許存健
(山東大學(xué) 歷史文化學(xué)院,山東 濟(jì)南 250100)
同治后期,清廷開始著手籌建近代化的海防隊(duì)伍,購買船艦、修建炮臺(tái)。由于海岸線漫長,清廷決定分段設(shè)防,分別設(shè)立了北洋、南洋、閩粵水師,中法戰(zhàn)爭初期兩廣總督張之洞奏請(qǐng)將閩粵水師分設(shè)為福建、廣東水師,廣東水師兼管瓊州[1]145-587。北洋、南洋水師由清廷籌款,包括由江蘇、廣東等六省提供厘金銀200萬兩,以及海關(guān)四成洋稅、海防捐等收入;福建水師兼防臺(tái)灣,為了保衛(wèi)臺(tái)灣免受日本侵略,清廷同意從閩海關(guān)二成洋稅和福建稅厘局撥付餉銀。廣東雖為東南門戶,但在海防經(jīng)費(fèi)方面極少得到清廷的支持,不得不自行籌款。
關(guān)于海防經(jīng)費(fèi)的研究,陳先松對(duì)南洋、北洋的經(jīng)費(fèi)數(shù)額都做了詳細(xì)的考證[2];吳兆清概述了四大水師的經(jīng)費(fèi)來源[3];周瑤對(duì)中法戰(zhàn)爭時(shí)期廣東代借款及其償還問題進(jìn)行了分析[4]。以上研究大多就海防經(jīng)費(fèi)的來源進(jìn)行分析,對(duì)海防籌餉過程所引起的中央與地方財(cái)權(quán)之爭關(guān)注較少,仍有很大的研究空間。太平天國運(yùn)動(dòng)爆發(fā)后,各省軍務(wù)倥傯,餉需浩繁,清廷轉(zhuǎn)而允許自行籌餉,地方事務(wù)增多,但中央與地方并沒有對(duì)各級(jí)政府的責(zé)任進(jìn)行明確的劃分。以本文研究的海防為例,根據(jù)現(xiàn)代財(cái)政理論,國防本為中央政府的責(zé)任,屬于中央的“事權(quán)”,由于晚清“事權(quán)”“財(cái)權(quán)”劃分不清,導(dǎo)致海防等維持社會(huì)秩序的責(zé)任需要廣東省自行承擔(dān)。廣東為南海前沿,海岸線長達(dá)三千余里,其海防主要由本省興辦,經(jīng)費(fèi)來源與中央管控的北洋、南洋水師有很大的差別。近年新出版的中國社會(huì)科學(xué)院近代史研究所藏張之洞檔案、張樹聲檔案,為本文的分析提供了史料基礎(chǔ)。同時(shí)本文充分利用未刊、已刊檔案、文集、奏稿等資料,分析中法戰(zhàn)爭以前廣東海防經(jīng)費(fèi)的來源,并對(duì)中法戰(zhàn)爭時(shí)期最重要的借洋債與開辦海防捐進(jìn)行討論,希望從事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分的角度重新審視晚清中央與各省財(cái)政的關(guān)系。
清前期,廣東海防主要依靠木帆船,除了水師外,還雇募漁船、商船協(xié)助防衛(wèi)。第一次鴉片戰(zhàn)爭后,廣東沿海炮臺(tái)被毀壞殆盡,不得不重建沿海海防。道光二十二年(1842年),廣東當(dāng)局在虎門增設(shè)炮臺(tái),添設(shè)額兵,并將溢坦沙田所征租銀按月支發(fā)額兵經(jīng)費(fèi)。至太平天國運(yùn)動(dòng)爆發(fā)之后,軍務(wù)倥傯,需餉孔亟,海防所需經(jīng)費(fèi)被挪用,如溢坦沙田租銀從海防經(jīng)費(fèi)改為軍需經(jīng)費(fèi),海防經(jīng)費(fèi)則另外通過發(fā)商生息提供,“該省所定價(jià)銀外,再行增估銀二十萬兩,發(fā)商生息,充作臺(tái)兵口糧之用”(1)《戶部尚書肅順奏為廣東省溢坦屯田變價(jià)屢經(jīng)逾限請(qǐng)嚴(yán)催以濟(jì)軍餉事》,咸豐十年十二月二十六日,臺(tái)北“故宮博物院”藏,文獻(xiàn)編號(hào):406013817。。此后,由于軍務(wù)繁忙,雖然偶爾有籌辦沿海炮臺(tái)的提議,但無款可用,也僅停留在商議階段。如同治二年(1863年)時(shí)任戶部尚書、廣東順德籍羅惇衍曾提出要求廣東督撫籌議修筑廣州炮臺(tái)(2)《戶部尚書羅惇衍奏為廣東省垣無險(xiǎn)可守請(qǐng)飭廣東督撫籌修炮臺(tái)等事》,同治二年四月初八日,中國第一歷史檔案館藏,檔號(hào):03-4839-010。,但因“捐款所收無幾,各路軍餉隨時(shí)撥放,炮臺(tái)經(jīng)費(fèi)所需甚巨,至今未能興修”,最終廣東巡撫郭嵩燾只是在原炮臺(tái)的基礎(chǔ)上簡單修繕,以節(jié)省經(jīng)費(fèi)[5]42。
