優(yōu)質(zhì)而均衡的義務(wù)教育治理：取向、模式與展望

文/鄒維

優(yōu)質(zhì)而均衡的義務(wù)教育治理取向

（一）質(zhì)量提升

“優(yōu)質(zhì)”的義務(wù)教育治理集中體現(xiàn)為質(zhì)量提升，具有如下三個(gè)主要特征：

1.情境標(biāo)準(zhǔn)。這種質(zhì)量提升是一種“小步子”而“不停步”的質(zhì)量發(fā)展節(jié)奏。義務(wù)教育質(zhì)量提升只有起點(diǎn)，沒有終點(diǎn)，只有相對(duì)標(biāo)準(zhǔn)，而無絕對(duì)標(biāo)準(zhǔn)。我們應(yīng)選取不同時(shí)段、狀態(tài)的情境參照標(biāo)準(zhǔn)，建構(gòu)時(shí)空語境，推動(dòng)義務(wù)教育實(shí)現(xiàn)螺旋式發(fā)展。優(yōu)質(zhì)的義務(wù)教育質(zhì)量發(fā)展，是基于我國(guó)義務(wù)教育發(fā)展?fàn)顩r而言的持續(xù)前進(jìn)狀態(tài)，可參考但不以國(guó)外某些發(fā)達(dá)國(guó)家義務(wù)教育質(zhì)量為標(biāo)準(zhǔn)，是具有中國(guó)發(fā)展節(jié)奏、展現(xiàn)中國(guó)發(fā)展特色、生成中國(guó)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)的符合國(guó)情、黨意、民心的高位發(fā)展追求。

2.過程狀態(tài)。這種質(zhì)量提升是一種“前進(jìn)”傾向的過程狀態(tài)。此過程狀態(tài)可以理解為：非一蹴而就的完成態(tài)，是持續(xù)推進(jìn)的發(fā)展態(tài)；非終點(diǎn)設(shè)定的靜止態(tài)，是持之以恒的進(jìn)取態(tài)；非一成不變的目標(biāo)態(tài)，是情境生成的變化態(tài)。“優(yōu)質(zhì)”的義務(wù)教育治理的質(zhì)量提升，永遠(yuǎn)在路上，始終是方向，而非靜態(tài)管理標(biāo)準(zhǔn)下的教育發(fā)展，可有階段性目標(biāo)，但不應(yīng)設(shè)定終極目標(biāo)。

3.協(xié)同發(fā)展。這種質(zhì)量提升要建立“協(xié)同發(fā)展”而非“單打獨(dú)斗”的教育共同體。該教育共同體的建立需遵循“治理”的“多元共治”要求，囊括行政力量、學(xué)術(shù)力量、義務(wù)教育力量、家庭社會(huì)力量，從單中心的質(zhì)量提升，走向多中心乃至網(wǎng)絡(luò)化治理模型的協(xié)同發(fā)展道路，建構(gòu)教育命運(yùn)協(xié)同發(fā)展共同體。但需注意，應(yīng)始終堅(jiān)持學(xué)校在義務(wù)教育治理質(zhì)量提升中的主體地位，避免學(xué)校成為質(zhì)量提升的附屬品。

（二）公平維護(hù)

“均衡”的義務(wù)教育治理集中體現(xiàn)為公平維護(hù)，具有如下三個(gè)主要特征：

1.高位均衡。應(yīng)注重優(yōu)質(zhì)教育的均衡發(fā)展，不同地區(qū)、同一地區(qū)、同一學(xué)段、不同學(xué)段的教育發(fā)展質(zhì)量呈現(xiàn)均衡發(fā)展?fàn)顟B(tài)。這種均衡是高位均衡，而非低位均衡，是質(zhì)量提升基礎(chǔ)之上的均衡。高位均衡的義務(wù)教育治理，具有兩種實(shí)現(xiàn)途徑：一是優(yōu)化空間教育資源布局，使空間教育資源因重組而優(yōu)質(zhì)均衡；二是提升空間教育資源質(zhì)量，使空間教育資源因再造而優(yōu)質(zhì)均衡。

