《教育督導問責辦法》的出臺背景和主要內(nèi)容

田祖蔭

教育督導是我們國家教育法確立的一項基本教育制度，發(fā)揮好教育督導作用，對于貫徹落實教育法律法規(guī)和中央重大決策部署、推動解決教育熱點難點問題，具有十分重要的意義。2020年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深化新時代教育督導體制機制改革的意見》，《意見》明確提出構(gòu)建全面覆蓋、運轉(zhuǎn)高效、結(jié)果權(quán)威、問責有力的中國特色社會主義教育督導體制機制。

《意見》圍繞著督導管理體制、運行機制、問責機制、保障機制和督學聘用管理五個方面，提出了24項改革舉措，核心是讓督導“長牙齒”。這兩年，教育督導工作的主線和主題就是落實這個《意見》，讓“長牙齒”的各項措施落實落地。出臺《教育督導問責辦法》，就是貫徹落實《意見》、力推督導“長牙齒”的具體舉措。

第一，《意見》貫徹落實進展總體良好

一年多來，我們著力從四個方面狠抓《意見》的貫徹落實：

第一項，強化部門職責，形成教育督導“長牙齒”的政策合力。教育督導涉及組織、宣傳、編制、人事、財政、發(fā)改、市場監(jiān)管等多個部門的職責。根據(jù)《意見》的部署，國務(wù)院教育督導委員會進一步充實加強，孫春蘭副總理擔任主任，成員增加了中組部、中宣部、體育總局、團中央、中國殘聯(lián)等部門的負責同志。國務(wù)院教育督導委員會辦公室專門制定了貫徹落實《意見》的分工方案，將任務(wù)逐一分解。各有關(guān)部門對此次深化教育督導體制機制改革高度重視，主動履責，積極推動。比如，中組部明確要求地方各級組織部門，在領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部管理工作中用好督導結(jié)果。財政部明確要求各地財政部門支持教育督導工作，在預(yù)算安排中保障教育督導經(jīng)費的支出。

比較中央的做法，各省級人民政府和新疆建設(shè)兵團都出臺了落實意見或者方案，各省都成立了教育督導委員會，由分管教育工作的副省級領(lǐng)導擔任主任，切實提高了教育督導的責任層級，形成了齊抓共管格局，教育督導不再是教育部門一家“唱獨角戲”。上海、浙江、四川、廣西等地還建立了組織、紀檢監(jiān)察、績效考核辦等多部門參加的教育督導反饋、約談制度，切實強化了督導的嚴肅性、權(quán)威性。

第二項，緊盯中央重大教育決策部署，體現(xiàn)教育督導的威懾和成效。有限督導，才能無限威懾。教育督導必須督在關(guān)鍵、查在要害、導在實處。我們主動對標黨中央、國務(wù)院重大教育決策部署和中央領(lǐng)導同志要求，督導任務(wù)更加聚焦，督導成效逐步顯現(xiàn)。

2020年，我們將督導“義務(wù)教育教師平均工資收入不低于當?shù)毓珓?wù)員”作為當年“一號工程”，緊盯不放，持續(xù)發(fā)力。全國2 846個區(qū)縣均正式承諾“不低于”目標，這是自《義務(wù)教育法》《教師法》頒布實施以來，在預(yù)算安排環(huán)節(jié)，全國所有區(qū)縣均實現(xiàn)“不低于”這個目標。根據(jù)今年繼續(xù)的追蹤督導情況，迄今為止，各地都落實了這一承諾，正在建立教師工資經(jīng)費保障的長效機制和義務(wù)教育教師工資收入隨當?shù)毓珓?wù)員待遇調(diào)整的聯(lián)動機制。

2021年，我們將“雙減”和“五項管理”作為督導“一號工程”，從監(jiān)督角度不斷發(fā)力、推動落實。一是納入責任督學日常督導。5-7月，各地共組織責任督學27.5萬人次，到24.8萬所學校開展督導，基本實現(xiàn)了全覆蓋。二是組織國家督學開展交叉檢查。5月至6月，組織16個督查組，對30個?。▍^(qū)、市）和新疆建設(shè)兵團進行實地督查，基本掌握了各地動態(tài)。三是建立重點事項半月通報制度，層層傳導壓力，壓實責任。對該落實、能落實而不落實的，將直接曝光并啟動問責程序。目前，各地通過教育督導推動落實“雙減”和“五項管理”的工作機制都已建立起來，整個教育系統(tǒng)都已“動起來”。