太平天國運(yùn)動(dòng)結(jié)束后,同治四年(1865年)御史汪朝奏請(qǐng)各省整頓海防,“沿海水師營務(wù)廢弛,請(qǐng)飭提鎮(zhèn)各官勤加操演”,清廷下令各省整飭水師營務(wù)(3)《廣州將軍兼署兩廣總督瑞麟奏報(bào)查廣東沿海水師營務(wù)情形事》,同治四年九月二十一日,中國第一歷史檔案館藏,檔號(hào):03-4762-063。。從同治五年(1866年)至同治七年(1868年),兩廣總督瑞麟、廣東巡撫蔣益澧先后向英、法兩國購買大小輪船7艘,共花費(fèi)價(jià)銀28.443 7萬兩,加上購置炮臺(tái)等費(fèi)用合計(jì)32.2萬兩(4)《兩廣總督瑞麟奏為粵東購買輪船在各洋面巡緝將支用經(jīng)費(fèi)專案報(bào)銷由》,同治十二年十二月十九日,臺(tái)北“故宮博物院”藏,文獻(xiàn)編號(hào):113957。。為了籌措經(jīng)費(fèi),廣東督撫決定開征沙田溢坦花息,至同治六年(1867年)底止,收銀39萬余兩[6],最終共收銀70萬余兩(5)《兩廣總督瑞麟奏報(bào)廣東省先后購辦外國輪船情形》,同治十年九月初四日,臺(tái)北“故宮博物院”藏,文獻(xiàn)編號(hào):109262。。此時(shí)廣東水師的主要職責(zé)是緝捕強(qiáng)盜和土匪,保護(hù)商船往來,而非抵御西方列強(qiáng)的侵略,因此訂購小輪船即可滿足緝捕的需求。
瑞麟、蔣益澧購買的7艘輪船,每月合計(jì)需要薪工煤炭、修補(bǔ)機(jī)器等費(fèi)1萬余兩。晚清財(cái)政擴(kuò)張,但相關(guān)的財(cái)政奏銷制度并沒有跟進(jìn),導(dǎo)致輪船日常經(jīng)費(fèi)無法歸入財(cái)政支出體系之中。輪船經(jīng)費(fèi)不屬于軍費(fèi),不能歸入軍需報(bào)銷,瑞麟奏請(qǐng)“指定溢坦花息一項(xiàng)專款動(dòng)支”。到同治九年(1870年)十二月,溢坦花息“以后并無續(xù)收之款”,停止征收后,改在洋藥厘金項(xiàng)下動(dòng)支輪船經(jīng)費(fèi),洋藥厘金逐漸成為廣東海防經(jīng)費(fèi)的主要來源(6)《兩廣總督瑞麟奏報(bào)廣東先后購辦外國輪船情形》,同治十年九月初四日,臺(tái)北“故宮博物院”藏,文獻(xiàn)編號(hào):109262。。早期廣東海防建設(shè)規(guī)模較小,通過自行籌款即可解決。
同治十三年(1874年),由于日本覬覦臺(tái)灣,福建海防吃緊,引發(fā)了全國海防大討論,各省督撫紛紛上呈海防建議[7]。該年五月,兩廣總督瑞麟提出,廣東沿海受到日本的威脅,澳門、瓊州、汕頭等處皆需加強(qiáng)防備。但此前廣東購買的輪船都為緝捕之用,只能用于近海緝拿匪盜,沒有大號(hào)兵船,“于內(nèi)洋追剿之捕盜則有余,以之御外患則不足”,因此請(qǐng)求停止解送其他省份的協(xié)餉,以籌備餉銀購買大號(hào)輪船(7)《兩廣總督瑞麟奏請(qǐng)將陜甘各省協(xié)餉悉數(shù)贊同起解事》,同治十三年五月十三日,臺(tái)北“故宮博物院”藏,文獻(xiàn)編號(hào):115407。。廣東巡撫張兆棟亦請(qǐng)求截留陜甘、云南、貴州、山西、廣西各省協(xié)餉,盡快建設(shè)廣東海防(8)《廣東巡撫張兆棟奏為粵東籌辦海防需費(fèi)緊要請(qǐng)將協(xié)濟(jì)各省餉需暫停起解》,同治十三年五月十三日,臺(tái)北“故宮博物院”藏,文獻(xiàn)編號(hào):115402。。七月,瑞麟再次奏請(qǐng):“近省則有廣州之虎門及澳門等處,東路則有潮州之汕頭及南澳等處,而西南之瓊州孤懸海外,地雜民黎,亦不容稍涉輕視?!闭?qǐng)求立即停止廣東所需解送的協(xié)餉(9)《兩廣總督瑞麟奏報(bào)籌辦廣東海防事宜》,同治十三年七月初八日,臺(tái)北“故宮博物院”藏,文獻(xiàn)編號(hào):116341。。此次海防大討論之后,雖然最終清廷認(rèn)同廣東為海防重鎮(zhèn),但并沒有設(shè)置單獨(dú)的廣東水師,而是設(shè)置閩粵水師,駐扎福建。廣東不僅沒有得到清廷撥付的海防經(jīng)費(fèi),反而需要每年從本省厘金項(xiàng)下?lián)茔y30萬兩給北洋水師,粵海關(guān)的四成洋稅也全部解交用于建設(shè)南洋、北洋水師。對(duì)于廣東海防,清廷繼續(xù)讓福建水師負(fù)責(zé),要求欽差大臣沈葆楨派員前往督辦廣東海防建設(shè)[8]3386。
實(shí)際上,福建巡撫沈葆楨在海防方面難以兼顧廣東,如同治十一年(1872年)兩廣總督瑞麟提出希望福建派遣伏波輪船前來廣東,但該船卻最終被派往浙江巡洋,只給廣東派遣了一艘安瀾輪船[8]3528,與伏波輪船相比,安瀾輪船船身略短,瑞麟本想獲得大號(hào)輪船用于外洋巡邏,卻沒有得到福建的支持[8]3475。雖然清廷劃定由福建統(tǒng)籌廣東海防,但廣東從福建方面得到的支持很少。由于清廷沒有提供餉銀,廣東巡撫張兆棟不得不從善后局經(jīng)費(fèi)中勉力籌措,修筑炮臺(tái),購買槍炮,并聯(lián)絡(luò)沿海民團(tuán)協(xié)助,以資守御(10)《廣東巡撫張兆棟奏為密陳籌辦海防由》,同治十三年八月十二日,臺(tái)北“故宮博物院”藏,文獻(xiàn)編號(hào):116769。。
