探索發(fā)揮群眾力量構(gòu)建漁業(yè)海難救助新格局

文/張帥

漁船在海上發(fā)生事故后，及時受到救助是挽救損失的重要手段之一。現(xiàn)階段，政府部門是組織漁業(yè)海難救助工作的主體，但面對茫茫大海，其力量畢竟有限，需要依靠更多社會力量參與。漁船群眾性自救互救是漁業(yè)海難救助工作不可或缺的一部分，甚至可成為中堅力量。本文從當(dāng)前漁業(yè)海難救助實踐出發(fā)，分析政府部門專業(yè)救助力量的局限性，討論群眾性自救互救的有利條件和不足之處，提出充分鼓勵發(fā)展群眾性自救互救、構(gòu)建漁業(yè)海難救助新格局的建議。

漁業(yè)生產(chǎn)是人類早期就出現(xiàn)的產(chǎn)業(yè)行為，更是典型的高風(fēng)險行業(yè)，不僅受自然條件的限制和影響，且極易因自然災(zāi)害和意外事故造成嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失和人員傷亡。僅2020年，全國范圍內(nèi)發(fā)生漁業(yè)船舶水上事故132.5起，死亡（失蹤）145人。這些漁業(yè)事故不僅是制約漁業(yè)綠色高質(zhì)量發(fā)展的絆腳石，更是漁民群眾的心頭之痛，對漁民生命財產(chǎn)安全造成巨大傷害。習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)“人民至上、生命至上”，要求提高應(yīng)急處置能力，最大限度減少人員傷亡和財產(chǎn)損失。應(yīng)急救援工作是守住人民生命財產(chǎn)安全的最后一道防線，2021年3月4日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部召開全國漁業(yè)安全生產(chǎn)工作視頻會議，提出“十四五”期間，漁業(yè)安全“三線一體系”建設(shè)的重點(diǎn)就是強(qiáng)化應(yīng)急處置，打通救援生命線，這對加強(qiáng)漁業(yè)海難救助提出了新要求。

漁業(yè)海難救助不僅是政府部門的法定職責(zé)，也是全社會的應(yīng)盡之義。2021年2月，《國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會關(guān)于加強(qiáng)水上運(yùn)輸和漁業(yè)船舶安全風(fēng)險防控的意見》中提出，要完善水上應(yīng)急救助體系，鼓勵民間救助力量發(fā)展，提升漁船自救互救能力。漁業(yè)海難救助因其重要性、復(fù)雜性、艱巨性，需要包括漁民群眾在內(nèi)的社會力量廣泛參與，形成共建共治共享的救助新格局。

一、漁業(yè)海難救助主要力量構(gòu)成

（一）政府部門及其專業(yè)救助力量

在傳統(tǒng)漁業(yè)海難救助活動中，政府部門扮演著極其重要的角色。接到水上事故險情后，政府部門會第一時間作出響應(yīng)，協(xié)調(diào)漁政、海事、海警等多方參與，由海上搜救中心統(tǒng)一調(diào)度，并動員指揮周邊船只參與救助行動，短時間內(nèi)形成較大救助規(guī)模。

政府部門及其專業(yè)救助力量有著無法比擬的優(yōu)勢，一是救援隊伍和裝備專業(yè)化程度較高，持續(xù)性投入有保障；二是能夠充分發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，集中統(tǒng)一調(diào)度各方資源，便于開展綜合性水上搜救活動。

但政府部門及其專業(yè)救助力量也存在局限性，一是隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，水上旅游、海洋開發(fā)等涉海、涉水活動日益增多，專業(yè)海上搜救力量相對有限，難以顧全所有海區(qū)；二是漁船事故險情事發(fā)地往往距岸較遠(yuǎn)，岸基力量來不及救援；三是政府部門的專業(yè)搜救隊伍運(yùn)營成本較大，不能任意擴(kuò)大規(guī)模，需要依賴社會力量參與搜救。

（二）社會力量

近年來，海上搜救任務(wù)繁重，僅憑政府部門及其專業(yè)搜救隊伍難以完成，搜救工作中的社會力量參與度越來越高。據(jù)統(tǒng)計，2020年全國各級海上搜救機(jī)構(gòu)共組織、協(xié)調(diào)搜救行動1758次，組織協(xié)調(diào)參與搜救的船舶11687艘次、飛機(jī)329架次，成功搜救10834名中外遇險人員，搜救成功率95.8%。其中，社會力量參與救助的船舶達(dá)9007艘次、飛機(jī)30架次。社會力量已成為我國海上搜救力量的重要補(bǔ)充，在海上搜救行動中發(fā)揮了重要作用，取得了良好的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益，漁船群眾性自救互救是社會力量的重要組成部分。

