環(huán)境保護(hù)部出臺的《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》，從2016年《建設(shè)項目環(huán)境影響評價公眾參與辦法》征求意見稿到生態(tài)環(huán)境部于2019年開始實施的《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》，在參與程序的制度安排上具有較大進(jìn)步，摒棄了以往將公民參與方式簡單羅列并逐一規(guī)定的立法模式，將松散的相互之間幾乎沒有關(guān)聯(lián)性的法條變?yōu)閯討B(tài)的具有次序性和關(guān)聯(lián)性的法條體系，在明確立法目的、依據(jù)和參與對象的基礎(chǔ)上，按照時間和階段的順序?qū)駞⑴c環(huán)境影響評價的動態(tài)流程進(jìn)行規(guī)范，全面優(yōu)化參與程序細(xì)節(jié)。

第一，明確立法目的是為保障公眾環(huán)境保護(hù)知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的落實，維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益；在參與范圍上采納了列舉和排除兩種方法，列舉出可能對環(huán)境造成不良影響的規(guī)劃項目和依法應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報告書的建設(shè)項目；排除了涉及國家秘密的建設(shè)項目；確立了依法、有序、公開、便利的參與原則和建設(shè)項目環(huán)境影響評價范圍內(nèi)的有關(guān)團(tuán)體和個人在內(nèi)的廣泛參與對象，明確了責(zé)任主體范圍。

第二，公示公開內(nèi)容明晰且形式多樣。建設(shè)單位在確定環(huán)境影響報告書編制單位后7日內(nèi)公布建設(shè)項目名稱、選址以及提交公民意見表的方式和途徑等信息。建設(shè)項目環(huán)境影響報告書征求意見稿形成后應(yīng)公布報告全文等信息，建設(shè)單位向生態(tài)環(huán)境主管部門報批環(huán)境影響報告書前，應(yīng)通過網(wǎng)絡(luò)平臺公開擬報批的環(huán)境影響報告書全文和公眾參與說明。生態(tài)環(huán)境主管部門受理建設(shè)項目環(huán)境影響報告書后、作出審批決定前、作出審批決定后均向社會公開項目相關(guān)信息。公示材料中應(yīng)載明公眾意見的對象、范圍、期限、內(nèi)容和公眾意見反饋途徑等，公開公示形式包括網(wǎng)絡(luò)平臺、傳統(tǒng)的報紙和張貼公告方式公開，此外還鼓勵建設(shè)單位通過廣播、電視、微信、微博及其他新媒體等多種形式依法發(fā)布信息。

第三，公民參與形式分類實施。建設(shè)單位在對公眾意見進(jìn)行整理和分析基礎(chǔ)上歸納出爭議較大或關(guān)注度較高的問題，再以召開座談會、專家論證會等方式有針對性地實現(xiàn)公眾參與，在吸收公眾意見時更注重參與的深度和官民之間的溝通與互動。將一般議題與重點(diǎn)難點(diǎn)議題區(qū)別對待，對于疑難問題有針對性地組織相關(guān)人員進(jìn)行深度參與。

第四，公民參與全流程覆蓋。在規(guī)劃草案報送審批前專項規(guī)劃編制機(jī)關(guān)舉行論證會、聽證會或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾對環(huán)境影響報告書草案的意見；專項規(guī)劃編制機(jī)關(guān)和建設(shè)單位負(fù)責(zé)組織環(huán)境影響報告書編制過程中必須有公眾參與；建設(shè)項目環(huán)境影響報告書征求意見稿形成后，也應(yīng)當(dāng)征求公眾意見，并對公眾提出意見的方式和途徑予以規(guī)定。

第五，明確公民意見反饋。建設(shè)單位對公眾意見進(jìn)行整理和專業(yè)分析后提出采納或者不采納的建議。綜合考慮建設(shè)項目情況、環(huán)境影響報告書編制單位或者其他有能力的單位的建議、技術(shù)經(jīng)濟(jì)可行性等因素，采納與建設(shè)項目環(huán)境影響有關(guān)的合理意見，并組織環(huán)境影響報告書編制單位根據(jù)采納的意見修改完善環(huán)境影響報告書。對于未采納的意見，建設(shè)單位說明理由。生態(tài)環(huán)境主管部門發(fā)現(xiàn)建設(shè)項目未充分征求公眾意見的，責(zé)成建設(shè)單位重新征求公眾意見，退回環(huán)境影響報告書。此外還明確了公民享有提起行政復(fù)議和行政訴訟的權(quán)利。

