基層治理碎片化與整體性治理共同體

文/曾凡軍 潘懿

基層治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，基層有效治理的實(shí)現(xiàn)有賴于基層治理共同體的整體性建構(gòu)。近年來，基層治理在理論探究和實(shí)踐探索上取得了較大成就，但在部分領(lǐng)域存在基層治理怪象——碎片化現(xiàn)象，并滋生一系列問題，影響基層社會(huì)應(yīng)急治理效果和整體性智治的實(shí)現(xiàn)。如何真切描述基層治理碎片化現(xiàn)象，如何深究其根源，通過何種策略破解碎片化，實(shí)現(xiàn)逆部門化、逆碎片化治理，是基層治理中急需解決的問題。本研究以整體性治理理論為分析框架，從理念、主體、制度、機(jī)制、責(zé)任和技術(shù)等六個(gè)層面，對(duì)科層模式下的基層碎片化治理予以揭示和反思，提出逆碎片化治理的策略，建構(gòu)基層整體性治理共同體，實(shí)現(xiàn)基層整體性應(yīng)急治理和基層整體性智治。

詬病揭示：基層治理碎片化

整體性治理理論以滿足公民需求為主導(dǎo)治理理念，以多元主體共治為治理結(jié)構(gòu)，以協(xié)調(diào)、整合和信任為治理機(jī)制，以整體性制度和責(zé)任為治理保障，以信息技術(shù)為治理手段，是充分體現(xiàn)包容性和整合性的整體型政府組織運(yùn)作模式，其敵人是“碎片化”。近年來，基層治理成就有目共睹，但在部分領(lǐng)域存在碎片化現(xiàn)象。

（一）基層治理理念碎片化

基層治理理念由基層治理主體得以呈現(xiàn)，不同基層治理主體所表現(xiàn)出的治理理念迥異。作為基層治理核心主體的基層政府受制于“政治晉升錦標(biāo)賽體制”和“目標(biāo)責(zé)任制”，基層執(zhí)政者竭盡全力在盡可能短的期限內(nèi)完成錦標(biāo)賽“競(jìng)賽項(xiàng)目”和目標(biāo)責(zé)任制中的各項(xiàng)指標(biāo)，踐行著“GDP增長(zhǎng)—政績(jī)凸顯—官員憑功升遷”的邏輯。民眾則更多謀求個(gè)體和家族在基層組織結(jié)構(gòu)中的地位提升和利益實(shí)現(xiàn)，在“事不關(guān)己”的問題上成為“沉默的大多數(shù)”。作為體制外精英的鄉(xiāng)賢憑借長(zhǎng)期累積的家族勢(shì)力成為體制內(nèi)精英實(shí)現(xiàn)基層有效治理的重要力量，家族利益最大化現(xiàn)象嚴(yán)重影響基層民主選舉和基層自治。作為體制外精英的企業(yè)主，與體制內(nèi)精英保持著較強(qiáng)的“共謀”關(guān)系，依托其體制內(nèi)資源“吸附力”和體制外資源“整合力”實(shí)現(xiàn)個(gè)體效益最大化。社會(huì)組織因發(fā)育不良和常態(tài)化的“斷糧危機(jī)”，只求自保的思維較為突出。可見，基層治理主體共同體精神缺失，致使基層治理價(jià)值沖突和理念碎片化。

