高等教育項(xiàng)目治理與學(xué)術(shù)治理的張力空間
——兼論教育評價改革如何促進(jìn)項(xiàng)目制改革

李立國，張海生,2

(1.中國人民大學(xué) 教育學(xué)院，北京 100872；2.重慶文理學(xué)院 期刊社，重慶 402160)

一、問題提出

項(xiàng)目制在各個領(lǐng)域的不斷滲透，使得項(xiàng)目治理成為國家治理的重要手段。高等教育也不例外，各種項(xiàng)目在高等教育領(lǐng)域?qū)映霾桓F，項(xiàng)目制實(shí)際上已經(jīng)成為政府干預(yù)高等教育改革發(fā)展的重要方式。然而，項(xiàng)目制側(cè)重績效考核、標(biāo)準(zhǔn)評價、短期效益特性，實(shí)際上與高等教育組織兼具學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)與大型社會機(jī)構(gòu)的雙重屬性之間存在一定的張力空間和矛盾沖突。隨著《深化新時代教育評價總體方案》的頒布實(shí)施，教育評價改革勢在必行，學(xué)術(shù)評價體系必然需要重構(gòu)。但項(xiàng)目治理與學(xué)術(shù)評價改革之間的矛盾沖突能否化解？是不是推進(jìn)教育評價改革，就必須將項(xiàng)目治理完全棄之不用？事實(shí)上，在實(shí)踐中，項(xiàng)目制已經(jīng)深深嵌入到高等教育領(lǐng)域的方方面面，也漸漸內(nèi)化為具有中國特色高等教育治理體系的重要內(nèi)容。在此背景下，短時期內(nèi)完全消解項(xiàng)目制的影響并無可能，現(xiàn)實(shí)中也沒必要。當(dāng)下我們需要思考的是，如何在大學(xué)治理中既能有效發(fā)揮項(xiàng)目制在大學(xué)治理中的正向積極作用，又能將項(xiàng)目制中有違學(xué)術(shù)治理和學(xué)術(shù)發(fā)展規(guī)律的成分控制在一定張力空間內(nèi)，并借助深化教育評價改革、重構(gòu)教育評價體系這一利好契機(jī)，對項(xiàng)目治理進(jìn)行改革和優(yōu)化，如可以通過制度(常規(guī)化、標(biāo)準(zhǔn)化和形式化)體制機(jī)制創(chuàng)新，將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，進(jìn)而為高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有效實(shí)現(xiàn)保駕護(hù)航。

二、高等教育項(xiàng)目制的引入、發(fā)展及其局限性

項(xiàng)目是為創(chuàng)造獨(dú)特的產(chǎn)品、服務(wù)或成果而進(jìn)行的臨時性工作[1]，原本是一種事本主義的動員或組織方式，即依照事情本身的內(nèi)在邏輯出發(fā)，在限定時間和限定資源的約束條件下，利用特定的組織形式來完成一種具有明確預(yù)期目標(biāo)(某一獨(dú)特產(chǎn)品或服務(wù))的一次性任務(wù)[2]。鑒于項(xiàng)目不僅具有生產(chǎn)性功能，還是進(jìn)行資源配置的有效工具之一，有助于暫時突破常規(guī)性組織結(jié)構(gòu)，打破縱向的層級性安排(條條)和橫向的區(qū)域性安排(塊塊)，能夠?qū)崿F(xiàn)為完成一個專門的預(yù)期事務(wù)目標(biāo)而將常規(guī)組織中的各種要素加以重新組合，因而被廣泛運(yùn)用到國家治理尤其是公共治理領(lǐng)域，成為實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理現(xiàn)代化的重要手段。事實(shí)上，當(dāng)下的項(xiàng)目制已經(jīng)突破了項(xiàng)目本身的意義和價值——項(xiàng)目制不僅是一種體制，也是一種能夠使體制積極運(yùn)轉(zhuǎn)起來的機(jī)制；同時，它更是一種思維模式，決定著國家、社會集團(tuán)乃至具體的個人如何構(gòu)建決策和行動的戰(zhàn)略和策略[2]。

隨著項(xiàng)目制的發(fā)展，其作為一種自上而下的資源配置形式[3]，已經(jīng)溢出財政領(lǐng)域，成為其他許多領(lǐng)域中自上而下推動任務(wù)部署的一個重要形式[4]。項(xiàng)目制作為一種新型的治理模式，一方面影響和塑造了穩(wěn)定的制度安排，另一方面也誘發(fā)了各層次上相應(yīng)的政府行為，成為認(rèn)識國家治理運(yùn)作過程和政府行為的一個新維度[2]。高等教育作為典型的公共治理領(lǐng)域的代表，自然也深受項(xiàng)目制的影響和滲透。自20世紀(jì)90年代中期以來，在高等教育領(lǐng)域不斷滲透的項(xiàng)目制逐漸成為政府支持高校在教學(xué)、科研、人才、學(xué)科等方面發(fā)展的一種特定的經(jīng)費(fèi)與制度安排，旨在提升我國高等教育的整體實(shí)力[5]。隨著項(xiàng)目制在高等教育領(lǐng)域的滲透，大學(xué)治理中學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的博弈也主要圍繞“項(xiàng)目”而展開，進(jìn)而重構(gòu)了“政府—大學(xué)—教師”之間的關(guān)系鏈條——一種基于“項(xiàng)目”的制定、申報、審核、檢查、評估、結(jié)項(xiàng)的互動過程[6]。同時，高等教育作為資源高度依賴型組織，其發(fā)展必然會受到政府等外部利益主體的社會問責(zé)，尤其是在“強(qiáng)政府-弱市場”辦學(xué)體制下，高等教育發(fā)展所需的絕大部分資源和經(jīng)費(fèi)來自各級政府及其設(shè)定的各類項(xiàng)目或計劃這種獨(dú)特的辦學(xué)體制，在很大程度上決定了中國高等教育發(fā)展會烙上各種項(xiàng)目的印記——一方面，國家和各級政府通過各種重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目或計劃進(jìn)行資源配置，并推動世界一流大學(xué)建設(shè)；另一方面，又通過一系列的基金項(xiàng)目和人才計劃對學(xué)術(shù)資源進(jìn)行配置，將個體的興趣與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、國家民族復(fù)興結(jié)合起來。