(二)公民全過程參與的制度設(shè)計

鑒于國家治理對公眾參與制度化規(guī)范的需要，未來政策制定和立法中應(yīng)對公民參與程序性制度作出具體的可操作性規(guī)定，更加注重公民參與的具體步驟和程序上的可行性和可操作性。對公民參與程序性制度設(shè)計是為了改善公民參與在治理實踐中的效果，從而實現(xiàn)治理效能的提升。從根本上說，公民參與公共服務(wù)等公共事務(wù)治理意味著公民與政府之間的互動與合作，因此在設(shè)計公民參與程序時應(yīng)注重有利于公民與政府之間良性互動與有序合作的規(guī)范設(shè)計，構(gòu)建二者之間的和諧關(guān)系是提升公民參與效能和治理效能雙重結(jié)果的前提條件，也是設(shè)計公民參與程序性制度中的根本立足點(diǎn)。改善公民參與需要設(shè)計良好的參與程序，要使公民能夠充分知曉信息，并能有機(jī)會發(fā)起、參與對話，更為重要的是有權(quán)力影響程序和結(jié)果[44]，從公開公示、意見表達(dá)、回應(yīng)吸納，到監(jiān)督評價，再到責(zé)任追究，形成公民全過程參與機(jī)制的有機(jī)閉環(huán)，構(gòu)建公民全過程參與機(jī)制。

第一，公開公示機(jī)制是公民參與的前置程序。以公開公示機(jī)制保障公民充分知情權(quán)，充分知情是公民參與的程序前提要素，這就要求政府信息公開，包括政府政務(wù)公開、公共政策公開和特定事項公開。我國《政府信息公開條例》(2)《中華人民共和國政府信息公開條例》于2007年1月17日由國務(wù)院第165次常務(wù)會議通過并公布，自2008年5月1日起施行。此后于2019年4月3日修訂通過并公布新的《中華人民共和國政府信息公開條例》，自2019年5月15日起施行。專門對政府行政過程中的政務(wù)公開進(jìn)行了規(guī)范，如條例中用排除法列出不應(yīng)公開的事項，如涉及國家秘密、法律禁止以及危害國家安全和社會穩(wěn)定的政府信息不予公開，對涉及商業(yè)秘密、個人隱私等信息規(guī)定了公開的條件；公共政策公開不但包括已制定公共政策的公布，更應(yīng)是公共政策制定過程中相關(guān)信息的公開，以保證公民獲得參與所需的公共信息資源。另外，在某些特定領(lǐng)域和事項的參與，應(yīng)明確公開相應(yīng)的信息。信息時代政府?dāng)?shù)據(jù)開放也為政府信息公開創(chuàng)造了新的空間和便利條件，網(wǎng)絡(luò)化數(shù)字化等新的參與形式為公民知情權(quán)的實現(xiàn)提供技術(shù)支撐。

第二，意見表達(dá)機(jī)制是公民參與的核心程序設(shè)置。以意見表達(dá)機(jī)制保障多元化的公民利益表達(dá)需求和訴求，公民意見能否表達(dá)和如何表達(dá)成為能否實現(xiàn)公民有效參與的核心要件。多元化的公民意見表達(dá)包括兩個方面，一是多元化的意見表達(dá)主體，二是多元化的公民意見表達(dá)方式。多元化的意見表達(dá)主體意味著來自不同領(lǐng)域、代表不同群體的個體或組織都可以成為意見表達(dá)的主體，在廣泛性基礎(chǔ)上還應(yīng)體現(xiàn)代表性；當(dāng)前公民參與方式主要有公民調(diào)查、公民會議、聽證會、專家咨詢、懇談會、關(guān)鍵公眾接觸、由公民發(fā)起的接觸、旁聽、網(wǎng)絡(luò)參與等方式，在選擇不同的參與方式時考慮必要性、主動性、代表性、公平性、有序性和時效性幾個維度[45]。每種參與形式都應(yīng)設(shè)置參與的具體步驟和方法，還有一些專門針對聽證會等具體參與形式的研究，有學(xué)者從聽證會的程序安排角度指出，提升聽證會的效果需要政府在準(zhǔn)備、告知、舉辦、協(xié)助、反饋等各個環(huán)節(jié)精心設(shè)計參與程序[46]。