（二）基層治理主體結(jié)構(gòu)碎片化

基層治理主體包括基層政府、基層組織、基層民眾、體制外精英、社會(huì)組織、企業(yè)等?；鶎又卫砑姺睆?fù)雜，治理場(chǎng)域涉及面甚廣，需要多主體通力協(xié)作。目前，基層政府是最活躍的主體，基層民眾則處于相對(duì)被動(dòng)的狀態(tài)。農(nóng)村稅費(fèi)改革后基層出現(xiàn)“懸浮化”，基層政府體制外資源輸入不足和財(cái)力補(bǔ)給機(jī)制缺失，基層激勵(lì)杠桿喪失，基層民眾和體制外精英紛紛外出謀生，基層治理缺位和不在場(chǎng)等現(xiàn)象較為普遍。社會(huì)組織大多先天不足，缺精英、缺資金、缺技術(shù)，社會(huì)影響力不足，參與度較低。具有天然逐利性的企業(yè)和企業(yè)主因成本效益分析慣性左右其治理參與頻率，即使參與也較為形式化。由上，基層治理未能構(gòu)建多主體的結(jié)構(gòu)化聚合網(wǎng)絡(luò)，導(dǎo)致治理主體間聚合關(guān)系弱化和治理主體結(jié)構(gòu)碎片化。

（三）基層治理制度碎片化

作為高度組織化的基層政府，其基層治理方略的實(shí)施需要高度組織化的制度予以保障。受制于“政治晉升錦標(biāo)賽體制”和“目標(biāo)責(zé)任制”壓力，基層部門制度頒布隨意化、政策打架等現(xiàn)象較為嚴(yán)重，部門間政策沖突、條塊間價(jià)值沖突時(shí)常出現(xiàn)。部門碎片化容易導(dǎo)致制度碎片化、標(biāo)準(zhǔn)碎片化和政策沖突，產(chǎn)生較高的制度間轉(zhuǎn)換成本，產(chǎn)生新舊政策打架和“錢穆制度陷阱”等現(xiàn)象。在此陷阱模式下，“政府組織間的距離和隔閡將更可能導(dǎo)致碎片化結(jié)果”，促使基層治理“制度資源耗散”，破壞基層整體性治理制度的“結(jié)構(gòu)場(chǎng)”，進(jìn)一步強(qiáng)化基層治理制度碎片化。

（四）基層治理機(jī)制碎片化

基層治理的有效程度，取決于如協(xié)調(diào)、整合和信任等治理機(jī)制的完善程度。從體制上看，壓力型體制下可能出現(xiàn)“功能分化造成專業(yè)化與本位主義、政府組織間難于協(xié)調(diào)與整合及政策無法連貫等困境”，形成“以隔離為主要特質(zhì)的高度分散化的組織”，由此形成的部門林立和機(jī)構(gòu)離散現(xiàn)象導(dǎo)致協(xié)調(diào)機(jī)制缺失和整合機(jī)制無法建構(gòu)。上級(jí)部門的科層權(quán)威、部分領(lǐng)域的雙重領(lǐng)導(dǎo)和縱橫交錯(cuò)的部際關(guān)系也使得協(xié)調(diào)和整合機(jī)制碎片化。從治理模式上看，以運(yùn)動(dòng)型治理為常態(tài)的基層治理模式具有很強(qiáng)的任務(wù)性、階段性和時(shí)效性，部門間、機(jī)構(gòu)間很難在短時(shí)間就相關(guān)任務(wù)達(dá)成有效溝通和協(xié)同，強(qiáng)化部際理性算計(jì)致使治理機(jī)制碎片化。從治理層級(jí)上看，“層級(jí)差序”使未進(jìn)入科層制序列的基層組織難以施展才華，上下級(jí)政府組織間協(xié)同不足。在多科層委托代理中，治理鏈條越長(zhǎng)，信息不對(duì)稱可能性越大，多重任務(wù)間信任鏈條越不穩(wěn)固，部門隔離、服務(wù)斷裂和目標(biāo)沖突越嚴(yán)重，基層民眾越感覺到獲得感不足和剝離感有余，則越容易激發(fā)基層政府與民眾矛盾，出現(xiàn)信任機(jī)制碎片化和基層治理信任危機(jī)。