在實(shí)踐中，高等教育項(xiàng)目制集中體現(xiàn)在國家及其教育行政主管部門的政策文件與規(guī)章制度中，包括“211工程”“985工程”“2011協(xié)同創(chuàng)新計劃”“中西部高等教育振興計劃”“雙一流”“六卓越一拔尖”計劃等，也體現(xiàn)在高等學(xué)校的各種規(guī)范性文件中，包括高等學(xué)校人才引進(jìn)辦法中對各級各類人才項(xiàng)目的重視、科研成果獎勵制度中對獲取人才項(xiàng)目與科研項(xiàng)目的物質(zhì)激勵、職稱評定條件中對科研項(xiàng)目的硬性規(guī)定等，如此就在高等教育領(lǐng)域逐漸形成一個作為“尺度”和“標(biāo)準(zhǔn)”的高等教育項(xiàng)目制。在這個尺度和標(biāo)準(zhǔn)下，高等教育項(xiàng)目制得以形成，并建構(gòu)出一個關(guān)乎身份、資源、地位、資格、職稱、關(guān)系和聲譽(yù)的制度運(yùn)行空間，進(jìn)而塑造著高等教育中的“二元對立”“等級”與“邊界”[7]。事實(shí)上，在高等教育領(lǐng)域，項(xiàng)目制已固化為一種常見常用的大學(xué)治理模式，并逐漸走向了“項(xiàng)目治教”的路徑依賴，影響著政府組織以及高等學(xué)校對于大學(xué)學(xué)術(shù)衡量與評價的價值觀、認(rèn)識論和方法論的整體變遷。正是由于這種項(xiàng)目式管理方式與資源配置方式緊密結(jié)合，因而在高等教育領(lǐng)域中尤其是對于高校教師的考核評價過程中，過度堅(jiān)持項(xiàng)目治理的獨(dú)特價值和治理效率，而忽視了高校教師本身的工作屬性和崗位特征，進(jìn)而形成了所謂的評價考核“唯論文、唯項(xiàng)目、唯職稱、唯帽子、唯學(xué)歷”的頑疾。

當(dāng)前，項(xiàng)目制作為一種高等教育管理體制和運(yùn)行機(jī)制，已經(jīng)成為國家支持、引導(dǎo)和規(guī)范大學(xué)發(fā)展方向的重要技術(shù)手段。雖然這種管理方式確實(shí)能夠打破高等教育管理?xiàng)l塊分割的弊端，集中資源辦大事，將國家相關(guān)的戰(zhàn)略意圖加以貫徹落實(shí)，也能在很大程度上有效避免相關(guān)政策被歪曲的風(fēng)險，提高資源配置的效率和效果，然而這種治理方式確實(shí)也存在明顯的不足，如過分強(qiáng)調(diào)短期效益和治理效果，缺乏長期的整體規(guī)劃；強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向忽視建設(shè)過程，過分注重顯性指標(biāo)的達(dá)成而忽視良好高等教育生態(tài)環(huán)境的打造；容易帶來高等教育發(fā)展的惡性競爭和馬太效應(yīng)，造成高等學(xué)校的身份固化和同質(zhì)化發(fā)展；過于聚焦某一具體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，忽視項(xiàng)目職權(quán)范圍以外的事項(xiàng)處理，造成資源的浪費(fèi)和治理的碎片化；容易將治理手段變成追求的目標(biāo)等。由此也就強(qiáng)化了高等教育評價過程中的外部問責(zé)、量化指標(biāo)和目標(biāo)達(dá)成——此種評價方式就在很大程度上忽視了高等教育作為圍繞高深知識而活動的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的本真，將所謂的“項(xiàng)目”“榮譽(yù)”“身份”“地位”奉為圭臬，而忽視了高等教育發(fā)展的基本規(guī)律和學(xué)術(shù)評價考核的自身特性，使得唯論文、唯帽子、唯職稱、唯學(xué)歷、唯獎項(xiàng)在高等教育評價中大行其道。事實(shí)上，形成該局面的主要原因在于，在高等教育發(fā)展過程中，沒能準(zhǔn)確將項(xiàng)目治理與學(xué)術(shù)治理把握在一個均衡狀態(tài)，過分依賴項(xiàng)目治理的技術(shù)理性和治理效率，而忽視了學(xué)術(shù)發(fā)展的價值理性和評價規(guī)律，致使治理的天平失衡。

三、高等教育項(xiàng)目治理與學(xué)術(shù)治理之間的矛盾審視

高等教育項(xiàng)目治理模式及其后果都體現(xiàn)了其獨(dú)特的治理意圖，集中表現(xiàn)為“一事一議”、擇優(yōu)、技術(shù)理性與規(guī)劃控制等方面，這種治理形態(tài)和治理方式與高等教育始終作為圍繞高深知識而活動的場所的組織特性之間存在一定的沖突。即高等教育項(xiàng)目制在治理目標(biāo)、治理方式、治理焦點(diǎn)、治理指向、權(quán)力結(jié)構(gòu)等方面均與學(xué)術(shù)治理的特性以及學(xué)術(shù)評價的規(guī)律之間有著很大的差異(表1)。而正是這種差異的存在，使得項(xiàng)目治理與學(xué)術(shù)治理之間難以融通而顯得有些格格不入，且在治理實(shí)踐中逐漸呈現(xiàn)項(xiàng)目治理鉗制學(xué)術(shù)治理的傾向。