同治十三年(1874年),在廣東巡撫張兆棟的努力下,廣東開始建設(shè)新式的虎門炮臺(tái),廣州造船廠也成功試造三艘淺水輪船,并計(jì)劃加以改良,在之后建造能夠用于外洋巡防的中號(hào)輪船。但張兆棟也承認(rèn),目前開源節(jié)流各項(xiàng)籌款辦法皆難籌得海防所需的巨款(11)《廣東巡撫張兆棟奏聞粵東現(xiàn)辦海防情形》,同治十三年,臺(tái)北“故宮博物院”藏,文獻(xiàn)編號(hào):118570。。張兆棟還與瑞麟商議建造本省的機(jī)器局,“因軍火購自外洋,所費(fèi)較巨,不若置買機(jī)器,自行制造,較為省便”[9]508。但因資金有限,機(jī)器局規(guī)模較小。
由于沒有得到中央的支持,廣東只能自籌經(jīng)費(fèi)。廣東方面采取加征沙田捐稅、抽收鴉片稅厘進(jìn)行籌款。首先是沙田捐稅,光緒元年(1875年),廣東巡撫張兆棟開辦沙田捐以用于海防建設(shè),“每畝抽銀二錢,以充經(jīng)費(fèi)”[9]569。此次沙田捐最終共收銀191 159.77兩[10]。此后光緒八年(1882年),張樹聲奏請(qǐng)開辦沙田捐輸,以繳納海防經(jīng)費(fèi)。張樹聲認(rèn)為,沙田之中,“年久成熟沙坦,或僅納斥稅,或請(qǐng)補(bǔ)升,或報(bào)墾逾期,并未編列約數(shù)千傾之多”。根據(jù)沙田不同的生成時(shí)間、肥瘠情況確定稅率。通過對(duì)南海、番禺二縣試辦,補(bǔ)升上則沙田236頃68畝,共收銀11萬兩(12)《兩廣總督張樹聲奏為沙坦捐繳海防經(jīng)費(fèi)請(qǐng)準(zhǔn)隨辦隨咨以裕餉課》,光緒八年二月九日,臺(tái)北“故宮博物院”藏,文獻(xiàn)編號(hào):121548。。
其次是開征鴉片稅厘。由于籌餉不足,沿海的炮臺(tái)工程時(shí)斷時(shí)續(xù),即使是最為重要的虎門炮臺(tái),“因經(jīng)費(fèi)維艱,尚未竣事”[11]1-385。光緒七年(1881年),廣東開始抽收鴉片厘金,由商人包辦,并將之前的洋藥捐與膏厘合并,每年認(rèn)繳90萬兩(13)《兩廣總督張樹聲奏為陳明海防經(jīng)費(fèi)支絀試辦包抽廣東洋藥海防經(jīng)費(fèi)情形事》,光緒七年五月二十二日,中國第一歷史檔案館藏,檔號(hào):03-6606-001。。由于開征洋藥海防經(jīng)費(fèi)后,走私嚴(yán)重,廣州之前每年進(jìn)口洋藥900~1 000箱,至光緒七年(1881年)減少為600余箱;汕頭原本每年9 000~10 000箱,至光緒七年(1881年)減少為約8 000箱(14)《兩廣總督張樹聲奏為遵旨議復(fù)加增洋藥土煙稅厘情形事》,光緒七年七月初四日,中國第一歷史檔案館藏,檔號(hào):03-6491-034。。洋藥報(bào)稅數(shù)額減少,導(dǎo)致商人不愿承辦,因商虧改為官辦,隨即又招商包辦,每年收入減為五六十萬兩,光緒十一年(1885年)收數(shù)減至47萬兩[12]411。
廣東還希望模仿左宗棠西征中的借債籌款,但沒有得到清廷的批準(zhǔn)。光緒元年(1875年),為了籌辦海防,時(shí)任兩廣總督英翰提出借洋款200萬兩。英翰指出福建、甘肅曾分別向洋行借款200萬兩、300萬兩,廣東可以仿照成案,向洋行借款200萬兩,分10年償還,每年所需償還的本銀,從本省鹽課項(xiàng)下籌銀10萬兩,粵海關(guān)六成洋稅協(xié)解各省餉銀項(xiàng)下?lián)茔y10萬兩,息銀也由廣東省自行籌措(15)《兩廣總督英翰奏為粵省辦理海防請(qǐng)準(zhǔn)息借洋款事》,光緒元年五月二十五日,中國第一歷史檔案館藏,檔號(hào):03-6690-002。。該提議沒有得到清廷的支持,戶部討論后認(rèn)為:“尋議海防經(jīng)費(fèi),請(qǐng)于江蘇等省厘金項(xiàng)下提撥,擬借洋款,應(yīng)毋庸議,從之?!盵13]52-201
從同治后期廣東籌備水師緝捕海盜,到光緒元年(1875年)以后正式籌辦海防,廣東的經(jīng)費(fèi)來源一直以本省為主。由于缺乏充足、可持續(xù)的經(jīng)費(fèi)來源,廣東的炮臺(tái)建設(shè)工程停滯,購買的輪船也都是小型輪船,至光緒二年(1876年),廣東共購買及自行制造輪船二十余號(hào),“內(nèi)有五號(hào)較大,堪以巡緝外洋,然亦不足以支巨敵;其余皆系船身短小,只可顧內(nèi)河”[11]1-391。光緒五年(1879年),清廷要求各省水師派遣輪船前往南洋聯(lián)合訓(xùn)練,廣東無大船可派,只能請(qǐng)求免派,說明廣東海防建設(shè)成績有限[11]2-524。表1為從同治五年(1866年)至光緒八年(1882年)廣東水師支出經(jīng)費(fèi)數(shù)額情況。
表1 同治五年至光緒八年廣東海防經(jīng)費(fèi)支出數(shù)額(單位:兩)
從表1可以看出,同治八年(1869年)以前海防經(jīng)費(fèi)支出較多,平均每年達(dá)到20萬兩,主要是因?yàn)檫@一階段購買鐵甲輪船所花費(fèi)經(jīng)費(fèi)較多。此后每年經(jīng)費(fèi)保持在14萬兩至16萬兩之間,合計(jì)花費(fèi)接近260萬兩。