（五）基層治理責(zé)任碎片化

以“錦標(biāo)賽體制”和一票否決制為標(biāo)簽的壓力型治理強(qiáng)化了各基層治理單元責(zé)任履行敏感度的同時(shí)，也喚醒其風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避意識(shí)，出現(xiàn)相互推諉、責(zé)任規(guī)避和責(zé)任轉(zhuǎn)嫁現(xiàn)象。縱向上，各治理單元遵循唯上不唯下的理性責(zé)任履行路徑，根據(jù)上級(jí)部門喜好和重視程度進(jìn)行政策選擇性執(zhí)行，導(dǎo)致縱向責(zé)任碎片化。橫向上，治理功能碎片化、部門權(quán)力分散和治理職能非理性設(shè)置致使橫向治理責(zé)任重疊交叉與碎片化。對(duì)于既非縱向又非橫向的“公共池塘”而言,各治理單元盡量占用和盡情消費(fèi)，責(zé)任旁落而無人顧及。分級(jí)管理和屬地負(fù)責(zé)又給部門責(zé)任分治打了強(qiáng)心劑，致使避責(zé)型機(jī)會(huì)主義盛行。在作為基層政府派出機(jī)構(gòu)的街道辦下設(shè)居委會(huì)和社區(qū)工作站等，導(dǎo)致基層治理層級(jí)增多；同時(shí)，基層政府片面強(qiáng)調(diào)屬地責(zé)任，自身主管責(zé)任幻化，從而，“層級(jí)差序”導(dǎo)致“責(zé)任差序”和責(zé)任碎片化凸顯。

（六）基層治理技術(shù)碎片化

近年來，各級(jí)政府在基層技術(shù)治理上大膽探索，提出了如“一網(wǎng)辦”“最多跑一次”“一事聯(lián)辦”“跨省通辦”等諸多概念，不用到現(xiàn)場(chǎng)辦理成為改革主旋律。但各相關(guān)部門根據(jù)部門需求開發(fā)不同的APP用以辦理不同事項(xiàng)，基層治理技術(shù)碎片化從一種形態(tài)轉(zhuǎn)向另一種形態(tài)。從縱向上看，技術(shù)治理層級(jí)不僅包括政府層級(jí)，也包括未進(jìn)入科層序列的社區(qū)和居委會(huì)等非政府層級(jí)，縱向信息傳遞層級(jí)多，治理信息碎片化、信息壁壘硬化、信息不對(duì)稱常態(tài)化等現(xiàn)象更易出現(xiàn)。從橫向上看，部門分治和分利驅(qū)動(dòng)給基層治理信息共享和技術(shù)共享帶來嚴(yán)重影響，部門間信息與技術(shù)共享度和協(xié)同性偏低，以信息孤島、平臺(tái)孤島和技術(shù)孤島為特征的電子政務(wù)碎片化凸顯。

深層機(jī)理：科層權(quán)威、分利秩序與相機(jī)避責(zé)

（一）科層權(quán)威

科層權(quán)威下的政治晉升錦標(biāo)賽體制塑造了基層政府的政績(jī)至上思維和對(duì)上負(fù)責(zé)行動(dòng)邏輯?；鶎诱趶?qiáng)激勵(lì)和高壓鞭策，運(yùn)用趨利避害式策略主義，優(yōu)選出與政績(jī)導(dǎo)向、目標(biāo)責(zé)任制和晉升激勵(lì)相一致的治理選項(xiàng)進(jìn)行選擇性政策執(zhí)行。為此，基層執(zhí)政者動(dòng)用“個(gè)人魅力”進(jìn)行高度組織化動(dòng)員，利用自身優(yōu)勢(shì)動(dòng)員體制內(nèi)資源，動(dòng)用科層權(quán)威吸納體制外資源，并將各種制度安排從制度文本嵌入基層治理全過程，實(shí)行基層嵌入式治理。各部門在政策執(zhí)行過程中出工不出力和象征性合作，照本宣科式傳達(dá)文件，導(dǎo)致政策執(zhí)行出現(xiàn)目標(biāo)替代和價(jià)值沖突，行動(dòng)邏輯背離公共性和公共精神。從治理結(jié)果上看，以上基層治理行為邏輯缺少共建共享共治理念，公共精神弱化，治理權(quán)力懸浮，出現(xiàn)“碎片化的組織偏好和資源配置”，對(duì)資源進(jìn)行強(qiáng)動(dòng)員的同時(shí)無法對(duì)資源進(jìn)行強(qiáng)吸納和深嵌入，出現(xiàn)“強(qiáng)動(dòng)員、低成效”的治理失靈現(xiàn)象。