表1 學(xué)術(shù)治理與項(xiàng)目治理的區(qū)別

(一)項(xiàng)目治理目標(biāo)的確定性、精準(zhǔn)性與學(xué)術(shù)治理目標(biāo)不確定性、模糊性之間的矛盾

在治理目標(biāo)上，項(xiàng)目治理與學(xué)術(shù)治理的重心不一。項(xiàng)目制強(qiáng)調(diào)“一事一議”，因而其治理目標(biāo)更為明確、精準(zhǔn)，即在一定時期內(nèi)，需要解決的問題明確，需要達(dá)成的目標(biāo)能夠用數(shù)據(jù)和指標(biāo)衡量；相反，學(xué)術(shù)評價與考核因其成果的生產(chǎn)與應(yīng)用存在很大偶然性，使得學(xué)術(shù)治理的目標(biāo)難以用明確的數(shù)字或計劃加以明確，存在一定的不確定性和模糊空間。進(jìn)而言之，這種不確定性主要體現(xiàn)在：一方面，學(xué)術(shù)科研成果的發(fā)現(xiàn)具有極大的不確定性，尤其是原始創(chuàng)新成果的研發(fā)和突破，更多是一種偶然的結(jié)果——很難由確定性的項(xiàng)目/計劃方式來實(shí)現(xiàn)；另一方面，學(xué)術(shù)評價講求原創(chuàng)性、思想性和知識貢獻(xiàn)度，這種特性決定了學(xué)術(shù)評價的生命周期較長，而不能直接通過短時期的績效考核來完成，因而不能將學(xué)術(shù)評價限定在固定的時間范圍內(nèi)，更不能用臨時性項(xiàng)目來進(jìn)行片面考核評估。

以高校各類人才項(xiàng)目的引進(jìn)與考核為例，當(dāng)下部分高水平大學(xué)對青年教師實(shí)行“非升即走”制度，其本質(zhì)就是一種在短時期內(nèi)要完成相應(yīng)的科研指標(biāo)和教學(xué)任務(wù)的項(xiàng)目合同?？己似跐M，如果達(dá)到引進(jìn)合同中的各類項(xiàng)目指標(biāo)，則可以長聘教職；反之，就需要另謀出路。2018年，武漢大學(xué)對首聘期滿(3年)的青年教師進(jìn)行考核，97%的青年教師被淘汰，就是一個典型的案例。當(dāng)然，從另一個角度看，即從短期效益看，在學(xué)術(shù)評價中側(cè)重項(xiàng)目治理的目標(biāo)導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向，確實(shí)能提高效率，激發(fā)潛能，實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)。但這種以結(jié)果導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向的考核方式，實(shí)際上與學(xué)術(shù)評價的長周期和生命線(學(xué)術(shù)質(zhì)量)相違背。因?yàn)閿?shù)量和指標(biāo)的有效完成，并不代表學(xué)術(shù)質(zhì)量或卡脖子問題的有效解決。

在實(shí)踐中，大學(xué)學(xué)術(shù)評價往往被項(xiàng)目治理的技術(shù)理性主導(dǎo)，目標(biāo)導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向日益成為高等教育治理中的主流趨勢，學(xué)術(shù)自主發(fā)展空間被日益壓縮，各類項(xiàng)目/計劃的短期性效益指標(biāo)的有效完成成為政府有效干預(yù)大學(xué)及其成員的主要手段，而學(xué)術(shù)本身的發(fā)展規(guī)律在更大程度上被忽視。當(dāng)然，過于強(qiáng)調(diào)學(xué)術(shù)評價的價值理性，即過于強(qiáng)調(diào)學(xué)術(shù)評價的不確定性和模糊性，也存在明顯的優(yōu)缺點(diǎn)。一方面，對于學(xué)術(shù)評價規(guī)律的堅(jiān)守，確實(shí)能為廣大的科研工作者潛心于學(xué)提供優(yōu)良環(huán)境；但另一方面又會在一定程度上難以把握學(xué)術(shù)的發(fā)展方向和科研效率，大學(xué)組織合法性的根基會因外部社會的不斷問責(zé)而有所松動。因此，如何將項(xiàng)目治理目標(biāo)的確定性與學(xué)術(shù)治理目標(biāo)的不確定性結(jié)合起來，并在二者之間形成合理的張力空間，是當(dāng)下亟待解決的課題之一。

(二)項(xiàng)目治理的專向性、碎片化與學(xué)術(shù)治理的靈活性、整體性之間的矛盾

從治理方式看，項(xiàng)目制主要依賴契約治理來實(shí)現(xiàn)高等教育資源的分配，尤其是在“委托—代理”關(guān)系下，政府通過項(xiàng)目發(fā)包的形式對高等教育資源進(jìn)行配置，改變以往直接以行政指令式的資源配置方式，用一種更具有競爭意識和激勵機(jī)制的方式，引導(dǎo)學(xué)校及其成員或以組織的名義或以個體的名義經(jīng)由自由申報、績效評價等方式，圍繞政府提供的優(yōu)質(zhì)資源而展開激烈的競爭，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)在一定周期內(nèi)解決某一具體問題(如科學(xué)研究項(xiàng)目、人才項(xiàng)目、教學(xué)項(xiàng)目等)的治理目標(biāo)，即任何一個項(xiàng)目都有一個特定的關(guān)注點(diǎn)、需要解決的具體問題及其達(dá)至的目標(biāo)?？梢?，項(xiàng)目治理實(shí)際上是一種強(qiáng)調(diào)技術(shù)理性的治理模式，具有資源配置的專向性和治理方式碎片化的特征。這種專向性的資源配置模式，就由具體化與專項(xiàng)化的問題指向而逐漸導(dǎo)致服務(wù)功能分割，進(jìn)而使得社會組織強(qiáng)功能化、弱聯(lián)合化，由此就為基層學(xué)術(shù)組織資源和經(jīng)費(fèi)的靈活使用埋下了隱患——在很大程度上限制了此類專項(xiàng)資源和經(jīng)費(fèi)效用的發(fā)揮，進(jìn)而會造成學(xué)術(shù)生態(tài)的破壞。因?yàn)閷W(xué)術(shù)評價和考核的不確定性就在很大程度上決定了學(xué)術(shù)治理并不可能完全按照預(yù)定的目標(biāo)來進(jìn)行，而需要根據(jù)學(xué)科知識發(fā)展特性以及外部環(huán)境變化來綜合確定，由此也就決定了學(xué)術(shù)治理必須從長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略眼光進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，治理過程中更需要靈活性，而不能完全按照預(yù)先設(shè)定的目標(biāo)加以推進(jìn)，無視前進(jìn)的方向是否正確、科學(xué)。

