深圳市第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查實(shí)踐

趙曉發(fā)

（1.深圳市地籍測(cè)繪大隊(duì)，廣東 深圳 518034）

土地調(diào)查是我國(guó)法定的一項(xiàng)重要制度，是全面查實(shí)查清土地資源和利用狀況的重要手段[1]。三調(diào)作為一項(xiàng)重大的國(guó)情國(guó)力調(diào)查，目的是在第二次全國(guó)土地調(diào)查（以下簡(jiǎn)稱“二調(diào)”）成果基礎(chǔ)上，全面更新和完善土地利用基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，掌握翔實(shí)準(zhǔn)確的土地利用現(xiàn)狀和自然資源變化情況，為科學(xué)規(guī)劃、合理利用、有效保護(hù)土地及各類自然資源提供依據(jù)[2-3]。

1 目標(biāo)及技術(shù)方法

1.1 工作目標(biāo)

堅(jiān)持“求真歸真保真”原則，全面查清深圳國(guó)土利用狀況，掌握翔實(shí)準(zhǔn)確的國(guó)土基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，進(jìn)一步完善國(guó)土調(diào)查、監(jiān)測(cè)和統(tǒng)計(jì)制度，實(shí)現(xiàn)成果信息化管理與共享，增強(qiáng)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)、國(guó)土空間規(guī)劃編制、自然資源資產(chǎn)管理、全域用途管制、生態(tài)修復(fù)、宏觀調(diào)控等各項(xiàng)工作的支撐能力，滿足深圳經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和相關(guān)管理工作需要。

1.2 技術(shù)路線

圍繞“三調(diào)”的目標(biāo)任務(wù)，以國(guó)家下發(fā)的調(diào)查底圖為基礎(chǔ)，以“已有內(nèi)容的細(xì)化、變化內(nèi)容的更新、新增內(nèi)容的補(bǔ)充”為原則，以“市級(jí)內(nèi)業(yè)處理、檢查及建庫，區(qū)級(jí)外業(yè)調(diào)查核實(shí)”為主要工作模式，全面利用“互聯(lián)網(wǎng)+”核查技術(shù)[4]和內(nèi)外業(yè)一體化技術(shù)為支撐，實(shí)地認(rèn)定地類，確保地類不重不漏全覆蓋，全面查實(shí)查清深圳土地利用基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

1）建立城市內(nèi)部調(diào)查初始庫。在深圳市2017年年底0.2 m分辨率航空影像、地形圖的基礎(chǔ)上，利用省下發(fā)初始庫的城鎮(zhèn)村范圍、2017年土地變更調(diào)查成果數(shù)據(jù)庫、土地利用框架數(shù)據(jù)，結(jié)合土地合同、登記發(fā)證、小區(qū)邊界、公園范圍等數(shù)據(jù)，勾繪城市內(nèi)部調(diào)查初始庫圖斑，預(yù)判圖斑地類，提取城市內(nèi)部不一致圖斑，標(biāo)注圖斑核查類型。

2）外業(yè)調(diào)查及舉證。各區(qū)采用“政務(wù)網(wǎng)+”和內(nèi)外業(yè)一體化調(diào)查技術(shù)，市級(jí)提供的“深圳市第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查外業(yè)調(diào)查舉證軟件”（以下簡(jiǎn)稱外業(yè)調(diào)查舉證APP），依據(jù)已下發(fā)的省級(jí)初始庫本底圖斑層、市級(jí)勾繪的城市初始庫地類圖斑層、各類專項(xiàng)數(shù)據(jù)、國(guó)家級(jí)和省級(jí)核查問題圖斑，逐圖斑開展實(shí)地調(diào)查，核實(shí)圖斑地類，補(bǔ)充完善圖斑屬性，核實(shí)圖斑界線，如實(shí)記錄現(xiàn)場(chǎng)描述，拍攝現(xiàn)場(chǎng)帶定位坐標(biāo)的 照片。

3）建設(shè)區(qū)級(jí)國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)庫。各區(qū)根據(jù)經(jīng)省級(jí)檢查通過后的外業(yè)調(diào)查成果，使用省統(tǒng)一配發(fā)的縣級(jí)建庫軟件進(jìn)行國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)庫建設(shè)，區(qū)級(jí)國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)庫經(jīng)省級(jí)和國(guó)家級(jí)質(zhì)量檢查通過后，進(jìn)行統(tǒng)計(jì)匯總和成果整理，形成“三調(diào)”初始調(diào)查成果。

4）開展統(tǒng)一時(shí)點(diǎn)更新調(diào)查。按照省級(jí)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌利用現(xiàn)有資料，以國(guó)家下發(fā)正射影像圖為基礎(chǔ)，提取地類變化信息，開展實(shí)地調(diào)查舉證，全面掌握“三調(diào)”初始時(shí)點(diǎn)和統(tǒng)一時(shí)點(diǎn)間每一塊變化土地的地類、范圍、權(quán)屬和面積等實(shí)際情況，更新“三調(diào)”初始調(diào)查數(shù)據(jù)庫。