2.尊重差異。公平維護(hù)不是指同質(zhì)、統(tǒng)一、齊步發(fā)展，而是一種差異發(fā)展?fàn)顟B(tài)。不是發(fā)展質(zhì)量的差異，而是發(fā)展?fàn)顟B(tài)的差異，是多樣性、特色化、內(nèi)涵式的發(fā)展差異。公平維護(hù)的“均衡”是有特色的差異均衡，是為所有學(xué)校提供機(jī)會(huì)和扶持能力的均衡，落實(shí)育人目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)辦學(xué)目標(biāo)，展現(xiàn)學(xué)校風(fēng)采。個(gè)性缺失、追求形式、特色湮滅、內(nèi)涵遮蔽，都是公平維護(hù)視閾下均衡觀堅(jiān)決反對(duì)的對(duì)象。

3.兼顧效能。均衡應(yīng)具有限度，不應(yīng)不講條件、不顧實(shí)際、不計(jì)成本地暴力式推進(jìn)。公平維護(hù)視閾下的義務(wù)教育治理“均衡”，兼具質(zhì)量提升和成本節(jié)約的雙重目的，是一種“制宜”的均衡思維，需充分考慮天時(shí)、地利、人和等條件，對(duì)優(yōu)質(zhì)校和薄弱校都有發(fā)展幫助，使得優(yōu)者更優(yōu)、弱者變強(qiáng)、以強(qiáng)帶弱、強(qiáng)弱共進(jìn)的學(xué)?？沙掷m(xù)發(fā)展。

（三）活力激發(fā)

“優(yōu)質(zhì)而均衡”的義務(wù)教育治理有賴于學(xué)?；盍ぐl(fā)，具有如下三個(gè)基本特征：

1.校為主體。學(xué)校是活力激發(fā)的第一主體，是發(fā)展的第一責(zé)任人、重要實(shí)現(xiàn)者、成果享受方。在辦學(xué)權(quán)力進(jìn)一步下放的背景下，學(xué)校擁有更大的自主權(quán)和能動(dòng)性，學(xué)校在優(yōu)質(zhì)資源的幫扶中，需找準(zhǔn)位置、把控方向、提升能力，在互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)中，虛心學(xué)習(xí)、積極求教，做主動(dòng)、能動(dòng)的發(fā)展者，促成學(xué)校有計(jì)劃、有目的、系統(tǒng)性、生成態(tài)發(fā)展。

2.內(nèi)生驅(qū)動(dòng)。一方面，對(duì)于學(xué)校的發(fā)展來說，外在幫扶只能起到輔助作用，內(nèi)在發(fā)展才是關(guān)鍵，因此，學(xué)?；盍ぐl(fā)應(yīng)有效借助多樣資源，聚焦學(xué)校實(shí)際，尋找生長(zhǎng)點(diǎn)，打造精品，提升精氣神；另一方面，學(xué)校只有具有內(nèi)在能量和內(nèi)生動(dòng)力，才具有與其他學(xué)校合作交流的基礎(chǔ)和資本，才可構(gòu)成真正意義上的學(xué)校命運(yùn)共同體，否則學(xué)校將被邊緣化，甚至被“踢出局”。學(xué)校需從消費(fèi)型學(xué)校逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樯a(chǎn)型學(xué)校，實(shí)現(xiàn)學(xué)校內(nèi)部團(tuán)結(jié)和外部和諧的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。

3.外部團(tuán)結(jié)。優(yōu)質(zhì)而均衡的義務(wù)教育治理，強(qiáng)調(diào)學(xué)校從封閉系統(tǒng)走向開放系統(tǒng)，以學(xué)校為主體，注重學(xué)校內(nèi)生動(dòng)力發(fā)展，吸收其他學(xué)校、行政、社區(qū)、家長(zhǎng)、社會(huì)力量，創(chuàng)建教育聯(lián)結(jié)機(jī)制，搭建合作共享空間。多種力量參與教育活動(dòng)，和諧共生理應(yīng)是關(guān)鍵特征之一，推動(dòng)教育發(fā)展從單向探索走向多元互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)學(xué)校發(fā)展的“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)支持”策略轉(zhuǎn)向“多維多向合作”策略，構(gòu)建多點(diǎn)、多面、多向、多維的復(fù)雜團(tuán)結(jié)合作模式。