（二）分利秩序

分利秩序、科層權(quán)力結(jié)構(gòu)和稅費(fèi)改革強(qiáng)化了中央政府資源動(dòng)員能力和科層權(quán)威，弱化了基層政府資源動(dòng)員能力和財(cái)政支配力，基層治理能力持續(xù)下降。從定位上看，基層治理是上級(jí)政權(quán)在基層場(chǎng)域得以實(shí)現(xiàn)的有效手段，是解決基層政權(quán)懸浮化的有力途徑。從過程上看，為了緩解財(cái)政壓力，基層政府以利益俘獲為目的的自利性動(dòng)機(jī)和牟利性行為開始盛行，選擇性執(zhí)行易成新常態(tài)。各行為主體因其自利性動(dòng)機(jī)和功利性偏好而被動(dòng)嫁接體制內(nèi)、外資源，扮演基層治理“不在場(chǎng)”或“選擇性在場(chǎng)”角色。具有自利性特質(zhì)的基層組織，基于利益考量而在對(duì)上負(fù)責(zé)和對(duì)下負(fù)責(zé)間不斷搖擺?；鶎咏M織人員通過政治權(quán)力或社會(huì)權(quán)力進(jìn)行尋租，成為追求利益最大化的干部經(jīng)營者，基層組織的公共職責(zé)發(fā)生位移和選擇性目標(biāo)替代，正所謂杜贊奇描述的經(jīng)紀(jì)模式。

（三）相機(jī)避責(zé)——有組織地不負(fù)責(zé)任

隨著中央“國八條”等反腐政策施行，高壓反腐和審計(jì)加碼持續(xù)推進(jìn)，部分領(lǐng)導(dǎo)干部的行為取向發(fā)生較大轉(zhuǎn)變，由邀功轉(zhuǎn)向了避責(zé)。如“國八條”前，爭(zhēng)相“跑步錢進(jìn)”；“國八條”后，中央重拳反腐，個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部主動(dòng)申請(qǐng)到“清水衙門”任職，認(rèn)為“干多錯(cuò)多”，踐行“合理履責(zé)”與“相機(jī)避責(zé)”邏輯。隨之而來的是相機(jī)避責(zé)的策略主義，有的部門不再主動(dòng)申請(qǐng)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，由政績(jī)最大化逐漸轉(zhuǎn)向風(fēng)險(xiǎn)最小化。譬如，責(zé)任上移式的事無巨細(xì)向上請(qǐng)示，責(zé)任平移式的部門間相互推諉，責(zé)任下移式的以會(huì)議、文件落實(shí)精神等。由上，“有組織地不負(fù)責(zé)任”——相機(jī)避責(zé)為基層治理碎片化奠定了組織行為學(xué)基礎(chǔ)。

破解理路：基層整體性治理共同體建構(gòu)

（一）培育基層整體性治理理念共同體

治理理念決定著基層治理的定位和走向，整體性治理理論強(qiáng)調(diào)公民身份和公民需求最大化實(shí)現(xiàn)?；鶎诱畱?yīng)將民眾生活事項(xiàng)的解決作為首選項(xiàng)，在制度設(shè)計(jì)上將民眾生活事項(xiàng)的解決列為“目標(biāo)責(zé)任狀”中的重要考核指標(biāo)，并據(jù)此通過“遠(yuǎn)程遙控”督促其落實(shí)到位和有效回應(yīng)?；鶎咏M織應(yīng)堅(jiān)持民眾導(dǎo)向，樹立基層整體性治理理念?；鶎用癖姂?yīng)扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)的“低度回應(yīng)”，主動(dòng)對(duì)接國家治理的資源輸入，不做“沉默的大多數(shù)”。體制外精英應(yīng)通過樹立整體性治理共同體理念，破解“資源下鄉(xiāng)”過程中的資源流變困境，實(shí)現(xiàn)資源最大化利用?；鶎又卫碇黧w需保持對(duì)公共性和公共精神的信仰與堅(jiān)守，培育具有廣泛認(rèn)同感的整體性治理共同體理念。