在實(shí)踐中，為了實(shí)現(xiàn)各類項(xiàng)目的有效完成，很多高校不得不嚴(yán)格按照項(xiàng)目的總體目標(biāo)和階段任務(wù)來執(zhí)行，將任務(wù)分解到不同的院系和部門，并通過層層加碼的形式，達(dá)到項(xiàng)目到期(超額)完成預(yù)期目標(biāo)的目的。然而，對于建設(shè)周期內(nèi)項(xiàng)目執(zhí)行過程如何似乎并不會得到更多的重視，因?yàn)榇蠹谊P(guān)注的是項(xiàng)目指標(biāo)的完成度，而對于該項(xiàng)目實(shí)際上解決了什么核心問題，對知識生產(chǎn)和理論創(chuàng)新有什么貢獻(xiàn)——這些理應(yīng)更受關(guān)注的點(diǎn)卻被忽視，加之項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)一般是按照項(xiàng)目最初設(shè)定的經(jīng)費(fèi)開支項(xiàng)目進(jìn)行年度撥款的，這種?？顚Ｓ们冶壤潭ǖ慕?jīng)費(fèi)使用方式，無疑忽視了學(xué)術(shù)自主權(quán)尤其是資源配置權(quán)的靈活性。由此就會出現(xiàn)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)“年底突擊花錢”現(xiàn)象，并帶來“某些領(lǐng)域的專項(xiàng)資金剩余過大而某些領(lǐng)域的經(jīng)費(fèi)缺口甚大，但二者之間又不能統(tǒng)籌使用”的兩難境地。

此外，從項(xiàng)目制的視角看，項(xiàng)目越專門化、越細(xì)化、越具體，就越容易執(zhí)行，效率也會越高，也就越容易實(shí)現(xiàn)線條式控制。然而，項(xiàng)目細(xì)化最終解決的只是“具體的工作”而不是“某類型的事項(xiàng)”，更像“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”的專項(xiàng)服務(wù)而不是行業(yè)或領(lǐng)域性的制度建設(shè)[8]。這種具體而瑣碎的項(xiàng)目分類，就容易造成組織的碎片化發(fā)展，而對組織本身的長遠(yuǎn)戰(zhàn)略和全局規(guī)劃缺乏統(tǒng)籌安排，因而無法實(shí)現(xiàn)學(xué)術(shù)組織的自主發(fā)展與長遠(yuǎn)進(jìn)步。即項(xiàng)目治理的單一具體問題指向性特征及其“只見樹木不見森林”的治理方式，無法從整體或全局的層面統(tǒng)籌推進(jìn)高等教育治理現(xiàn)代化的有序發(fā)展。實(shí)踐證明，任何單一項(xiàng)目的改革往往很難獲得成功，一個項(xiàng)目制的完成，往往會帶來更多的其他問題，隨之就會出現(xiàn)更多的項(xiàng)目或計劃來對這些問題進(jìn)行彌補(bǔ)和修正，致使高等教育治理陷入多領(lǐng)域碎片化治理的泥淖。

(三)項(xiàng)目治理自上而下權(quán)力運(yùn)行機(jī)制與學(xué)術(shù)權(quán)力自下而上運(yùn)行機(jī)制之間的矛盾

從權(quán)力運(yùn)行機(jī)制看，項(xiàng)目治理帶有明顯的剛性特征，強(qiáng)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)化、技術(shù)化程序，其中各級政府作為制度設(shè)計與運(yùn)行的掌舵者，實(shí)際上不僅控制著項(xiàng)目的運(yùn)作程序和操作規(guī)則，也對大學(xué)組織的合法性與生產(chǎn)效率進(jìn)行有效監(jiān)督和問責(zé)，因而這種遵循自上而下權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的項(xiàng)目制，帶有明顯的激進(jìn)主義和工具理性色彩。將之應(yīng)用到大學(xué)治理中，就會與大學(xué)組織中的學(xué)術(shù)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制相互沖突。因?yàn)閷W(xué)術(shù)權(quán)力的運(yùn)行，追求的并不是標(biāo)準(zhǔn)化的專業(yè)技術(shù)治理，而是對于學(xué)術(shù)自由精神和學(xué)術(shù)自治空間的向往，強(qiáng)調(diào)學(xué)術(shù)觀點(diǎn)的繼承與批判，學(xué)術(shù)事務(wù)處理中的協(xié)商、共治，注重利益主體的有效參與、利益訴求表達(dá)和相互博弈，其本質(zhì)上是一種自下而上的權(quán)力運(yùn)作機(jī)制，盡管中間由于科層的嵌入，也存在自上而下的權(quán)力運(yùn)作機(jī)制，但總體上致使學(xué)術(shù)組織的穩(wěn)定性較強(qiáng)，當(dāng)中任何制度的變遷過程都是漸進(jìn)的而非突進(jìn)的。

在高等教育治理實(shí)踐中，項(xiàng)目制與科層制相互嵌入與合謀進(jìn)一步強(qiáng)化了中國大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的二元對立格局，所有的行政人員和學(xué)術(shù)人員均圍繞項(xiàng)目而展開工作，均將各級政府的項(xiàng)目意圖作為組織發(fā)展和個體成長的目標(biāo)，而無視大學(xué)具有底部沉重、決策彌散的組織特征，進(jìn)而在大學(xué)內(nèi)部乃至高等教育領(lǐng)域形成一種基于項(xiàng)目導(dǎo)向的強(qiáng)制性的惡行競爭機(jī)制和模仿機(jī)制。因?yàn)轫?xiàng)目的獲得就意味著資源的獲得，發(fā)展機(jī)遇的有效把握，以及政府和社會的認(rèn)可，進(jìn)而為項(xiàng)目制嵌套在大學(xué)組織中提供合法性基礎(chǔ)。在大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中，盡管依然存在著自上而下和自下而上兩種權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，但帶有項(xiàng)目制自上而下的運(yùn)行機(jī)制卻日益掌握著治理話語權(quán)，泛行政化或?qū)W術(shù)治理行政化的出現(xiàn)，實(shí)際上就是項(xiàng)目制這種權(quán)力運(yùn)作機(jī)制在大學(xué)治理中的強(qiáng)化和定型。