綜上所述,從同治五年(1866年)購買輪船緝捕海盜開始,廣東海防正式開啟輪船時(shí)代。同治十三年(1874年)以后,廣東加速海防建設(shè),“所有買船、買炮及修理炮臺(tái),均系于本省司局應(yīng)用之項(xiàng)隨時(shí)挹注”。瑞麟、張兆棟屢次請(qǐng)求停止解送協(xié)餉,劉坤一在光緒五年(1879年)請(qǐng)求將粵海關(guān)四成洋稅改撥廣東,停止解送償還洋款外的西征協(xié)餉,但都沒有得到清廷的同意。廣東本省的經(jīng)費(fèi)中,從最初的溢坦花息,沙田捐、沙田升科,再到洋藥捐,都依賴于新開征的稅源。在傳統(tǒng)財(cái)政收入都有明確指撥的情況下,此時(shí)新辦事業(yè)只能通過新稅來實(shí)現(xiàn)。由于新式稅收并不持續(xù),加上部分督撫對(duì)海防建設(shè)的認(rèn)識(shí)不足,如劉坤一認(rèn)為大號(hào)木殼兵輪相較于輪船性價(jià)比更高,因此仍推行木船[9]427,導(dǎo)致初期廣東海防的建設(shè)成效有限。
光緒八年(1882年)底,入侵越南的法國軍隊(duì)與清軍開始交戰(zhàn),中法之間的關(guān)系驟然緊張。光緒九年(1883年),法國增兵越南,并派遣軍艦前往東南沿海游弋,繼續(xù)對(duì)中國施壓。由于廣東位于南海前沿,“粵東南控交州,水陸相接,其在今日實(shí)為首沖”[14]316,廣東戰(zhàn)略地位提升,時(shí)任兩廣總督張樹聲提議發(fā)展廣東海防,以防備法國入侵[14]237。光緒帝亦下令求張樹聲悉心經(jīng)營,并要求戶部協(xié)助籌措餉銀[13]53-701。廣東海防建設(shè)進(jìn)入快速發(fā)展階段。
為應(yīng)對(duì)海防經(jīng)費(fèi)的需求,戶部首先同意了此前兩廣總督劉坤一截留北洋海防經(jīng)費(fèi)的奏請(qǐng)[15]。但實(shí)際上由于廣東本省財(cái)政收不敷支,藩庫每年應(yīng)收地丁、關(guān)稅、厘金項(xiàng)下僅二百五六十萬兩,而官兵俸餉、文武養(yǎng)廉、善后經(jīng)費(fèi)、京協(xié)各餉、部撥各款支出多達(dá)390余萬兩,此次截留厘金30萬兩,“雖系留歸海防之款,亦不得不挪湊以應(yīng)追呼也”,實(shí)際難以全部用于海防建設(shè)[16]。
為了籌措經(jīng)費(fèi)以建設(shè)水師,光緒八年(1882年)廣東督撫決定向本省行商借款200萬兩,其中100萬兩用于購買船艦,剩余100萬兩作為防務(wù)之用。由于海防緊急,該請(qǐng)求得到清廷批準(zhǔn),但因廣州十三行行商不愿借款,張樹聲只能求助于香港匯豐銀行。因擔(dān)心向洋商借款會(huì)成為“國債”,當(dāng)年并未立即辦理[17]194。光緒九年(1883年)海防經(jīng)費(fèi)不足,張樹聲最終決定向洋行借取該款項(xiàng)。其中先行交銀100萬兩,每月0.75%計(jì)算利息[18]。由于當(dāng)時(shí)歐洲并無可供購買的戰(zhàn)艦,加上中法戰(zhàn)爭正在進(jìn)行,清廷無法從歐洲購買輪船,因此剩余用于購買船艦的100萬兩先行訂立合同,需用時(shí)再行提取,以減少利息支出。隨后因軍費(fèi)不足,剩余100萬兩提取用于軍費(fèi)[19]。
對(duì)于償還,張樹聲希望停止廣東應(yīng)解甘餉及代還西征借款共67.1萬兩,他認(rèn)為現(xiàn)在西北局勢安定,因此請(qǐng)求從光緒十年(1884年)起,“將粵東應(yīng)解陜甘協(xié)餉及代還甘省洋款全數(shù)停解,用以歸還本省現(xiàn)借商款;其陜甘協(xié)餉及劃還洋款,由部另在他省指撥”。最終清廷同意廣東停止解送陜甘協(xié)餉,但洋款如果由其他省代還,勢必難以兼顧,仍要求廣東負(fù)責(zé),“所有該省代還洋款仍令按期照數(shù)批解歸還,以免貽誤”[17]194。以光緒十年(1884年)為例,該年為閏年共需解銀91萬兩,內(nèi)扣抵海防經(jīng)費(fèi)19萬兩,劃還洋款49萬余兩,應(yīng)解西征協(xié)餉約24萬兩,廣東多獲得了約24萬兩的海防經(jīng)費(fèi)[17]220。
由于中法戰(zhàn)爭中北寧之戰(zhàn)的失敗,張樹聲主動(dòng)請(qǐng)求辭去兩廣總督,清廷派遣主戰(zhàn)派的山西巡撫張之洞接任兩廣總督[20]。張之洞決意重振廣東海防,提出了自己建設(shè)海防的方案。光緒十年(1884年)九月,由于廣東海防以及協(xié)濟(jì)廣西、云南、福建等省協(xié)餉無措,不得不再向洋行續(xù)借商款100萬兩[12]254。又因本省兵餉不繼,再次向匯豐借款50.5萬鎊,折銀200萬兩,“聲明粵借粵還,不累各省各關(guān)”[1]145-650。加上此前張樹聲所借的200萬兩,廣東本省合計(jì)借款多達(dá)500萬兩。此外廣東還有替云南、貴州、福建等省借款400余萬,向匯豐借款14萬余兩用于解決沙面案[1]145-664。實(shí)際上張之洞不愿代借洋款,光緒十一年(1885年)三月云貴總督岑毓英奏請(qǐng)由廣東代借100萬兩,張之洞指出廣東此前已分撥借款40萬兩給云南,拒絕再為云南借款[1]6-114。但為了西南戰(zhàn)局,張之洞不得不勉為借債。廣東所借洋款雖然由張樹聲、張之洞所借,并聲明自行償還,但戶部仍希望提撥該款項(xiàng),要求廣東方面“迅速詳晰奏報(bào),候旨撥用”,張之洞直接奏報(bào)已經(jīng)動(dòng)用無存,拒絕了清廷的要求[1]145-651。