第三，回應(yīng)吸納機(jī)制是公民參與的關(guān)鍵程序設(shè)置。公民意見是否得到及時回應(yīng)以及是否被吸納是判斷公民參與是否有效的主要標(biāo)志。地方政府在發(fā)展公民參與中具有高度自主性，在回應(yīng)公民參與時的自主性表現(xiàn)為三種形式：選擇性吸納民意、差異化吸納和形式化吸納[47]。由此可見，政府在意見吸納環(huán)節(jié)具有主導(dǎo)作用。因此無論意見被采納與否，在程序上政府首先都應(yīng)對公眾所表達(dá)意見進(jìn)行回應(yīng)，并對重要問題、爭議問題、熱點(diǎn)問題予以重點(diǎn)考慮，及時向公民說明意見采納情況并對未采納的原因進(jìn)行解釋。

第四，監(jiān)督評價機(jī)制是公民參與的后置程序。公民要對全過程參與實施監(jiān)督，并對參與過程和效果進(jìn)行評價，包括公民對知曉度、參與度、滿意度以及意見反饋情況等方面的評價。將公眾評價意見納入政府績效考評體系有利于提升公民對政府公共服務(wù)的效能感；而通過對參與過程和效果的分析和評價，有利于促進(jìn)公民參與形式和方法技術(shù)上的改進(jìn)。

第五，責(zé)任追究機(jī)制是公民參與的事后保障程序。以責(zé)任追究機(jī)制確保公民請求救濟(jì)權(quán)，在公民參與程序性權(quán)利沒有得到保障或受到侵害時，公民應(yīng)享有法定的行政救濟(jì)和司法救濟(jì)，依法追究侵權(quán)責(zé)任主體的政治責(zé)任、行政責(zé)任和法律責(zé)任。公民程序性參與過程中政府等相關(guān)主體應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任是立體、多元的責(zé)任體系。從公民參與程序性權(quán)利救濟(jì)方式角度來看，可分為內(nèi)部救濟(jì)和外部救濟(jì)。內(nèi)部救濟(jì)主要指政府體制內(nèi)的自我救濟(jì)手段，也即是政府沒有履行好保障公民參與程序性權(quán)利的職責(zé)時，公民可以通過政府體制內(nèi)提供的方式和途徑進(jìn)行補(bǔ)救，政府部門可采取相應(yīng)的調(diào)整或糾錯等補(bǔ)救措施；當(dāng)政府內(nèi)部救濟(jì)不力時，公民可選擇行政復(fù)議或行政訴訟等救濟(jì)途徑，由于行政復(fù)議是提請本級或上一級政府或主管部門進(jìn)行復(fù)議，從廣義上來說也屬于政府內(nèi)部救濟(jì)，而行政訴訟因司法機(jī)關(guān)的介入則屬于外部救濟(jì)。

“民主是責(zé)任實現(xiàn)的過程”，全過程民主責(zé)任涵蓋民主選舉、民主決策、民主協(xié)商、民主管理、民主監(jiān)督各個環(huán)節(jié)，以及公民參與的各項程序。“有效的‘民主責(zé)任制’以問責(zé)為地基搭建起來，如果沒有有效的問責(zé)制度，權(quán)力就沒有糾錯機(jī)制，權(quán)力行使就可能背離初衷”，雖然“問責(zé)不能單純是結(jié)果導(dǎo)向的，而是覆蓋民主的全過程來盡可能地規(guī)避‘壞結(jié)果’”，但問責(zé)制這一外在強(qiáng)制性制度約束會逐漸“轉(zhuǎn)化為內(nèi)在的理性制約”，“即公眾以負(fù)責(zé)任的態(tài)度主動參與到與自己切身利益相關(guān)的各項民主環(huán)節(jié)中，并且負(fù)責(zé)任地履行民主的各項程序”，政府也同樣負(fù)責(zé)任地為公民參與程序性權(quán)利的實現(xiàn)創(chuàng)造條件并提供保障，“那么所得到的民主結(jié)果即使可能不是最優(yōu)的，但也一定是負(fù)責(zé)任的”[48]。因此，責(zé)任機(jī)制雖不能直接提升治理效能，但卻發(fā)揮著安全閥的保障功能。