綜上所述，其一，“優(yōu)質(zhì)”與“均衡”是義務(wù)教育學(xué)校治理的兩個(gè)核心價(jià)值取向，且呈現(xiàn)出價(jià)值互促的關(guān)系，是優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)上的均衡和均衡約束下的優(yōu)質(zhì)，二者缺一不可；其二，質(zhì)量提升是“優(yōu)質(zhì)”教育治理的基礎(chǔ)，公平維護(hù)是“均衡”教育治理的初心，二者各有側(cè)重，同在共生；其三，活力激發(fā)是優(yōu)質(zhì)而均衡的義務(wù)教育治理的動(dòng)力系統(tǒng)，學(xué)校的健康狀態(tài)是實(shí)現(xiàn)質(zhì)量提升和促進(jìn)公平維護(hù)的驅(qū)動(dòng)力，否則義務(wù)教育治理的優(yōu)質(zhì)而均衡的價(jià)值取向?qū)㈦y以落實(shí)；其四，質(zhì)量提升和公平維護(hù)也是活力激發(fā)的重要衡量尺度，失去質(zhì)量的活力將無意義，失去公平的活力將無道德，質(zhì)量與公平同在的教育活力，才是真正意義上的學(xué)?；盍Α?/p>

優(yōu)質(zhì)而均衡的義務(wù)教育治理模式

（一）模式闡述

1.學(xué)區(qū)制

從基本概念來看，學(xué)區(qū)制是以基層行政區(qū)域?yàn)榈赜蚍秶膶W(xué)校就近合作的方式。學(xué)區(qū)制與學(xué)區(qū)化具有細(xì)微區(qū)別：學(xué)區(qū)化傾向于實(shí)踐行動(dòng)，學(xué)區(qū)制傾向于制度建設(shè)，但都旨在實(shí)現(xiàn)以區(qū)域教育綜合供給取代個(gè)別學(xué)校單一供給。

從主要類別來看，學(xué)區(qū)制有兩種基本類別和四種主要形態(tài)。從學(xué)段角度看，可分為同學(xué)段學(xué)區(qū)和跨學(xué)段學(xué)區(qū)兩種表現(xiàn)形態(tài)，以促進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)而均衡發(fā)展，削弱家長(zhǎng)擇校沖動(dòng)，創(chuàng)造就近、免試入學(xué)條件。從學(xué)區(qū)性質(zhì)來看，可分為行政機(jī)構(gòu)和合作平臺(tái)兩種表現(xiàn)形態(tài)，突出差異在于學(xué)區(qū)到底是行政層級(jí)中的管理機(jī)構(gòu)，還是僅為便利校校合作而搭建的服務(wù)平臺(tái)，從目前實(shí)踐狀況來看，作為合作平臺(tái)而存在的學(xué)區(qū)占多數(shù)。

從核心特征來看，學(xué)區(qū)制具有三個(gè)核心特征。一是屬地管理、地緣本位。學(xué)區(qū)制以基層行政區(qū)域?yàn)橐罁?jù)，以就近合作為原則，地緣特征明顯。二是行政特色、區(qū)域特征。學(xué)區(qū)制無論是行政管理機(jī)構(gòu)還是合作平臺(tái)，都是區(qū)域政府強(qiáng)制推動(dòng)的一種行政管理模式。三是資源整合、合作共享。學(xué)區(qū)制的建立的重要目標(biāo)之一是實(shí)現(xiàn)區(qū)域教育資源的共建共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、同步管理、良性互動(dòng)的狀態(tài)，縮小區(qū)域內(nèi)校際差異，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)教育優(yōu)質(zhì)均衡。

2.集團(tuán)化

從基本特征來看，集團(tuán)化是以名校（優(yōu)質(zhì)校／龍頭校）為引領(lǐng)，聯(lián)合多所學(xué)校或多個(gè)校區(qū)，建立合作平臺(tái)、形成共享機(jī)制的資源合作方式。集團(tuán)化的兩類組成學(xué)校為優(yōu)質(zhì)校和薄弱校，其中優(yōu)質(zhì)校為領(lǐng)頭校，薄弱校為成員校，可以是同區(qū)域?qū)W校，也可以是跨區(qū)域?qū)W校，基層行政區(qū)域特征并不明顯，主要在于發(fā)揮優(yōu)質(zhì)資源的“虹吸”與“聚集”效應(yīng)。