相較于張樹聲借款已經(jīng)指明截留京協(xié)餉償還,張之洞所借的300萬兩并未提前確定償還來源。張之洞聲明此款粵借粵還,最初寄希望于由廣東省洋藥稅厘來償還。光緒十一年(1885年)討論洋藥稅厘并征時(shí),清廷估計(jì)全國每年將共收銀400萬兩,其中一半用于造船之款。根據(jù)張之洞的計(jì)劃,他希望從中每年提出80萬兩用于廣東水師建設(shè),張之洞認(rèn)為廣東水師作為四大水師之一,五年內(nèi)可以得到400萬兩,而五年之后的洋藥厘金則作為海軍日常經(jīng)費(fèi)。由于需要五年分籌,因此為了盡快建成水師,張之洞希望從戶部提撥銀80萬兩,暫借洋款80萬兩,剩余之?dāng)?shù)則令四川、湖北、湖南、江西、安徽沿江五省勸捐協(xié)濟(jì),每省認(rèn)捐32萬兩[1]145-599。但最初清廷卻希望將洋藥稅歸入海軍衙門,根據(jù)慈禧太后的懿旨,所有征收的洋藥稅厘,“先從北洋精練水師一支,此外分年興辦”[1]145-624,慈禧太后提出將洋藥稅厘先集中用于建設(shè)北洋水師。此時(shí)廣東每年還款所需甚巨,張之洞不得不向中央力爭,以賠款急需償還為由,屢次請(qǐng)求將每年藥厘80萬兩撥還廣東[21]816。
張之洞實(shí)際上是希望通過借洋款迅速建成廣東海防體系,根據(jù)他的計(jì)劃,籌款430萬兩便可完成建設(shè)[1]145-595,然后利用償還洋款為由來迫使清廷增加對(duì)廣東的援助。廣東于光緒七年(1881年)開始抽收鴉片厘金,此前劉坤一曾征收商捐海防經(jīng)費(fèi)和膏捐,此次鴉片厘金由商人包辦,并將之前的洋藥捐與膏厘合并,每年認(rèn)繳90萬兩(16)《兩廣總督張樹聲奏為陳明海防經(jīng)費(fèi)支絀試辦包抽廣東洋藥海防經(jīng)費(fèi)情形事》,光緒七年五月二十二日,中國第一歷史檔案館藏,檔號(hào):03-6606-001。。由于開征洋藥海防經(jīng)費(fèi)后,走私嚴(yán)重,廣州之前每年進(jìn)口洋藥900~1 000箱,至光緒七年減少為600余箱;汕頭原本每年9 000~10 000箱,至光緒七年(1881年)減少為約8 000箱(17)《兩廣總督張樹聲奏為遵旨議復(fù)加增洋藥土煙稅厘情形事》,光緒七年七月初四日,中國第一歷史檔案館藏,檔號(hào):03-6491-034。。最終清廷同意廣東省暫由海關(guān)洋藥稅內(nèi)提撥以應(yīng)付償還洋款,但由于該項(xiàng)稅收已由海關(guān)征收,在撥解時(shí)往往受到掣肘,撥解不及,只能從司局各庫先行騰挪墊付[21]884。洋藥厘金改歸粵海關(guān)庫后,實(shí)際上還是造成了廣東財(cái)政收入的減少。光緒十三年(1887年)廣東籌還洋款,前往海關(guān)催繳,“因稅司初辦無收,不得已挪用要款墊付”[1]39-403,此后屢經(jīng)催提,至十一月粵海關(guān)先后解到68.2萬余兩,已基本達(dá)到原先的要求[1]39-675。光緒末年時(shí)任兩廣總督譚鐘麟指出:“洋藥稅向系解交藩庫,每年約八十余萬,自改章并征后,又改入關(guān)庫,此入款之大減也?!?18)《兩廣總督譚鐘麟奏報(bào)廣東司庫銀款入不敷出情形事》,光緒二十五年四月十五日,中國第一歷史檔案館藏,檔號(hào):03-6577-025。
償還借款的另一筆經(jīng)費(fèi)來自于開征賭稅。咸豐、同治時(shí)期后,廣東曾屢次以罰款的名義抽收賭稅,同治三年(1864年)郭嵩燾曾罰捐賭餉14萬兩,歸入善后局作為本省經(jīng)費(fèi)[5]523;同治十一年(1872年)瑞麟、張兆棟罰款闈姓323 500兩(19)《兩廣總督瑞麟奏為飭將闈姓名目賭博罰銀交充軍餉事》,同治十二年正月二十五日,中國第一歷史檔案館藏,檔號(hào):03-4835-044。闈姓是清代廣東利用科舉考試進(jìn)行的一種賭博,通過購買闈場中士子之姓氏來決定輸贏。。但征收賭餉的前提是弛禁賭博,這遭到很多官員的反對(duì),同治十三年(1874年)御史鄧承修、光緒元年(1875年)御史黃槐森先后上奏請(qǐng)旨禁止賭博[22]。即便是作為兩廣總督的張樹聲,也反對(duì)開放賭博,光緒六年(1880年)御史鐘孟鴻提出開賭,遭到張樹聲的拒絕(20)《兩廣總督張樹聲奏為據(jù)理阻止御史鐘孟鴻主開賭禁折事》,光緒六年,中國第一歷史檔案館藏,檔號(hào):03-7409-068。。