第三項，建設(shè)高素質(zhì)國家督學隊伍，為教育督導“長牙齒”提供有力支撐。督導“長牙齒”，必須打造高素質(zhì)的督學隊伍。為此，我們創(chuàng)新督學隊伍聘用和管理模式，通過分類選聘的方式，組建了多層次的國家督學隊伍體系。包括總督學顧問、國家督學顧問、國家督學、國家特約教育督導員，共計600余人。目前，全國共有各級督學14.7萬名，根據(jù)教育事業(yè)發(fā)展需要，他們承擔著相應(yīng)的教育督導任務(wù)，成為“長牙齒”的重要支撐。

在督學隊伍遴選上，我們根據(jù)中央領(lǐng)導同志要求，進一步突出了“講政治、懂教育、敢擔當”的標準。為充分發(fā)揮國家督學的作用，專門制定了崗位職責，建立了實績考核和退出機制，要求新一屆國家督學積極履職，保證時間精力投入，不掛虛名。今年4月、6月，我們分別舉辦了第十一屆國家督學培訓班和國家特約教育督導員培訓班，共培訓近500名同志。教育部副部長、總督學鄭富芝同志為培訓班作專題報告，明確提出了國家督學的定位是體現(xiàn)國家意志、執(zhí)行國家決策、落實國家行動。提出各級督學的工作重點是“六督”，即督方針、督發(fā)展、督保障、督評價、督秩序、督環(huán)境。

第四項，建立健全制度體系，打造教育督導“長牙齒”的成效機制。為推動各項改革措施落地，我們按照《意見》部署，加快研究出臺相關(guān)的配套制度。主要涉及5個方面：一是督導法制建設(shè)方面，結(jié)合當前教育督導面臨的新形勢新要求，啟動《教育督導條例》修訂工作，目前正在廣泛征求意見。二是質(zhì)量保障方面，我們出臺了高校本科畢業(yè)論文抽檢辦法，進一步完善了學位論文抽檢工作體系。原來碩士和博士有現(xiàn)成的了，這次新出臺本科的，這樣就把整個體系完善起來。著力兜住高等教育人才培養(yǎng)質(zhì)量的“底線”。三是評估監(jiān)測方面，出臺了新一輪本科教育教學審核評估方案，強調(diào)以立德樹人為統(tǒng)領(lǐng)，推動本科教育教學改革不斷深入；制定新一輪國家義務(wù)教育質(zhì)量監(jiān)測方案，落實“五育并舉”，更加突出能力素養(yǎng)導向，堅決克服“唯分數(shù)”傾向，強化結(jié)果運用，推動建立監(jiān)測結(jié)果與政策完善的聯(lián)動機制。四是學校督導方面，研制《關(guān)于開展中小學幼兒園校（園）長任期結(jié)束綜合督導評估工作的意見》，督促校（園）長規(guī)范履職，目前正按程序報審，預(yù)計年內(nèi)出臺。五是督導問責方面，出臺《教育督導問責辦法》，從制度上推動教育督導問責落地。

第二，《問責辦法》出臺的背景、意義和研制思路

十次督導，不如一次問責。長期以來，教育督導之所以不能充分發(fā)揮作用，最主要的原因在于問責沒有跟上。中辦、國辦《意見》明確要求，進一步深化教育督導問責機制改革，并從8個方面對壓實問責制度進行了部署。貫徹落實《意見》的這些要求，讓督導“長牙齒”真正落地，必須制定專門的問責辦法。

為此，我們在充分調(diào)研并征求中央紀委、國家監(jiān)委、司法部和國務(wù)院教督委各成員單位，以及各地、各國家督學意見基礎(chǔ)上，研究制定了《問責辦法》。《問責辦法》有三大創(chuàng)新點：第一，這是新中國歷史上首次出臺的教育督導問責文件，督導的權(quán)威性、有效性從制度上真正確立起來。第二，對約談?wù)?、資源調(diào)整、組織處理等作出規(guī)定，有利于實現(xiàn)教育督導與教育執(zhí)法、紀檢監(jiān)察的聯(lián)動。第三，明確了督導問責的對象、內(nèi)容、方式和程序，實現(xiàn)了督導問責的規(guī)范化。