(三)公民參與的方法和策略

隨著公民參與研究的深入和實踐中出現(xiàn)的新問題，參與的方法和技術(shù)關(guān)系著公民參與的有效性能否發(fā)揮，已成為一項重要的研究主題。20世紀(jì)80年代中期以后西方國家對所謂新的民主形式進(jìn)行了探索，出現(xiàn)了公民參與方法的多樣化和專業(yè)化發(fā)展趨勢。在英美等國主要采用三種方法：(1)市民評審團(tuán)，從公眾中隨機(jī)抽樣8～20人，使其聽取決策所需的相關(guān)證據(jù)和觀點(diǎn)，進(jìn)行討論得出的觀點(diǎn)可代表民意；(2)市民意見征詢組，在全體居民中選取能夠反映具有代表性觀點(diǎn)的成員進(jìn)行問卷調(diào)查，了解有關(guān)公共服務(wù)改善方面的意見和建議；(3)焦點(diǎn)小組，從有代表性人口的特定群體中謹(jǐn)慎挑選6～12人并在會議引導(dǎo)員引導(dǎo)下深入討論特定問題。此外，還有法國的街區(qū)議事會、公眾調(diào)查和公共辯論；意大利的公民城鎮(zhèn)電子會議和政府展示會等[49]。

德國學(xué)者Jan-Peter Vo?和Nina Amelung在《公眾參與方法創(chuàng)新：科技化和反思性參與》中專門對公眾參與方法和技術(shù)展開研究，圍繞治理創(chuàng)新、公民陪審團(tuán)、共識會議、規(guī)劃小組、公眾參與和技術(shù)評估等內(nèi)容展開研究，重新構(gòu)建“市民意見征詢組”，將其看作是諸多公眾參與方法中的一種。這一進(jìn)程從20世紀(jì)70、80年代以公民評審團(tuán)、規(guī)劃小組或共識會議等參與程序設(shè)計的地方實踐，到20世紀(jì)90年代非嵌入式的擴(kuò)散程序模式，再到2000年前后以實驗為基礎(chǔ)的知識和技能來鞏固跨地區(qū)的參與實踐。具體分為四個階段：第一階段以公民大會為組織化參與新方式，具有相互間關(guān)聯(lián)不密切、僅限于特定事件和問題框架以及本地化等特點(diǎn)；第二階段開始突破已形成和發(fā)展的參與方法，參與者之間嘗試面談、交流經(jīng)驗等新方法，并尋求相互之間可能的合作；第三階段開啟跨地區(qū)發(fā)展階段，形成具有參與方法的系統(tǒng)性評價、建立數(shù)據(jù)庫以及對比框架、評估規(guī)則、質(zhì)量準(zhǔn)則，并設(shè)立績效標(biāo)準(zhǔn)；第四階段成為全球化階段的發(fā)端，以對抗性的動態(tài)模式代替以往的聚合模式。結(jié)果表明，當(dāng)前公眾參與方法與技術(shù)的發(fā)展已經(jīng)指向了更為廣泛的包括論證性參與方法的設(shè)計，以及設(shè)計突發(fā)性事件和績效影響結(jié)果的反思性方法[50]。

綜上所論，無論是英美國家公民參與方法和策略的探索，還是德國創(chuàng)新性參與方法和策略的梳理與歸納，對于我國公民參與公共服務(wù)等公共治理實踐并提升治理效能具有一定的借鑒價值。但是，中國特色社會主義治理體系與西方國家存在本質(zhì)區(qū)別，我們走的是一條中國特色社會主義政治發(fā)展道路，人民民主是一種全過程的民主，所有的重大立法決策都是依照程序、經(jīng)過民主醞釀，通過科學(xué)決策、民主決策產(chǎn)生的，因此，我們必須致力于探索全過程民主治理體系的公民參與方法和策略，進(jìn)一步堅持和完善中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