光緒十年(1884年)九月,翰林院代遞檢討潘仕釗的奏折,指出現(xiàn)在澳門開設(shè)闈姓公司,導(dǎo)致利源流失[23]409。雖然御史何崇光、翰林院侍讀梁耀樞、順天府府丞楊頤相繼提出反對(duì)意見(21)《掌江南道監(jiān)察御史何崇光奏為粵東闈姓賭匪復(fù)圖開設(shè)貽害無窮請(qǐng)旨嚴(yán)禁事》,光緒十年十月二十三日,中國第一歷史檔案館藏,檔號(hào):03-5512-003;《翰林院侍讀梁耀樞奏為風(fēng)聞廣東闈姓賭博詭謀復(fù)開請(qǐng)旨嚴(yán)禁事》,光緒十年十一月初九日,中國第一歷史檔案館藏,檔號(hào):03-5512-006。,軍機(jī)處根據(jù)總督張之洞和欽差大臣彭玉麟的建議,同意了開放闈姓。彭玉麟指出,法國與葡萄牙聯(lián)系緊密,任由澳門開辦闈姓賭博,只會(huì)助長法國的氣焰,增強(qiáng)澳門的軍事力量,廣州則永無安枕之日[23]410。經(jīng)張之洞、彭玉麟與廣東闈姓商人商議后,“正項(xiàng)由三百萬加認(rèn)一百四十萬”[23]413,實(shí)際上廣東通過海防為由要求開辦賭稅,從而增加了財(cái)政收入。
至于廣東為云南、廣西、臺(tái)灣所借洋款,名義上規(guī)定由各省、海關(guān)償還,實(shí)際上也由廣東償還。云南所借寶源借款,“除由氣炮款撥還本息銀七十萬余兩外”,剩余的46.6萬余兩,其中截留西征協(xié)餉24萬兩,剩余的22.6萬兩由廣東償還[1]148-642。所謂氣炮款,是因?yàn)閺V西邊防吃緊,清廷從借款中挪出約98萬兩訂購氣炮[1]147-653,后改為償還洋款;該款項(xiàng)本屬于協(xié)餉,現(xiàn)直接用于償還洋款,此外廣東本省所挪湊的款項(xiàng),實(shí)際上加重了廣東本省的財(cái)政負(fù)擔(dān)。
綜上,中法戰(zhàn)爭爆發(fā)后,張樹聲、張之洞相繼舉借外債,利用借款盡快購買船艦、修建炮臺(tái)。在償還洋款過程中,張之洞要求保留洋藥厘金,并征收此前一直遭到抵制的闈姓賭稅。通過引入西方力量,迫使中央政府重視洋債的償還,從而增加了本省的財(cái)政來源。無論是自行借款還是代云南、廣西所借之款,均需廣東自行償還,實(shí)際上清廷將國家債務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)槭〖?jí)債務(wù),由廣東一省承擔(dān),這一方面將償還責(zé)任交給了廣東省,增加了廣東的財(cái)政壓力;實(shí)際上也成為廣東擴(kuò)張本省財(cái)源的正當(dāng)理由,進(jìn)一步加劇了財(cái)權(quán)下移。
清前期實(shí)行定額化財(cái)政體制,遇有災(zāi)荒、軍事、河工等事務(wù)時(shí),往往通過開辦捐納、捐輸?shù)男问綇浹a(bǔ)財(cái)政不足,隨著捐納的普遍化,各省往往以推廣捐輸?shù)拿x賣官,捐輸和捐納逐漸合流。道光三十年(1850年)太平天國運(yùn)動(dòng)爆發(fā),廣東率先設(shè)立捐局,捐輸和厘金是廣東重要的籌餉方式,通過收捐的方式籌餉。同治初年,云南、貴州、甘肅等省先后來粵設(shè)局勸捐,導(dǎo)致廣東捐輸收入逐漸被外省所侵占。直至光緒五年(1879年)籌餉事例停止,廣東所設(shè)外省捐局才正式裁撤。此次籌辦海防,廣東再次開辦多種捐輸,并對(duì)商人進(jìn)行派捐。光緒十年(1884年)戶部決定開辦海防捐,從而導(dǎo)致廣東與戶部的財(cái)權(quán)之爭。
光緒八年(1882年)海疆告急后,廣東方面再次提出通過收捐籌餉,“前督臣曾國荃會(huì)同撫臣裕寬奏請(qǐng)嗣后如有情愿捐資,俾助海防者,擬核其所捐之多寡,以為獎(jiǎng)勵(lì)”[17]310。但是由于沒有確定獎(jiǎng)勵(lì)章程,捐生一直持猶豫態(tài)度,無人報(bào)捐,只能依靠官員捐養(yǎng)廉銀助餉。光緒九年(1883年)七月,戶部提出“海防需款孔急,擬辦捐輸以裨經(jīng)費(fèi)”[13]54-325,并允許沿海各省開捐,“聲明收有實(shí)在銀數(shù),按月咨報(bào),撥歸該省糧臺(tái)軍營,實(shí)收實(shí)銷”[24]82。光緒九年(1883年)張樹聲、裕寬請(qǐng)求援照直隸、山東賑捐章程,報(bào)捐請(qǐng)獎(jiǎng),正式開辦海防捐[17]311。捐輸大部分是官員捐輸、商人捐輸和士紳捐輸,此時(shí)由于海氛緊張,“捐輸事例亦強(qiáng)弩之末,防費(fèi)殷繁,終難為繼”(22)《兩廣總督張樹聲奏為倡捐海防人員請(qǐng)予獎(jiǎng)敘由》,光緒十年五月七日,臺(tái)北“故宮博物院”藏,文獻(xiàn)編號(hào):127815。。
此后廣東將捐輸海防經(jīng)費(fèi)變?yōu)榕删?,廣東將之交給省城愛育堂負(fù)責(zé)向各行籌款,“各按本行生意大小分別抽繳,聲明與厘金無涉”,每年認(rèn)捐31萬兩。此后戰(zhàn)事緊張,未能足額征收,光緒十一年(1885年)廣東決定將捐輸改為牙捐,因廣東商業(yè)交易有九七扣平的規(guī)則,即因銀兩成色問題購買者只向商人支付97%的價(jià)格,現(xiàn)要求補(bǔ)足該3%作為牙捐,所得以80%充當(dāng)海防經(jīng)費(fèi),20%作為牙行經(jīng)費(fèi),從而激勵(lì)牙行多籌捐款[1]145-712。廣東所辦海防捐,“照現(xiàn)行常例,指明捐職銜、貢監(jiān)等項(xiàng),均已繳足十成實(shí)銀”(23)《兩廣總督兼署廣東巡撫張之洞奏為廣東勸捐海防經(jīng)費(fèi)第四次收捐銀數(shù)請(qǐng)分別獎(jiǎng)敘》,光緒十五年二月十三日,中國第一歷史檔案館藏,檔號(hào):04-01-12-0545-150。。該方案與海防捐有明顯的區(qū)別,海防捐章程為“開捐道府州縣,以及各項(xiàng)實(shí)官、分發(fā)、指省、花樣,仿照籌餉例定銀數(shù),核減二成;常例捐數(shù)一并減二成核收,均以八成實(shí)銀上兌”[25]。