《問責辦法》的制定思路有四條：一是于法有據(jù)。在法理層面，嚴格按照我國教育法律法規(guī)、部門規(guī)章和政策文件等要求設(shè)計《問責辦法》的條款，確保問責合法合規(guī)、有理有據(jù)。二是分級實施。在實施層面，明確各級教育督導委員會分別負責對下一級人民政府及有關(guān)部門、各級各類學校、其他教育機構(gòu)進行問責，一級管一級，避免超權(quán)限問責。三是規(guī)范有序。在程序?qū)用?，設(shè)計了一整套流程，并讓問責對象充分表達意見，努力使其心服口服。四是用好結(jié)果。將問責結(jié)果與黨政領(lǐng)導干部、教師的業(yè)績考核、職務(wù)晉升、職級晉升、獎勵獎懲等工作掛鉤，確保問責有力。

第三，《問責辦法》的主要內(nèi)容

《問責辦法》共有六章，29條，著重從4個方面對教育督導問責作出了系統(tǒng)制度設(shè)計。

第一個方面：“問誰的責”，明確了問責對象。主要包括3類對象：一是地方政府及有關(guān)職能部門。二是各類學校和其他教育機構(gòu)。三是有關(guān)工作人員?！秵栘熮k法》明確，以上3類對象，如果存在不履行、不完全履行或不正確履行教育職責的問題，按規(guī)定進行問責。

第二個方面：“誰來問責”，明確了問責主體?！秵栘熮k法》明確，各級人民政府教育督導委員會負責本地區(qū)教育督導問責工作，依法追究存在違規(guī)行為的單位、個人的責任。同時，整合教育監(jiān)管力量，建立教育督導與教育行政審批、處罰、執(zhí)法的聯(lián)動機制，有關(guān)部門依法落實問責職責。

第三個方面：“問什么責”，明確了問責內(nèi)容。主要包括以下六類情形：一是貫徹落實黨的教育方針和黨中央、國務(wù)院教育決策部署不堅決不徹底的。二是履行教育職責不到位的。三是教育攻堅任務(wù)完成嚴重滯后的。四是辦學行為不規(guī)范的。五是教育教學質(zhì)量下降的。六是安全問題較多或拒不接受教育督導的。

第四個方面：“怎么問責”，明確了問責方式。分兩種情況：第一種情況，針對被督導單位，主要采取公開批評、約談、督導通報、資源調(diào)整、行政處罰等問責方式。第二種情況，針對責任人，主要采取責令檢查、約談、通報批評、組織處理、處分、移交監(jiān)察機關(guān)或司法機關(guān)等問責方式。特別需要強調(diào)的是，針對民辦學校和教育培訓機構(gòu)責任人，也作了相關(guān)規(guī)定，明確在采取上述相應(yīng)問責方式之外，還可以依法采取沒收違法所得、罰款、責令停止招生、撤銷辦學資格和吊銷辦學許可證等問責方式。在這里我想特別說明的一點的是，問責是形式，通過督導問責，督促各地落實應(yīng)盡的責任才是目的。出臺《問責辦法》，不是要把全國某一個地方、某一所學校的問題都上升到教育部層面來解決，該哪一級上，哪一級就要守土有責，該誰上誰就要盡職盡責，一級負一級的責，全國教育系統(tǒng)的生態(tài)和秩序才是正常的、健康的。

《問責辦法》給了我們一個非常有力武器，希望各地用好這一武器，努力做到知責履責盡責，竭力避免逃責忘責失責?？傊雠_《問責辦法》，是教育督導“長牙齒”的一大重要舉措，是我國教育督導制度建設(shè)中的又一重要里程碑。為推動《問責辦法》盡快落實落地，國務(wù)院教育督導委員會辦公室將以多種方式組織開展《問責辦法》的解讀和培訓，督促指導各地貫徹落實好這個辦法，制定相關(guān)實施細則，全面啟動督導問責工作。

（作者系國務(wù)院教育督導委員會辦公室主任、教育部教育督導局局長）

來源：教育部官網(wǎng)