當(dāng)然，項(xiàng)目制的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制對于提升大學(xué)治理效率是有促進(jìn)作用的，但同時也會造成不尊重學(xué)術(shù)發(fā)展規(guī)律、違背學(xué)術(shù)評價特性的剛性制度的形成，造成制度運(yùn)行成本的增加，誘使傳統(tǒng)評價考核方式的制度變遷。當(dāng)項(xiàng)目制的考核方式施加到學(xué)術(shù)領(lǐng)域，量化的顯性指標(biāo)就成為進(jìn)行學(xué)術(shù)評價的新的指揮棒，數(shù)量、級別、帽子、身份、榮譽(yù)自然也就成為政府、高校、教師所追逐的目標(biāo)。即“專業(yè)化和分工程度越高，從最初生產(chǎn)到最終消費(fèi)者的整個生產(chǎn)環(huán)節(jié)也就越多，考核(考核必然在每一個環(huán)節(jié)上存在)費(fèi)用也就越多。組織形式的選擇將受到產(chǎn)品或勞務(wù)特性以及特定的考核技術(shù)的影響”[9]。因此，如何讓項(xiàng)目制有效嵌入學(xué)術(shù)治理領(lǐng)域，既保有項(xiàng)目治理的有效性和高效率，又能兼顧學(xué)術(shù)發(fā)展規(guī)律和科研評價規(guī)律，真正落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)，減少政府對高校的直接干預(yù)，也是當(dāng)下亟待解決的問題。

總體而言，在中國大學(xué)治理中，項(xiàng)目治理發(fā)揮著舉足輕重的作用，但也存在違背學(xué)術(shù)發(fā)展規(guī)律的治理局限。事實(shí)上，要想大學(xué)治理有效果、有效率，單純依靠學(xué)術(shù)治理是難以實(shí)現(xiàn)的，而必須借助項(xiàng)目制和科層制的治理優(yōu)勢；要保有大學(xué)組織的學(xué)術(shù)性本真，過度依賴項(xiàng)目制進(jìn)行治理，又容易帶來大學(xué)自治與學(xué)術(shù)自由傳統(tǒng)被日益侵蝕的風(fēng)險，進(jìn)而造成大學(xué)行政化泛化。因此，如何在現(xiàn)代大學(xué)治理過程中，既能保持學(xué)術(shù)自由和學(xué)術(shù)自治的傳統(tǒng)，又能借助項(xiàng)目制提升組織的效率和效能，并在政府干預(yù)、大學(xué)自治和學(xué)術(shù)自由之間保有一定的張力空間，是當(dāng)下高等教育領(lǐng)域深化教育評價改革需要重點(diǎn)考慮的議題。

四、在項(xiàng)目治理與學(xué)術(shù)治理之間始終保持一定的張力空間，以教育評價改革為契機(jī)推進(jìn)高等教育項(xiàng)目制改革

一方面，在項(xiàng)目制已經(jīng)內(nèi)嵌到大學(xué)治理結(jié)構(gòu)中這一既定事實(shí)下，項(xiàng)目治理不可避免，也不可忽視；另一方面，大學(xué)作為學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的組織特性，要求學(xué)術(shù)治理并不能直接將用于政府、社會組織和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的那種強(qiáng)調(diào)績效評估和目標(biāo)導(dǎo)向的項(xiàng)目制(剛性項(xiàng)目治理方式)直接照搬移植，而應(yīng)在充分考慮大學(xué)組織特性和評價規(guī)律(包括治理的不確定性和模糊性、學(xué)術(shù)評價的長周期性)的基礎(chǔ)上，在項(xiàng)目治理與學(xué)術(shù)治理之間保持一定的張力空間——既發(fā)揮項(xiàng)目治理的目標(biāo)導(dǎo)向和績效考核的優(yōu)勢，又能充分考慮大學(xué)組織的學(xué)術(shù)性本真，并通過制度創(chuàng)新和運(yùn)行機(jī)制改革使之更加符合中國大學(xué)治理的實(shí)踐需要，進(jìn)而將學(xué)術(shù)治理與項(xiàng)目治理的優(yōu)勢和特長充分發(fā)揮出來，進(jìn)而形成具有彈性空間的項(xiàng)目治理形式。

當(dāng)下，正值深入推進(jìn)教育評價改革的關(guān)鍵期，高等學(xué)校理應(yīng)借此利好契機(jī)，不斷推動項(xiàng)目制改革，將項(xiàng)目治理中不適宜學(xué)術(shù)評價改革的部分、不尊重學(xué)術(shù)發(fā)展規(guī)律和評價要求的部分，加以調(diào)整和優(yōu)化，通過加強(qiáng)制度建設(shè)，不斷創(chuàng)新學(xué)術(shù)評價體制機(jī)制[10]，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)既充分發(fā)揮項(xiàng)目治理的獨(dú)特優(yōu)勢和技術(shù)理性，又遵循學(xué)術(shù)治理和學(xué)術(shù)評價的內(nèi)在邏輯和發(fā)展規(guī)律的統(tǒng)一。

那么，如何才能做到學(xué)術(shù)治理與項(xiàng)目治理的統(tǒng)一呢？習(xí)近平總書記關(guān)于教育、科技和人才評價的系列重要講話就為新時代教育評價改革定下了基調(diào)，而2020年10月中共中央、國務(wù)院《深化新時代教育評價改革總體方案》的印發(fā)，則進(jìn)一步為形成科學(xué)合理的教育評價體系提供了方向指引。概而言之，就是要通過體制機(jī)制創(chuàng)新，在充分遵循學(xué)術(shù)發(fā)展規(guī)律和學(xué)術(shù)評價特性的基礎(chǔ)上，更大限度地繼承并發(fā)揚(yáng)學(xué)術(shù)自由和學(xué)術(shù)自治的傳統(tǒng)，并將項(xiàng)目制的治理優(yōu)勢(如治理效率、標(biāo)準(zhǔn)化、技術(shù)化、規(guī)劃控制等)嵌入到學(xué)術(shù)評價之中，進(jìn)而提升學(xué)術(shù)評價的有效性、科學(xué)性和治理效能，使項(xiàng)目治理與學(xué)術(shù)治理之間始終保有一定的張力空間。