5）質(zhì)量控制。調(diào)查單位對(duì)外業(yè)調(diào)查成果質(zhì)量負(fù)責(zé)，對(duì)其實(shí)行二級(jí)檢查制度，即過程檢查和最終檢查。外業(yè)調(diào)查成果經(jīng)二級(jí)檢查合格后，提交市地籍測(cè)繪大隊(duì)。外業(yè)調(diào)查成果經(jīng)市地籍測(cè)繪大隊(duì)技術(shù)檢查、各管理局審核及市國(guó)土調(diào)查辦抽查，通過以上3個(gè)階段審核的圖斑方能上報(bào)省檢查組審核。每一階段審核不通過的圖斑，均將返回外業(yè)調(diào)查單位修改完善后再次提交，以保障市區(qū)兩級(jí)調(diào)查成果匯交和成果驗(yàn)收。

1.3 工作流程

全市統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、市區(qū)分級(jí)負(fù)責(zé)、部門分工協(xié)作。市級(jí)負(fù)責(zé)整體統(tǒng)籌，按照國(guó)家和省要求確定全市統(tǒng)一的調(diào)查內(nèi)容、技術(shù)方案、組織模式等，以區(qū)為基本單位開展調(diào)查。

根據(jù)“三調(diào)”工作開展時(shí)序，分兩個(gè)階段：初始調(diào)查階段和統(tǒng)一時(shí)點(diǎn)更新階段。具體的工作流程如 圖1、2所示。

圖1 初始調(diào)查技術(shù)路線圖

圖2 統(tǒng)一時(shí)點(diǎn)更新調(diào)查技術(shù)路線圖

2 深圳市國(guó)土三調(diào)項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)

2.1 建立深圳工作分類與國(guó)家工作分類轉(zhuǎn)換銜接機(jī)制

細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，拓展內(nèi)容。為保障深圳市第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查（以下簡(jiǎn)稱“三調(diào)”）地類認(rèn)定的準(zhǔn)確性、科學(xué)性，提升調(diào)查成果質(zhì)量，更好地服務(wù)于深圳市規(guī)劃和自然資源管理以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，結(jié)合深圳實(shí)際，在國(guó)家規(guī)定基礎(chǔ)上細(xì)化調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)，制定深圳市三調(diào)工作分類及使用說明。增加圖斑標(biāo)注和單獨(dú)圖層，制定操作指引，同時(shí)滿足國(guó)家和地方精細(xì)化管理需求，實(shí)現(xiàn)一查多用。

細(xì)化地類認(rèn)定原則。①實(shí)地現(xiàn)狀原則：堅(jiān)持按實(shí)地現(xiàn)狀認(rèn)定地類的基本原則，確保調(diào)查成果客觀真實(shí)。實(shí)地調(diào)查能確認(rèn)地類的，不得使用用地管理信息認(rèn)定地類。②綜合判斷原則：實(shí)地調(diào)查不能確認(rèn)地類的，若現(xiàn)狀未實(shí)質(zhì)性建設(shè)，參考土地變更調(diào)查、地理國(guó)情監(jiān)測(cè)、歷年遙感影像認(rèn)定地類；若現(xiàn)狀實(shí)質(zhì)性建設(shè)或已建成，參考地籍調(diào)查、不動(dòng)產(chǎn)登記、用地審批等認(rèn)定地類。③重要性原則：線狀地物垂直空間上存在交叉的，按照重要性原則認(rèn)定地類。不同類型線狀地物交叉，重要性按照鐵路用地、軌道交通用地、公路用地、城鎮(zhèn)村道路用地、農(nóng)村道路、管道運(yùn)輸用地、河流水面、溝渠、過街天橋等排序，保持鐵路、公路貫通。線狀地物平面交互時(shí)，保持高等級(jí)的線狀地物貫通。其他情況，保持地面的線狀地物貫通。④主要性原則：實(shí)地現(xiàn)狀為多用途復(fù)合用地的，按主要用地類型認(rèn)定地類并標(biāo)注次要地類；實(shí)地?zé)o法區(qū)分主要地類的，參考用地審批、權(quán)屬等管理信息認(rèn)定主要地類及次要地類。⑤歷史追溯原則：現(xiàn)狀推土區(qū)但未實(shí)質(zhì)性建設(shè)的用地按2016年土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫地類認(rèn)定地類，拆除未盡區(qū)按拆除前原建（構(gòu)）筑物認(rèn)定地類。