從主要類別來看，集團(tuán)化包括兩種情況。其一，從學(xué)校法人代表是單個(gè)還是多個(gè)來看，分為一校多址的集團(tuán)化辦學(xué)和多校多址的集團(tuán)化辦學(xué)。其中一校多址的集團(tuán)化辦學(xué)，學(xué)校法人代表有且僅有一個(gè)，各校區(qū)共同組建成為一所學(xué)校，龍頭校負(fù)責(zé)對(duì)多個(gè)校區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一、綜合管理，實(shí)現(xiàn)校區(qū)發(fā)展的優(yōu)質(zhì)均衡。而多校多址的集團(tuán)化辦學(xué)，學(xué)校法人具有多個(gè)，集團(tuán)采用聯(lián)盟制，龍頭校類似于“盟主”，成員校類似于“盟員”，聯(lián)盟運(yùn)轉(zhuǎn)基礎(chǔ)有賴于制度和契約規(guī)范。其二，從集團(tuán)“緊密—松散”程度來看，可以分為緊密型集團(tuán)和松散型集團(tuán)兩類。緊密型集團(tuán)儼然是一個(gè)大家庭，校區(qū)就是家庭里的小家，家長(zhǎng)（龍頭校）領(lǐng)導(dǎo)小家，小家又相對(duì)獨(dú)立，集權(quán)與分權(quán)共存。松散型集團(tuán)是合作關(guān)系而非隸屬關(guān)系，具有民間團(tuán)體性質(zhì)，目的在于形成“共享場(chǎng)”。不少地區(qū)也稱其為“集群”。復(fù)合型集團(tuán)則兼具緊密型與松散型集團(tuán)的特點(diǎn)。

從核心特征來看，集團(tuán)化教育有三個(gè)核心特征。一是學(xué)校本位，名校本位。學(xué)校是集團(tuán)化辦學(xué)的組織與參與單位，名校在集團(tuán)化辦學(xué)中具有重要地位和積極意義。二是聯(lián)盟特色、跨地特征。集團(tuán)化以多校區(qū)聯(lián)盟或多學(xué)校聯(lián)盟為特征，且并不拘束于地域限制，具有更靈活的構(gòu)成方式。三是資源整合、合作共享。同理，集團(tuán)化承載了學(xué)校通力合作、共享共創(chuàng)的美好目標(biāo)，以實(shí)現(xiàn)學(xué)校（校區(qū)）的自我保存與穩(wěn)健發(fā)展。

3.集團(tuán)學(xué)區(qū)

集團(tuán)學(xué)區(qū)則具有以上兩種模式的綜合屬性，具體細(xì)節(jié)不再贅述。

（二）模式比較

1.相似點(diǎn)

第一，價(jià)值邏輯相似，優(yōu)質(zhì)均衡是基調(diào)。學(xué)區(qū)制、集團(tuán)化、集團(tuán)學(xué)區(qū)都以提升教育質(zhì)量、擴(kuò)展優(yōu)質(zhì)教育資源、優(yōu)化教育資源布局等為導(dǎo)向，以實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育的高位發(fā)展與高位均衡為目標(biāo)，是中國(guó)特色社會(huì)主義核心價(jià)值在教育領(lǐng)域的貫徹、執(zhí)行和遵循。

第二，經(jīng)濟(jì)邏輯相似，品牌效能是參照。三種模式都旨在以最少的成本投入，實(shí)現(xiàn)最大程度的優(yōu)質(zhì)均衡，是對(duì)優(yōu)質(zhì)資源分配效率的提升，從而實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教育效能的提高和教育品牌效果最大、最優(yōu)化的過程。