(一)改革項(xiàng)目治理目標(biāo)的硬性規(guī)定，使之更具彈性空間，提高項(xiàng)目發(fā)包資源使用的自主性和靈活性，不斷激發(fā)基層學(xué)術(shù)活力

習(xí)近平總書記在2016年全國科技創(chuàng)新大會上強(qiáng)調(diào)，“要尊重科學(xué)研究靈感瞬間性、方式隨意性、路徑不確定性的特點(diǎn)，允許科學(xué)家自由暢想、大膽假設(shè)、認(rèn)真求證。不要以出成果的名義干涉科學(xué)家的研究，不要用死板的制度約束科學(xué)家的研究活動”[11]。可見，學(xué)術(shù)研究的不確定性，尤其是有意義、有價值和有前瞻性的原始創(chuàng)新，并不在于項(xiàng)目計劃和規(guī)劃得多好、多完美，而在于科研人員的自由探索及其學(xué)術(shù)潛力的充分激發(fā)。因此，在教育評價改革和評價體系重構(gòu)過程中，必須充分考慮并尊重學(xué)術(shù)發(fā)展規(guī)律和科研評價特性，將項(xiàng)目治理目標(biāo)的確定性及精準(zhǔn)性進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，使之更具有彈性空間。而改革的關(guān)鍵在于進(jìn)一步激發(fā)科研人員的學(xué)術(shù)活力，如在基礎(chǔ)研究和原始創(chuàng)新領(lǐng)域，就不能過多地運(yùn)用項(xiàng)目治理的方式來加以嚴(yán)格控制和硬性規(guī)劃，而應(yīng)該給予科研人員更多的自由探索空間，通過為他們營造更為和諧平等的創(chuàng)新環(huán)境和文化氛圍，助力學(xué)術(shù)研究(包括科技)的原始創(chuàng)新以及卡脖子問題的解決。

當(dāng)然，鼓勵和支持原始創(chuàng)新和學(xué)術(shù)突破并非漫無目的，也需要對學(xué)術(shù)研究的“投入-產(chǎn)出”進(jìn)行科學(xué)評價和社會問責(zé)。即需要通過教育評價改革這一有利契機(jī)，改變傳統(tǒng)項(xiàng)目治理只注重短期效益的局限，推進(jìn)項(xiàng)目治理與高等教育組織特性以及學(xué)術(shù)發(fā)展規(guī)律和科研評價規(guī)律相結(jié)合。以科研項(xiàng)目為例，可以試點(diǎn)科研經(jīng)費(fèi)包干制度，探索首席科學(xué)家負(fù)責(zé)制(PI制)。通過真正落實(shí)科研人員的科研自主探索空間和經(jīng)費(fèi)使用權(quán)限，創(chuàng)新基層學(xué)術(shù)組織活力，激發(fā)科研人員的潛能和創(chuàng)造性。進(jìn)而言之，一方面，要保障科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的長期穩(wěn)定(至少5年)，如此方能讓科研人員不會為了科研經(jīng)費(fèi)而到處活動，使之全身心投入科研事業(yè)；另一方面，還要提高項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的自主使用空間，突破傳統(tǒng)按一定比例的報銷方式，簡化財務(wù)報銷流程，可以試點(diǎn)采用年度科研審計的方式，讓科研人員真正從繁瑣的報賬環(huán)節(jié)中解脫出來。

(二)完善項(xiàng)目制的設(shè)計與相關(guān)配套機(jī)制，兼顧短期效益和長遠(yuǎn)規(guī)劃，提高項(xiàng)目治理的整體性和協(xié)調(diào)性

項(xiàng)目治理碎片化問題的解決，需要結(jié)合學(xué)術(shù)評價本身的特性，通過相關(guān)配套制度的完善，提升項(xiàng)目治理與學(xué)術(shù)治理之間的融通性。其關(guān)鍵在于通過體制機(jī)制創(chuàng)新，推動項(xiàng)目制相關(guān)配套制度的常規(guī)化、標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)行，真正將項(xiàng)目治理的制度優(yōu)勢不斷轉(zhuǎn)化為治理效能，進(jìn)而提升項(xiàng)目治理的整體性和協(xié)調(diào)性。具體可以從延長項(xiàng)目的評價周期、提高項(xiàng)目考核的評價標(biāo)準(zhǔn)等方面加以嘗試。

一是延長項(xiàng)目評價的考核周期。學(xué)術(shù)評價的長周期性在很大程度上就決定了學(xué)術(shù)考核和評價不能只注重短期內(nèi)的學(xué)術(shù)GDP的考核，過度關(guān)注成果的數(shù)量和規(guī)模的急速擴(kuò)張，而應(yīng)給予教師更多的自主空間和試錯空間，績效考核不是不可以有，而應(yīng)將績效考核的評價周期進(jìn)一步拉伸，為廣大的教師做出原始創(chuàng)新成果提供適宜的環(huán)境和彈性空間。即高等教育項(xiàng)目制的考核評價不能過于凸顯單一具體項(xiàng)目的績效考核、結(jié)果導(dǎo)向、數(shù)量指標(biāo)，而應(yīng)從更為長遠(yuǎn)和整體的視角來評估，通過多個項(xiàng)目的協(xié)同攻關(guān)和相互配合，以增強(qiáng)評價的科學(xué)性、有效性和協(xié)調(diào)性。