（二）打造基層整體性治理主體共同體

治理主體參與度與治理績(jī)效之間有較強(qiáng)的關(guān)聯(lián)度。整體性治理倡導(dǎo)多個(gè)獨(dú)立行為主體通力合作，實(shí)現(xiàn)合作互惠的治理策略?；鶎诱戎卫碇黧w需主動(dòng)扮演基層治理場(chǎng)域的倡導(dǎo)者和執(zhí)行者，從科層治理中的單向度治理邁向整體性治理模式中的雙向度互動(dòng)式治理，動(dòng)員基層治理單元積極扮演相互“補(bǔ)位”和共同“在場(chǎng)”角色。基層政府應(yīng)吸納體制外精英、基層組織、基層民眾等參與基層治理，建構(gòu)基層整體性治理主體共同體，夯實(shí)“懸浮”的基層政權(quán)，防止基層治理“內(nèi)卷化”，提升基層整體性治理能力。

（三）建立基層整體性治理制度共同體

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，決定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的不是專業(yè)化和分工等，而是制度。整體性治理也強(qiáng)調(diào)對(duì)碎片化的制度進(jìn)行有效整合。當(dāng)前的基層治理需理性剖析導(dǎo)致制度碎片化的科層式制度設(shè)計(jì)、功能碎片化和部門主義等因素，增強(qiáng)正式制度的剛性力量，發(fā)揮非正式制度效應(yīng)，追求制度的整體性和統(tǒng)一性；運(yùn)用誘致型制度變遷和強(qiáng)制型制度變遷模式推動(dòng)傳統(tǒng)的“嵌入性”制度實(shí)現(xiàn)“脫嵌”，將相關(guān)制度進(jìn)行整合和迭代，從整體主義視域進(jìn)行基層治理的制度創(chuàng)新，強(qiáng)化新舊制度間的有效銜接，破除“錢穆制度陷阱”；運(yùn)用整體性制度塑造治理場(chǎng)域中行動(dòng)者的認(rèn)知和行為，建立基層“整體性預(yù)算、人事、采購和法律制度”，建構(gòu)整體性治理制度共同體。

（四）建構(gòu)基層整體性治理機(jī)制共同體

基層整體性治理共同體高度依賴資源的整體性分配及其協(xié)調(diào)和整合機(jī)制。各治理單元需彌合橫向部門間部門爭(zhēng)利、利益封鎖和責(zé)任規(guī)避的籌碼和借口——“結(jié)構(gòu)縫隙”，建構(gòu)整體性協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)組織間、治理主體間關(guān)系重構(gòu)；通過治理功能、層級(jí)和公私合作伙伴關(guān)系的整合，構(gòu)建基層治理整體性整合機(jī)制，破除部門政治、政出多門和權(quán)責(zé)壁壘等現(xiàn)象；通過跨部門、跨區(qū)域和跨層級(jí)的整合與協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)橫向跨部門聯(lián)動(dòng)和縱向跨層級(jí)協(xié)同，提高各治理單元間交互與共享的數(shù)據(jù)密度和質(zhì)量；將常態(tài)化的部門分治式碎片化治理向部門合治的整體性治理轉(zhuǎn)變，有效抑制片面追求效率和效益最大化的投機(jī)行為；解決動(dòng)態(tài)化的機(jī)制頑疾、靜態(tài)化的結(jié)構(gòu)弊病，破解橫向部門間的組織性分歧，理順縱向?qū)蛹?jí)間的政治性分歧，建立以功能整合、組織重塑和耦合協(xié)同為特質(zhì)的基層整體性治理機(jī)制共同體。