五、結(jié)語：公民參與的程序性價值內(nèi)化、方法創(chuàng)新與技術(shù)轉(zhuǎn)型

有序、有效的公民參與既是提升公共服務(wù)水平與治理效能的制度保障，更彰顯了中國特色社會主義民主政治的制度優(yōu)勢。經(jīng)過多年的治理實踐與探索，中國公民參與環(huán)境公共服務(wù)已經(jīng)基本形成了一套較為完整的制度體系，如《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》等規(guī)章制度，尤其是參與程序性規(guī)范對于公民有序有效參與環(huán)境治理具有重要指導(dǎo)意義。但總體上看，我國公民參與公共服務(wù)的制度體系還有較大的完善空間，迫切需要通過程序性價值內(nèi)化、方法創(chuàng)新和技術(shù)轉(zhuǎn)型等優(yōu)化制度設(shè)計，實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)。

綜上所述，筆者認(rèn)為以下三方面尚需更多的理論和實踐探索。

其一，公民參與程序性民主應(yīng)內(nèi)化為日常行為方式。公民參與的程序性權(quán)利彰顯了中國特色社會主義全過程民主的價值。全過程民主不是高懸于天花板之上的宏大理論，而是落實于每個老百姓日常生活行為方式的實踐，體現(xiàn)在公民自愿投身于基層治理和社會治理的有序行動中，體現(xiàn)在公民選擇通過制度化渠道解決利益糾紛和矛盾沖突的有效協(xié)商中，體現(xiàn)在公民為公共服務(wù)和公共政策的制定建言獻(xiàn)策的積極參與中。顯然，全過程民主的價值不僅體現(xiàn)在對社會主義民主政治理論的重大創(chuàng)新，而且也體現(xiàn)在將碎片化的日常民主實踐整合成一個覆蓋全過程的民主鏈條，使公民在民主參與的全過程中實現(xiàn)人民民主的最大價值。

其二，中國特色公民參與方法探索。不同于西方團(tuán)體社會關(guān)系格局，中國社會情景的公民參與具有獨(dú)特的情感屬性和關(guān)系屬性。中國公民對參與的內(nèi)涵和意義有著與西方社會不同的獨(dú)特理解，參與過程除了利益表達(dá)與公共精神的顯性塑造，還可以實現(xiàn)心性培養(yǎng)、文化塑造等隱性價值。所以，應(yīng)大力挖掘富有中國意蘊(yùn)的公民性和主體性，在基層治理和社會治理實踐中挖掘公民參與的本土資源與特有模式，如浙江溫嶺開展的民主懇談會、云南鹽津縣參與式預(yù)算、上海黃浦區(qū)“三會制度”，等等。在實踐中繼續(xù)深化多元主體有序有效參與的方式方法，形成具有示范效應(yīng)的典型性公民參與模式。

其三，實現(xiàn)公民參與的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。在數(shù)字化時代，公民參與治理的方式更加多元化，甚至可以打破時空限制。因此，應(yīng)以信息化平臺為載體，將公民參與程序性制度設(shè)計嵌入信息化智能系統(tǒng)，提高公民參與的便捷性和有效性，從而實現(xiàn)治理效能的提升。事實上，推進(jìn)數(shù)字化已經(jīng)成為全球治理的共識，全球諸多城市均面臨數(shù)字化浪潮的沖擊，日本的“超智能社會”、英國的“數(shù)字憲章”、新加坡的“智慧國計劃”均展現(xiàn)了各國的未來數(shù)字化趨勢。2020年上海率先提出城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略，以此引領(lǐng)國家生產(chǎn)生活方式和思維模式的全面創(chuàng)新，其目標(biāo)是實現(xiàn)“數(shù)字包容”，強(qiáng)化全社會共同參與?？梢哉J(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)作為連接多元主體互動的數(shù)字化空間，為公民參與和參與程序應(yīng)用提供了豐富的場域。因此，要適時建立網(wǎng)絡(luò)空間中公民參與的反饋、矯正、引領(lǐng)機(jī)制，引導(dǎo)公民有序地參與意見、利益訴求表達(dá)等活動，提升公民參與效能，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。