二是提高項(xiàng)目考核的評價標(biāo)準(zhǔn)。如上所述，在進(jìn)行項(xiàng)目治理改革過程中，無論是項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)還是考核周期，包括學(xué)術(shù)環(huán)境和文化環(huán)境的營造，均可以通過相應(yīng)的配套制度加以改善和協(xié)調(diào)，而且這種制度的設(shè)計與安排在實(shí)踐中確實(shí)也具有很強(qiáng)的可行性。既然項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)、考核周期、學(xué)術(shù)環(huán)境等都營造好了，相應(yīng)地，對于科研人員的評估標(biāo)準(zhǔn)也理應(yīng)提高，而不能是簡單的數(shù)數(shù)量、看級別?！翱茖W(xué)研究是人類的智力競賽，必須尊重規(guī)則、優(yōu)勝劣汰。一流的科研條件和充分的科研自由，必須由一流的成果來驗(yàn)證”[12]。因而，必須改變以往那種單純唯短期效益和數(shù)量指標(biāo)達(dá)成的學(xué)術(shù)考核方式，轉(zhuǎn)而將學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)度和取得原創(chuàng)性發(fā)現(xiàn)作為主要的評價標(biāo)準(zhǔn)——對于這種評估，國際上通行的做法是通過(國際)匿名同行評議制度，讓學(xué)術(shù)評價真正歸于學(xué)術(shù)，充分發(fā)揮國際同行評議的積極作用，通過制度將關(guān)系、人情拒之門外。因?yàn)橐坏╆P(guān)系、人情因素進(jìn)入學(xué)術(shù)評價，就會抵消評價的客觀性、公信度和有效性。

(三)堅(jiān)持分類分層評價，在適合的學(xué)科領(lǐng)域保持項(xiàng)目制的治理優(yōu)勢，在不適宜的領(lǐng)域弱化項(xiàng)目制的嵌入和滲透，堅(jiān)持?jǐn)?shù)量與質(zhì)量相結(jié)合，破除“唯數(shù)量”一刀切的弊病

從知識屬性看，并不是所有的知識領(lǐng)域都適用于項(xiàng)目治理。不同學(xué)科領(lǐng)域和工作崗位有其不同發(fā)展規(guī)律，所以在高校科研評價中，應(yīng)按學(xué)科門類特點(diǎn)，建立分類評價指標(biāo)體系和評價程序規(guī)范[13]。實(shí)際上，一個學(xué)科的知識發(fā)展水平和成熟度從根本上決定著學(xué)科的等級狀態(tài)、評價范式和考核標(biāo)準(zhǔn)。比如，自然科學(xué)領(lǐng)域的學(xué)科勞動分工存在“普遍性的自然等級制”(natural hierarchy of generality)，而社會科學(xué)和人文學(xué)科往往在許多方面是一致的[14]217-218。此外，對于不同層次的大學(xué)而言，也應(yīng)當(dāng)采取不同的評價標(biāo)準(zhǔn)。在一定程度上，大學(xué)的層次與聲譽(yù)是相對應(yīng)的，比如享有一定聲譽(yù)的研究型大學(xué)或高水平大學(xué)，其教師工作情境似乎更多的是平等分享權(quán)力，而管理的、官僚主義的特征卻在逐漸減少；相反，社區(qū)學(xué)院或地方性大學(xué)教師則經(jīng)歷著更強(qiáng)烈的制度“管理主義”(managerialism)[14]218。所以，在享有一定聲譽(yù)的大學(xué)評價中，就不能過分地依賴項(xiàng)目治理的方式。以物理學(xué)科為例，不同聲譽(yù)下的高校物理學(xué)系中，學(xué)系的獎勵體系的運(yùn)作是不一樣的。在國內(nèi)排名較低的學(xué)系，教師晉升的衡量標(biāo)準(zhǔn)更可能僅僅看出版物的數(shù)量，而排名較高的學(xué)系獎勵制度取決于研究論文的質(zhì)量[15]。因此，對于這種等級制明顯、內(nèi)部結(jié)構(gòu)更具有凝聚性的學(xué)科，其有效評價追求的是以“功利主義”為主的方法，強(qiáng)調(diào)科學(xué)范式和績效導(dǎo)向；相反，社會科學(xué)和人文學(xué)科領(lǐng)域的研究成果，因其具有很強(qiáng)的主觀色彩[16]，就不能按照這種科學(xué)范式來進(jìn)行評估。

此外，在進(jìn)行分類分層評價的制度設(shè)計中，還應(yīng)考慮到性別、年齡、資歷對于項(xiàng)目制的影響情況。一般而言，較為年輕、資歷較淺的教師，在爭奪研究經(jīng)費(fèi)上與資歷較深的同事相比，遭遇是不一樣的[14]233。事實(shí)上，無論是“破五唯”教育評價改革，還是其他改革，首當(dāng)其沖的都是青年教師和青年學(xué)者，而對于資歷較深和已獲得高級職稱或人才稱號的教授的影響較小。因此，在教育評價制度設(shè)計和安排中，必須充分考慮青年學(xué)者的發(fā)展境遇，堅(jiān)持以保障科研人員和教職工的利益為主要原則，如此方能提高廣大科研人員對于學(xué)術(shù)評價制度的認(rèn)同感，發(fā)揮制度的規(guī)范作用和激勵作用[17]。

(四)淡化各種項(xiàng)目與資源掛鉤的傳統(tǒng)做法，將項(xiàng)目的評審權(quán)重心下移，給予高校更大的資源配置權(quán)和項(xiàng)目評價自主權(quán)，破除“唯帽子”“唯身份”弊端

以教育評價改革推進(jìn)高等教育項(xiàng)目制改革，就是要通過淡化各種項(xiàng)目與資源掛鉤的傳統(tǒng)做法，將各種項(xiàng)目的評審權(quán)和考核權(quán)重心下移，改變政府既是項(xiàng)目資源的發(fā)包人又是項(xiàng)目評價考核“裁判”的做法。在實(shí)踐中，有兩種途徑可以嘗試：將項(xiàng)目的評審權(quán)下放至高等學(xué)校層面，或通過政府購買部分服務(wù)的形式，將評價考核權(quán)授權(quán)或讓渡與獨(dú)立的第三方評價機(jī)構(gòu)。如此，就能在政府、市場和高校之間建立一種新型關(guān)系。此外，需要明確的是，淡化各種項(xiàng)目與資源掛鉤，并不是對政府自上而下的資源配置方式的完全否定和徹底脫鉤，而是對于以往那種剛性的項(xiàng)目制進(jìn)行彈性調(diào)控的一種手段——只是意味著將更多的資源配置權(quán)限下放至高等學(xué)校層面，增強(qiáng)并賦予高校更大的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)、統(tǒng)籌權(quán)，以及項(xiàng)目考核、問責(zé)的自主評價權(quán)，讓各種項(xiàng)目所涉及的資源、經(jīng)費(fèi)都發(fā)揮出最大效用，進(jìn)而提升項(xiàng)目治理的效能。