在清廷所辦理的統(tǒng)一海防捐之前,廣東即可勸諭官員、商人、士紳捐輸,其中官員捐款數(shù)額較少,最大的部分來自厘金和鹽商。光緒十年(1884年)中法戰(zhàn)爭爆發(fā),清廷經(jīng)費(fèi)更加緊張,九月初五日慈禧太后頒發(fā)懿旨,要求軍機(jī)大臣、戶部、總理衙門妥議籌款辦法,將方案交給各省督撫,“勒限四五個(gè)月,一體認(rèn)真分別舉辦”,要求各省于光緒十一年(1885年)六月之前回復(fù)[26]409,對(duì)此戶部提出開源節(jié)流24條方案。但在這次所提出的24條中,并未提及海防捐,或許是因?yàn)殚_源節(jié)流24條需要與各省督撫商議,為了防止督撫反對(duì),開捐事宜直接由軍機(jī)大臣、戶部和總理衙門決定。即便是在中央內(nèi)部,對(duì)海防捐的意見也不一致。如戶部尚書閻敬銘對(duì)開捐事宜并不贊成,在寫給同鄉(xiāng)翁曾榮的信中提及,“戶部將開捐,照臺(tái)例減成,并欲使各省欠交錢糧者先交三成,免七成,然何濟(jì)于事哉”[27]。在未經(jīng)督撫商議的情況下,光緒十年(1884年)十二月經(jīng)戶部、軍機(jī)處、總理衙門會(huì)議,奏請(qǐng)開辦海防捐,統(tǒng)一稱為“海防事例”[26]428。戶部指出“此時(shí)流未易節(jié),源未易開,求其不病商累民,而于財(cái)用即可稍裨者,惟有開捐一事”[28]。
光緒十年(1884年)戶部海防捐開設(shè)后,要求“順天、直隸、河南、浙江、安徽、湖北各賑捐,廣東軍火捐以及福建洋藥、茶捐,云南米捐,統(tǒng)請(qǐng)一并停止”[26]427。對(duì)清廷停止賑捐的指令,各省紛紛請(qǐng)求展限,其中直隸請(qǐng)求將賑捐展限三個(gè)月[24]39。廣東所辦軍火捐,即張樹聲當(dāng)任兩廣總督時(shí)期要求富紳捐銀購買團(tuán)練所需軍火[1]147-85,得到清廷停止軍火捐的指令后,張之洞對(duì)此十分不滿,要求展限一年。
光緒十二年(1886年),張之洞多次致電福建布政使張夢元,詢問福建捐輸是否被戶部侵占,“閩省已奏準(zhǔn)留用否?并速示洞”[1]38-557。隨后張之洞再次請(qǐng)求張夢元回復(fù),“閩實(shí)捐是否奏準(zhǔn)留作閩用,抑系海用,即前函未到”[1]38-565。實(shí)際上僅有臺(tái)灣因孤懸海外而允許截留海防捐,“其閩省與各直省應(yīng)令將此項(xiàng)捐款認(rèn)真存儲(chǔ),均專候部,概不準(zhǔn)擅行動(dòng)用”[1]147-304。張之洞在得知該消息后,提出瓊州與臺(tái)灣島類似,應(yīng)允許廣東截留海防實(shí)官捐(24)《兩廣總督張之洞奏請(qǐng)截留捐輸銀兩以繼餉需事》,光緒十二年十一月二十三日,中國第一歷史檔案館藏,檔號(hào):03-6535-105。。清廷在收到張之洞的奏請(qǐng)后,認(rèn)為海軍衙門和東北練兵經(jīng)費(fèi)都依賴于海防捐,若任由外省截留,“往往私自減成,廣為羅致,必致京捐大為減色”,因此要求廣東本省海防捐輸至光緒十二年(1886年)年底即行停止。
次年二月張之洞再次上奏,指出粵省捐輸不會(huì)影響京捐,因?yàn)閺V東所辦捐輸不僅吸引中國內(nèi)地民眾報(bào)捐,還可以吸引南洋諸島、甚至是北美舊金山的大姓巨商報(bào)捐,請(qǐng)求再開一年捐輸,并承諾無論廣東收捐多寡,都會(huì)向戶部解交捐輸銀20萬兩,剩余部分則留存廣東(25)《兩廣總督張之洞奏為粵省防餉無出請(qǐng)準(zhǔn)留新例捐輸一年并擬認(rèn)解海軍巨款事》,光緒十三年二月十九日,中國第一歷史檔案館藏,檔號(hào):04-01-30-0212-019。。四月初三日廣東收到清廷同意延展一年捐輸?shù)纳现I,但一個(gè)月后,戶部再次奏請(qǐng)停止粵省捐輸,認(rèn)為“有礙部捐全局,請(qǐng)旨將廣東展限捐輸停辦,專歸部庫兌收”,如果允許廣東辦理海防捐,比如會(huì)引起其他省份的爭相效仿,因此戶部要求必須停止各省所辦海防捐。