第三，法理邏輯相似，政策導(dǎo)向是關(guān)鍵。由于義務(wù)教育是國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施的公益事業(yè)，義務(wù)教育治理的“倡導(dǎo)動(dòng)作”離不開公權(quán)力機(jī)關(guān)授權(quán)和推動(dòng)，無論是學(xué)區(qū)制、集團(tuán)化還是集團(tuán)學(xué)區(qū)，都是地方政府的政策引導(dǎo)下的實(shí)踐推動(dòng)，也是地方政府影響下的中央政府認(rèn)可行為，具有依法治理、循規(guī)辦事的法理地位。

第四，行動(dòng)邏輯相似，資源重組是重點(diǎn)。優(yōu)質(zhì)而均衡的義務(wù)教育治理三種主要模式，都以資源共享共建為重點(diǎn)推動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)人力資源、物力資源、事物資源（課程等）的豐富和多樣，由單組織資源分配與利用，轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘟M織資源分配與利用，實(shí)現(xiàn)資源整合、錯(cuò)位、共享、再生，不斷激發(fā)學(xué)校辦學(xué)活力。

2.差異點(diǎn)

第一，本位傾向差異。學(xué)區(qū)制以地緣本位為主，是基層行政區(qū)域內(nèi)相近學(xué)校的地區(qū)就近合作。集團(tuán)化是名校本位，是優(yōu)質(zhì)校為龍頭，其他校（多為薄弱校）參與的學(xué)緣本位合作。

第二，聯(lián)合策略差異。學(xué)區(qū)制實(shí)質(zhì)上是上一級(jí)教育行政部門的派出機(jī)構(gòu)，可能作為一級(jí)行政機(jī)構(gòu)存在，也可能僅作為合作平臺(tái)存在，但都是具有教育行政管理性質(zhì)的聯(lián)合組織。集團(tuán)化實(shí)質(zhì)是教育行政部門推動(dòng)，優(yōu)質(zhì)校牽頭、成員校參與的具有民間聯(lián)盟性質(zhì)的聯(lián)合組織，教育行政管理色彩在成立集團(tuán)之初較濃，但在集團(tuán)運(yùn)行過程中較淡。

第三，延展程度差異。學(xué)區(qū)制通常是由同一區(qū)域內(nèi)相近學(xué)校組成，由同一學(xué)段學(xué)?；蚩鐚W(xué)段學(xué)校（小學(xué)和初中）構(gòu)成，學(xué)校與學(xué)校之間的地理位置、行政管轄、政治文化背景等都具有極大相似性。集團(tuán)化則不僅可由同區(qū)域就近學(xué)校組成，還可由跨區(qū)域、跨學(xué)段學(xué)校組成，合作網(wǎng)絡(luò)較廣，超越了地理位置、行政管轄、政治文化背景束約。

第四，管理方式差異。由于學(xué)區(qū)制具有教育行政管理特征，學(xué)區(qū)制管理通常以政策文件為導(dǎo)向，以通知等形式推動(dòng)學(xué)區(qū)制有效運(yùn)行。集團(tuán)化由于具有聯(lián)盟性質(zhì)，校校之間的合作管理方式通常以項(xiàng)目為抓手，以契約精神為保障，以加強(qiáng)校校合作。

優(yōu)質(zhì)而均衡的義務(wù)教育治理展望

（一）價(jià)值堅(jiān)守

優(yōu)質(zhì)而均衡的義務(wù)教育治理，需要始終圍繞“優(yōu)質(zhì)”和“公平”兩個(gè)核心價(jià)值，注重教育的質(zhì)量提升、公平維護(hù)與活力激發(fā)。作為活動(dòng)的教育與作為組織的學(xué)校，都會(huì)受利益博弈影響，會(huì)調(diào)整功能、定位、管理方式、合作策略等，是多方妥協(xié)的產(chǎn)物。但無論義務(wù)教育治理的實(shí)踐如何創(chuàng)生和變化，都應(yīng)以立德樹人為根本任務(wù)，以培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會(huì)主義建設(shè)者和接班人為目的，以教育幫助人形成具有中國(guó)精神、中國(guó)特色、中國(guó)氣質(zhì)的生活方式。此外，在落實(shí)立德樹人根本目標(biāo)過程中，應(yīng)使更多家庭能夠享受到優(yōu)質(zhì)而均衡的義務(wù)教育，兼顧教育發(fā)展的效能和公平。