基層治理機(jī)制共同體的構(gòu)建離不開整體性信任機(jī)制的建構(gòu)。有必要將培育高信任度和構(gòu)建整體性信任機(jī)制作為基層整體性治理和構(gòu)建基層治理共同體的良好基石，從“失范結(jié)構(gòu)”的碎片化信任機(jī)制邁向“規(guī)范結(jié)構(gòu)”的整體性信任機(jī)制，規(guī)避執(zhí)政合法性資源流失風(fēng)險(xiǎn)，避免“塔西佗陷阱”，建構(gòu)互信、互賴和互助的基層治理信任機(jī)制共同體。

（五）型構(gòu)基層整體性治理責(zé)任共同體

責(zé)任碎片化是整體性治理要解決的關(guān)鍵性問題。整體性治理從責(zé)任產(chǎn)生的管理、法律和政治等層次上尋求責(zé)任感。要實(shí)現(xiàn)基層有效治理，就應(yīng)強(qiáng)調(diào)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，厘清各治理主體的責(zé)任邊界，實(shí)行“責(zé)任下沉”，將責(zé)任嵌入基層治理場(chǎng)域中，建立合理的責(zé)任追究機(jī)制。按照行政包干制原則施行“定人、定位、定崗、定責(zé)、定時(shí)”的整體性責(zé)任包干制，確保“向下負(fù)責(zé)、對(duì)公眾負(fù)責(zé)，而非向上負(fù)責(zé)、對(duì)政府負(fù)責(zé)”，避免人為劃定利己性責(zé)任邊界以推諉責(zé)任和構(gòu)筑責(zé)任“掩體”以相機(jī)避責(zé)等現(xiàn)象，扭轉(zhuǎn)運(yùn)用變通方式轉(zhuǎn)嫁責(zé)任的態(tài)勢(shì)，規(guī)避“有組織的無序”，凸顯整體性責(zé)任擔(dān)當(dāng)。

（六）打造基層整體性治理技術(shù)共同體

整體性治理強(qiáng)調(diào)以現(xiàn)代化技術(shù)為支撐，建構(gòu)基層整體性治理技術(shù)共同體，打造整體性智治政府，實(shí)現(xiàn)整體性智治。首先，需在戰(zhàn)略上進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，制定中長(zhǎng)期規(guī)劃和行動(dòng)實(shí)施計(jì)劃，明確基層整體性治理技術(shù)共同體的基本架構(gòu)、實(shí)施方案和績(jī)效考核體系，通過程序簡(jiǎn)化、內(nèi)容集成、“刀刃向內(nèi)”的改革方式革除政府治理歷史頑疾和組織的“構(gòu)造性無知”，實(shí)現(xiàn)技術(shù)與服務(wù)質(zhì)量的精準(zhǔn)迭代和螺旋式上升，實(shí)行高度整合化的無縫隙服務(wù)和在線治理。其次，在數(shù)據(jù)共享上突破“部門主義”慣性，加強(qiáng)科層體制中的“技術(shù)嵌入”，妥善處理科層權(quán)力規(guī)制與整體性智治間的組織性分歧，革除信息和數(shù)據(jù)交互中部門權(quán)力最大化驅(qū)使的“主觀不情愿”和科層權(quán)力規(guī)制的“客觀不允許”。最后，加快業(yè)務(wù)協(xié)同和數(shù)據(jù)整體性共享，實(shí)現(xiàn)流程高質(zhì)量再造和線上線下融合，使基層治理主體“對(duì)公民需求和偏好采取更為整體性的看法”，提升用戶體驗(yàn)和用戶黏性。通過“技術(shù)賦能”完善基層公共數(shù)據(jù)治理體系，將“智慧共享”的創(chuàng)新性行為作為解決公共池塘中集體行動(dòng)低效率、智治政府建設(shè)中的結(jié)構(gòu)性弊病、基層整體性治理過程中的技術(shù)性難題的有效手段，將基層治理技術(shù)共同體打造成基層整體性治理共同體構(gòu)建的技術(shù)驅(qū)動(dòng)力和技術(shù)后盾，實(shí)現(xiàn)基層整體性智治。