為了彌補(bǔ)廣東停捐所帶來的損失,戶部同意廣東該年截留籌邊軍餉20萬兩,免解一年固本京餉連閏共13萬兩,合計(jì)可得33萬兩。在這一個(gè)月內(nèi)廣東收捐265 806兩,張之洞主動(dòng)解送海軍衙門10萬兩,剩余則作為廣東本省之用(26)《兩廣總督張之洞奏請(qǐng)核準(zhǔn)續(xù)收捐銀并截提十萬兩解京余款留粵省事》,光緒十三年閏四月二十日,中國第一歷史檔案館藏,檔號(hào):04-01-35-0697-058。。此后實(shí)際上捐輸所得仍被廣東所挪用,從光緒十二年(1886年)正月至十三年(1887年)年底,廣東海防捐共收捐50余萬兩,“其捐項(xiàng)均已撥充本省海防經(jīng)費(fèi)之用”(27)《兩廣總督兼署廣東巡撫張之洞奏為廣東勸捐海防經(jīng)費(fèi)第四次收捐銀數(shù)請(qǐng)分別獎(jiǎng)敘》,光緒十五年二月十三日,中國第一歷史檔案館藏,檔號(hào):04-01-12-0545-150。。隨后因黃河決口,清廷將海防捐轉(zhuǎn)而開辦鄭工捐,廣東即從光緒十三年(1887年)十二月辦理鄭工捐,捐輸才改歸戶部。
中法戰(zhàn)爭時(shí)期,張之洞以軍務(wù)緊急為由,“粵海以籌餉為急務(wù),現(xiàn)已令沙坦認(rèn)真升科,太平、潮肇各關(guān)皆有加額,且權(quán)收闈姓之利,專設(shè)礦物之局,若再核勇名,稽軍用,財(cái)用不匱,然竊謂尚有數(shù)端,一轉(zhuǎn)移間可增巨餉二三百萬”[29]。廣東通過海防事務(wù)極大地?cái)U(kuò)張了本省財(cái)政。在艦隊(duì)建設(shè)方面,張之洞向福州造船廠購買了四艘鐵甲巡洋艦,廣東得以擁有大型戰(zhàn)艦。此外,還購買了十余艘炮艦,基本建成了一支頗具規(guī)模的艦隊(duì)。光緒十一年(1885年)時(shí)人觀察廣東的海防時(shí)指出,“自省河至虎門皆設(shè)重兵把守,又澳門通省之路新筑關(guān)隘百二十丈,至大木橋之北”,并認(rèn)為“法(國)若內(nèi)侵,正如以卵擊石”[30]。由于資金充裕,廣東海防建設(shè)取得了較好的成效,“自法越構(gòu)釁以后,經(jīng)營武備已逾十年,非若昔之臨時(shí)猝辦可比”;而瓊州海防,從無到有,“新筑炮臺(tái),頗據(jù)形勝……海南一路,當(dāng)無可虞”(28)《兩廣總督李瀚章奏報(bào)籌備海防并添調(diào)布置情形》,光緒二十年七月八日,臺(tái)北“故宮博物院”藏,文獻(xiàn)編號(hào):134403。。廣東作為戰(zhàn)爭前線,通過與清廷、戶部的協(xié)商,從而獲得了辦理捐輸?shù)臋?quán)限,通過與中央的協(xié)餉與積極開辦新稅,使得光緒中期廣東海防取得了較好的建設(shè)成效。
同治中期以后,沿海各省興辦海防,廣東省由于未能得到清廷指撥的餉源,不得不自籌款項(xiàng)。在籌措海防經(jīng)費(fèi)過程中,兩廣總督瑞麟、劉坤一、張樹聲,廣東巡撫張兆棟先后請(qǐng)求截留協(xié)餉留充海防經(jīng)費(fèi),但都遭到清廷的拒絕。此時(shí)僅獲得粵海關(guān)每月2萬兩作為廣東海防經(jīng)費(fèi),實(shí)際上中法戰(zhàn)爭之前的海防經(jīng)費(fèi)主要由廣東自籌。直到光緒九年(1883年)中法戰(zhàn)爭爆發(fā)后,戶部才同意廣東截留京協(xié)餉作為軍費(fèi)和用于償還洋款,同時(shí)得以開辦闈姓賭稅。在捐輸方面,戶部和廣東都十分重視海防捐,雖然戶部屢次要求廣東停捐,但在面對(duì)中法戰(zhàn)爭的關(guān)鍵時(shí)期,廣東依然保留開捐權(quán)限和對(duì)海防捐收入的支配權(quán),直到光緒十三年(1887年)年底鄭工捐的開設(shè),才將此權(quán)限交出。戰(zhàn)爭需求導(dǎo)致了財(cái)政規(guī)模的擴(kuò)張,成為清末財(cái)政汲取能力提升的重要?jiǎng)恿?。從本文的研究來看,近代?cái)政國家的建構(gòu),與國家資本不發(fā)達(dá)有密切關(guān)系[31],同時(shí),中央與地方的分權(quán),導(dǎo)致國家債務(wù)變成省級(jí)債務(wù),中央既無力也無意去建設(shè)信用體系,也阻礙了國家借債體系的完善和財(cái)政國家的構(gòu)建。
在籌款的過程中,兩廣總督張樹聲、張之洞利用借洋債的方式,迫使清廷同意截留西征協(xié)餉和保留洋藥厘金,同時(shí)得以開辦此前屢次遭到御史彈劾的闈姓捐款,晚清地方督撫利用西方力量來與清廷博弈,從而獲得了部分財(cái)權(quán)。但不斷開征的新稅,實(shí)際上是為了完成本屬于中央的責(zé)任。何漢威指出“他們(督撫)截留的稅款中,不少支出項(xiàng)目在權(quán)力歸屬上仍為中央用款,省當(dāng)局并未將之作為割據(jù)的資源”[32];徐楊亦認(rèn)為“防軍、新軍的軍費(fèi)應(yīng)由中央政府承擔(dān),但實(shí)際上,中央政府將這些職能轉(zhuǎn)嫁給了直省政府”[33]。中法戰(zhàn)爭、廣東海防等事務(wù),本是屬于中央籌款的范圍,正是因?yàn)橥砬迨聶?quán)與財(cái)政劃分不清,才導(dǎo)致中央授權(quán)地方自行籌款,從而促使地方加增舊稅、開征新稅。因此從這個(gè)意義上,晚清所謂財(cái)權(quán)下移,是在事權(quán)劃分不清的背景下,導(dǎo)致地方所需提供的公共服務(wù)增多,從而獲得了更大的財(cái)政資金支配權(quán)。