二、江蘇省漁業(yè)海難救助情況

江蘇省是海洋漁業(yè)大省，本文以江蘇省“十三五”時期漁業(yè)海難救助情況為例，窺一斑而知全豹，客觀分析漁業(yè)海難救助中漁民群眾這一社會力量的突出作用。

參照中國漁政管理指揮系統(tǒng)“漁業(yè)水上安全事故和海難救助管理子系統(tǒng)”統(tǒng)計數(shù)據(jù)，“十三五”期間，江蘇省共計實施漁業(yè)海難救助174起，調(diào)度救助船舶265艘（其中公務(wù)船103艘、漁船162艘），救助漁船167艘，救起漁民684人，挽回經(jīng)濟(jì)損失18328萬元（見表1）。

表1 “十三五”時期江蘇省漁業(yè)海難救助情況

分析表1數(shù)據(jù)可知，漁業(yè)海難救助對挽救漁民群眾生命財產(chǎn)損失作用巨大，平均每起救助挽救漁民約4人、挽回經(jīng)濟(jì)損失105.33萬元；參與救助船舶中漁船數(shù)量占比較大，調(diào)度救助船舶中漁船數(shù)量為公務(wù)船只的1.5倍以上。漁船這一群體力量在漁業(yè)海難救助中發(fā)揮的積極作用可見一斑。

三、漁船群眾性自救互救能力分析

（一）有利條件

漁船在海上發(fā)生事故險情，最先到達(dá)搜救現(xiàn)場的往往是周邊漁船。2020年11月26日，蘇×漁 ××586船在海上發(fā)生火災(zāi)，附近作業(yè)的蘇×漁運(yùn) ××186船及時趕赴現(xiàn)場撲滅大火，并安全轉(zhuǎn)移14名被困船員。2021年4月4日，蘇×漁 ××434船在浙江省舟山市以東海域翻沉，附近作業(yè)的蘇×漁 ××818、浙×漁 ××188和浙×漁 ××003等船只積極參與搜救，最終落水船員均被這些漁船成功救起。漁船群眾性自救互救力量的及時性與準(zhǔn)確性在漁業(yè)海難救助中優(yōu)勢突出。

1.熟悉海況

沿海漁民的傳統(tǒng)作業(yè)漁場和往返航線相對固定，偏離不遠(yuǎn)，漁船事故險情也多發(fā)生于這些區(qū)域，漁民對事發(fā)海域的天氣、海況、水流等情況比較熟悉，掌握了海難救助的“天時”和“地利”因素，能夠避免很多無效的搜救工作，節(jié)省時間和資金成本。

2.熟悉漁船、漁具

歐陽修在《賣油翁》中講：“無他，但手熟爾?！边@句話也可生動形容漁民對漁船、漁具的掌握。長期從事海上捕撈等活動的漁民，對海上網(wǎng)具特點(diǎn)及分布相對熟悉。搜救落水人員時，知曉如何避開漁網(wǎng)、解救網(wǎng)繩纏繞的人員。此外，漁民對漁船結(jié)構(gòu)和網(wǎng)機(jī)設(shè)備等特點(diǎn)較為了解，對開展船上機(jī)械損傷、封閉空間人員窒息等事故救助也有很大幫助。

3.就近施救

近年來，各地普遍推行漁船組織化管理，促進(jìn)編組生產(chǎn)，以江蘇省為例，目前江蘇省擁有36家漁船管理組織，4000余艘海洋捕撈漁船納入組織管理，編組生產(chǎn)逐漸成為基層漁民的共識。很多漁船從出港便開始成群結(jié)對前往作業(yè)漁場。漁船在特定范圍的海面上形成了一定程度的聚攏效應(yīng)，一旦有漁船發(fā)生險情，周邊很多漁船能夠及時響應(yīng)，“人多力量大，柴多火焰高”，這種群眾自發(fā)形成的救助模式，有政府部門專業(yè)救助力量不能代替的優(yōu)勢。