以國家各類人才稱號項(xiàng)目為例，破除“唯帽子”的弊端，并不是不要各種人才稱號，而是要結(jié)合評價改革的精神，將各類人才稱號回歸學(xué)術(shù)本身，將人才稱號的榮譽(yù)特征不再與國家的各種激勵、資源、地位相掛鉤，而將各類人才稱號的賦予權(quán)和評價權(quán)下放至學(xué)校，使之轉(zhuǎn)化為一種學(xué)術(shù)榮譽(yù)和精神激勵，讓學(xué)校成為各類人才稱號的管理主體和評價主體，進(jìn)而避免人才尤其是高層次人才之間的盲目競爭和惡性競爭。畢竟，學(xué)術(shù)水平的高低，學(xué)科領(lǐng)域的學(xué)者以及校內(nèi)的同行是非常清楚的，他們能夠根據(jù)學(xué)科領(lǐng)域的發(fā)展情況，對研究成果的原創(chuàng)性、思想性以及學(xué)術(shù)質(zhì)量進(jìn)行科學(xué)判斷——實(shí)際上，學(xué)術(shù)評價是同行共同參與評價的開放過程，而不僅僅是一種對成果數(shù)量和級別的簡單確認(rèn)。

此外，還可以探索實(shí)行年薪制，將科研人員的收入、福利、待遇與“帽子”“身份”脫鉤。即科研人員的收入既不與論文掛鉤，也不與“帽子”有任何關(guān)聯(lián)。一流人才要有一流的待遇，要讓他們過上體面、有尊嚴(yán)的生活，要通過制度創(chuàng)新留人、待遇福利留人和文化環(huán)境引人，而不能完全依靠制度限人、情感留人和情懷留人。由此，就需要通過文化建設(shè)和制度創(chuàng)新來營造和諧、平等的學(xué)術(shù)生態(tài)環(huán)境和學(xué)術(shù)創(chuàng)新氛圍。這就意味著，不再按照人才榮譽(yù)、帽子、身份進(jìn)行區(qū)別對待，而應(yīng)將所有成員的工作環(huán)境、享受的福利和待遇，包括就餐環(huán)境、辦公室的面積等，進(jìn)行一致性安排與設(shè)計，去除外在的“光環(huán)”庇護(hù)，讓學(xué)術(shù)真正回歸于學(xué)術(shù)。因?yàn)?，從某種意義上講，科學(xué)的本質(zhì)就是懷疑，就是挑戰(zhàn)權(quán)威，尤其需要有批判性思維。而批判性思維的前提是平等，有平等才有批判[12]，才能讓科學(xué)向前發(fā)展。

五、結(jié)語

20世紀(jì)90年代以來，我國高等教育治理始終受到“項(xiàng)目治教”的影響[18]。無可否認(rèn)，項(xiàng)目治理的數(shù)據(jù)化、高效率、高技術(shù)和專業(yè)化，在很大程度上確實(shí)保證了學(xué)術(shù)評價的客觀性和科學(xué)性，然而這種剛性的管理方式嵌入到學(xué)術(shù)評價領(lǐng)域，就需要富有更大的彈性空間，通過廣泛參與、信息公開、同行評議、社會監(jiān)督等方式，讓項(xiàng)目治理更具人文關(guān)懷和制度支持。事實(shí)上，對于日益復(fù)雜的大學(xué)組織而言，任何單一形式的治理方式都不可能有效解決學(xué)術(shù)評價這一復(fù)雜的問題，而是需要借助不同的治理方式和手段，盡可能做到兼顧各方利益，既尊重學(xué)術(shù)發(fā)展規(guī)律和科研評價規(guī)律，又能將項(xiàng)目治理的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，進(jìn)而提升學(xué)術(shù)評價的客觀性、科學(xué)性和認(rèn)可度。也即是說，并沒有一種完美的或一成不變的治理方式可以包打天下，在學(xué)術(shù)評價改革中亦是如此，我們既不能為了“破五唯”而完全拋棄量化指標(biāo)，也不能為了追求學(xué)術(shù)理性而忽視效率和目標(biāo)的達(dá)成，理想的狀態(tài)應(yīng)當(dāng)是做到學(xué)術(shù)治理與項(xiàng)目治理的統(tǒng)一，即通過強(qiáng)制性制度變遷和誘致性制度變遷相結(jié)合的方式，在學(xué)術(shù)治理與項(xiàng)目治理之間始終保有一定的張力空間。

為此，我國的教育評價改革，一方面必須在遵循評價普遍規(guī)律的基礎(chǔ)上充分體現(xiàn)中國國情，特別是在評價思想和評價導(dǎo)向上必須彰顯中國特色——項(xiàng)目制就是具有中國特色的治理方式；另一方面必須以我國大學(xué)的特殊性為基礎(chǔ)來構(gòu)建富有時代特征、彰顯中國特色、體現(xiàn)世界水平的高等教育評價體系[19]，充分尊重學(xué)術(shù)發(fā)展規(guī)律和學(xué)術(shù)評價規(guī)律。而評價的有效性和科學(xué)性的達(dá)成，在于尊重科技創(chuàng)新特別是基礎(chǔ)研究的自身規(guī)律，要按照科學(xué)發(fā)展的規(guī)律辦事；相反，如果背離科技創(chuàng)新的基本規(guī)律，即便經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目再多、規(guī)章再多、制度再嚴(yán)、考核再頻繁，恐怕也會適得其反[12]。