（二）實(shí)踐改進(jìn)

模式具有階段特征，也有持續(xù)改進(jìn)、縱深發(fā)展、積極創(chuàng)造的需要。優(yōu)質(zhì)而均衡的義務(wù)教育治理，以學(xué)區(qū)制、集團(tuán)化、集團(tuán)學(xué)區(qū)等主要模式為推動(dòng)，取得了巨大突破，但也依然要謹(jǐn)慎思考其中的“副產(chǎn)品”。例如，優(yōu)質(zhì)校的選擇，是否意味著官方層面對(duì)“名校”符號(hào)的確認(rèn)？名校效應(yīng)是否會(huì)進(jìn)一步增強(qiáng)，是否與緩解擇校、倡導(dǎo)優(yōu)質(zhì)而均衡的教育具有價(jià)值背離嫌隙？因此，在對(duì)優(yōu)質(zhì)而均衡的義務(wù)教育治理歡與呼的同時(shí)，也需加強(qiáng)反思、系統(tǒng)研究、強(qiáng)化設(shè)計(jì)、不斷改進(jìn)，以理論深思推動(dòng)實(shí)踐改進(jìn)，化解治理困境。

（三）共享反思

可發(fā)展和可持續(xù)的共享，應(yīng)該具有三個(gè)基本特點(diǎn)。其一，資源儲(chǔ)備。各單位參與義務(wù)教育學(xué)校治理，在合作平臺(tái)實(shí)現(xiàn)資源共享，前提是各單位有資源可供合作交流，這是資源共享的基礎(chǔ)。其二，資源差異。各單位共享的前提，是資源具有差異的，是錯(cuò)位資源，而非同位資源，否則資源共享將難以為繼。其三，資源再生。資源是有限的，而各單位的需求是無限的，因此各單位不可僅做資源的消費(fèi)者，還要做資源的生產(chǎn)者，使得合作平臺(tái)中的共享資源總量、質(zhì)量在不斷提升。

（四）組織再造

當(dāng)前組織平臺(tái)的建立存在不足。第一，組織平臺(tái)的性質(zhì)難以確認(rèn)，如學(xué)區(qū)、集團(tuán)、學(xué)區(qū)集團(tuán)的性質(zhì)是行政組織的一個(gè)層級(jí)，還是不具有行政級(jí)別但受政府管轄的相對(duì)自治組織，或是具有民間聯(lián)盟性質(zhì)的團(tuán)體組織？各地對(duì)此態(tài)度含糊，莫衷一是，但組織平臺(tái)性質(zhì)關(guān)涉到組織的合理運(yùn)轉(zhuǎn)，應(yīng)更進(jìn)一步探索，探尋更適合的組織性質(zhì)結(jié)構(gòu)。第二，組織平臺(tái)的運(yùn)行有困難，無論是行政組織還是相對(duì)自治組織，都需要持續(xù)反思如何更好地產(chǎn)生目標(biāo)一致、合作共進(jìn)、利益共享的集體行動(dòng)，逃離集體行動(dòng)困境。第三，組織平臺(tái)的管理有疑惑，怎樣對(duì)組織平臺(tái)進(jìn)行適度管理，既不影響組織的相對(duì)自治功能，又能保證組織運(yùn)行方向正確，該怎樣思考對(duì)組織平臺(tái)的“無為管理”與“有為管理”。

綜上，優(yōu)質(zhì)而均衡的義務(wù)教育治理是對(duì)教育質(zhì)量、公平和活力等問題的集中思考，彰顯為學(xué)區(qū)制、集團(tuán)化、集團(tuán)學(xué)區(qū)等主流典型的實(shí)踐模式，但也存在價(jià)值堅(jiān)守、實(shí)踐改進(jìn)、共享反思和組織再造等需要持續(xù)思索的問題，應(yīng)以深入研究和積極實(shí)踐不斷推動(dòng)問題的有效解決，化解中國(guó)教育發(fā)展困局，貢獻(xiàn)中國(guó)教育經(jīng)驗(yàn)與智慧。