（二）不足之處

1.漁船作為救助力量的專業(yè)配置不足

漁船本身只滿足航行安全和生產(chǎn)作業(yè)需求，設(shè)計初衷并不全然為了救助他船，沒有提前配置專業(yè)的救助裝備，硬件條件上存在先天不足。

2.漁民缺乏專業(yè)的救助知識和技能

漁船執(zhí)行海難救助任務(wù)一般出于人道主義，或?qū)儆谡块T統(tǒng)一組織的救助行動。漁民普遍沒有經(jīng)歷過專業(yè)系統(tǒng)的救助訓(xùn)練，救助知識和技能欠缺，自我保護(hù)意識不足。2020年3月，蘇×漁養(yǎng) ××198船在條子泥港下海域拋錨避風(fēng)時，一名船員不慎落水，另一名船員跳海施救，兩人同時被急流卷走而失蹤，釀成慘劇。這起案例引人警醒，充分反映了施救者救助知識欠缺，自我保護(hù)意識不強(qiáng)，對天氣海況風(fēng)險預(yù)估不足的問題。

3.當(dāng)前漁業(yè)海難救助補(bǔ)償獎勵機(jī)制不完善

1998年，農(nóng)業(yè)部啟動漁業(yè)海難救助補(bǔ)助項目，并制定相關(guān)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，激發(fā)了漁民參與海難救助的積極性。但這一補(bǔ)助在性質(zhì)上屬于行政獎勵，補(bǔ)助資金的分配主要依據(jù)救助成果，部分漁船參與海難救助過程中投入成本和事后取得的補(bǔ)償之間存在不平衡。此外，部分地方省份沒有建立完整體系的漁業(yè)海難救助補(bǔ)助和表彰獎 勵工作機(jī)制，一定程度上削弱了漁民參與救助的積極性。

四、漁業(yè)海難救助相關(guān)建議

漁船群眾性自救互救優(yōu)勢突出，是海上專業(yè)搜救力量的重要補(bǔ)充，但其發(fā)展還存在一些問題和瓶頸。我們應(yīng)針對問題，尋求相關(guān)解決辦法，充分鼓勵漁民群眾性救助力量發(fā)展，提升漁船自救互救能力。

（一）推動海上作業(yè)漁船編組生產(chǎn)

積極構(gòu)建基層漁船組織網(wǎng)格化管理體系，將海洋捕撈漁船納入組織化管理，推動定人聯(lián)船、編組生產(chǎn)，保證海上作業(yè)漁船不落單，發(fā)生險情時周邊漁船能夠及時響應(yīng)施救。

（二）完善漁業(yè)海難救助補(bǔ)助機(jī)制

參照農(nóng)業(yè)農(nóng)村部漁業(yè)海難救助補(bǔ)助政策，設(shè)立地方配套資金，細(xì)化完善地方漁業(yè)海難救助補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，保證漁民參與救助取得的資金補(bǔ)償和投入支出成正比。

（三）加強(qiáng)漁業(yè)海難救助表彰獎勵

對積極救助遇險船舶、人員的單位和個人，及時給予表彰和獎勵，營造良好的海上自救互救氛圍，充分激發(fā)調(diào)動漁民參與海難救助的積極性。

（四）加強(qiáng)漁民基本安全知識培訓(xùn)

掌握海上基本安全知識是上船工作的門檻，也是海上個人求生和救助他人的前提條件。注重漁業(yè)船員基本安全培訓(xùn)，切實提高漁民群眾安全知識水平和實際操作技能，保證海上求生、海上急救等知識人人都懂、人人都會。

（五）加強(qiáng)海上漁船自救互救演練

應(yīng)急是使海上人命、財產(chǎn)、海上環(huán)境擺脫和遠(yuǎn)離事故、危險，恢復(fù)安全狀態(tài)的活動過程。指導(dǎo)漁船建立健全完備有效的應(yīng)急預(yù)案制度，引導(dǎo)其開展常態(tài)化應(yīng)急演練，使?jié)O民群眾成為訓(xùn)練有素的群體，面對突發(fā)的事故險情和海難救助任務(wù)，充分做好思想和行動上的準(zhǔn)備，臨危不亂、高效應(yīng)變，在保證自身安全的前提下，最大程度挽救海上生命和財產(chǎn)損失。

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“要加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會治理，使每個社會細(xì)胞都健康活躍?！边@一重要論斷為我們加強(qiáng)漁業(yè)海難救助工作、提升漁業(yè)安全治理水平提供了根本遵循。我們應(yīng)重視群眾的偉大力量，充分鼓勵和保障群眾性救助力量發(fā)展，提升漁船自救互救能力，加強(qiáng)漁業(yè)海難救助機(jī)制建設(shè)，積極構(gòu)建海難救助社會共治新格局，促進(jìn)現(xiàn)代漁業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。