編制地類認(rèn)定指引。為便于調(diào)查作業(yè)人員開展地類認(rèn)定工作，在梳理和總結(jié)國(guó)家和省地類認(rèn)定相關(guān)技術(shù)規(guī)范的基礎(chǔ)上，研究制定《深圳工作分類》地類認(rèn)定指引表、指引圖。地類認(rèn)定指引表共計(jì)梳理形成地類認(rèn)定規(guī)則95條，其中根據(jù)國(guó)家和省相關(guān)規(guī)范梳理規(guī)則45條， 根據(jù)《深圳工作分類》細(xì)分地類制定細(xì)化認(rèn)定規(guī)則 50條。地類認(rèn)定指引表將地類認(rèn)定為分兩個(gè)階段，外業(yè)調(diào)查舉證階段，主要按實(shí)地現(xiàn)狀情況認(rèn)定地類；數(shù)據(jù)庫建設(shè)階段，以外業(yè)調(diào)查認(rèn)定的地類為基礎(chǔ)，結(jié)合相關(guān)用地管理信息、相關(guān)部門意見綜合認(rèn)定地類。同時(shí)，對(duì)地類認(rèn)定中的重點(diǎn)難點(diǎn)問題進(jìn)行補(bǔ)充說明，增強(qiáng)可操作性。

增加圖斑標(biāo)注和單獨(dú)圖層。三調(diào)在地類調(diào)查的基礎(chǔ)上，采用圖斑標(biāo)注、單獨(dú)圖層等方法采集和表達(dá)多重信息，豐富調(diào)查成果內(nèi)容。

國(guó)家規(guī)定的圖斑標(biāo)注：耕地種植屬性、耕地位置和立地條件、種植園用地、草地、城鎮(zhèn)村及工礦用地、工業(yè)用地、廢棄地塊等圖斑標(biāo)注具體要求按照《第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查技術(shù)規(guī)程》執(zhí)行。深圳市補(bǔ)充的圖斑標(biāo)注：為支撐相關(guān)業(yè)務(wù)精細(xì)化管理，深圳市補(bǔ)充幼兒園、多用途復(fù)合用地標(biāo)注。住宅用地、教育用地等圖斑中，涉及附屬幼兒園或獨(dú)立占地幼兒園的，標(biāo)注“幼兒園”。商業(yè)服務(wù)業(yè)用地、工礦用地、住宅用地、公共管理與公共服務(wù)用地、特殊用地、交通運(yùn)輸用地等建設(shè)用地多用途復(fù)合利用的，以建筑面積（難以判斷建筑面積的按樓層數(shù)）最多的認(rèn)定為主要地類，并按從多到少的順序標(biāo)注次要地類。實(shí)地?zé)o法判斷主次順序的，參考用地審批、權(quán)屬、規(guī)劃等管理信息中的土地用途順序認(rèn)定主要地類并標(biāo)注次要地類。

國(guó)家規(guī)定的單獨(dú)圖層：國(guó)家規(guī)定城鎮(zhèn)村范圍、臨時(shí)用地、光伏板區(qū)、推土區(qū)、拆除未盡區(qū)、各類自然資源保護(hù)區(qū)等以單獨(dú)圖層的方式存儲(chǔ)在三調(diào)數(shù)據(jù)庫中。其中，臨時(shí)用地（1301）、光伏板區(qū)（1302）、推土區(qū)（1303）、拆除未盡區(qū)（1304）必須進(jìn)行外業(yè)調(diào)查舉證。深圳市補(bǔ)充的單獨(dú)圖層：為便于調(diào)查后對(duì)相關(guān)用地進(jìn)行研判和處理，支撐相關(guān)管理工作，深圳市補(bǔ)充 5個(gè)單獨(dú)圖層，外業(yè)調(diào)查時(shí)采集相關(guān)信息。①簡(jiǎn)易棚房（1321），是指以居住為主要功能的，達(dá)不到臨時(shí)用地、設(shè)施農(nóng)用地認(rèn)定要求的簡(jiǎn)易板房、棚房、集裝箱等臨時(shí)簡(jiǎn)易建（構(gòu)）筑物。②硬化護(hù)坡（1322），是指為防治地質(zhì)災(zāi)害、保障安全，對(duì)道路兩側(cè)、山體或工程不穩(wěn)定處形成的高陡邊坡采取人工硬化防護(hù)措施形成的無植被覆蓋地表。③未硬化護(hù)坡（1323），為防治地質(zhì)災(zāi)害、保障安全，對(duì)道路兩側(cè)、山體或工程不穩(wěn)定處形成的高陡邊坡采取人工防護(hù)措施形成的有植被或裸土裸巖未完全硬化的覆蓋地表。④互通綠地（1324），是指道路、鐵路、軌道交通互通內(nèi)被完全封閉的綠地。⑤工廠大棚（1325），是指建設(shè)大型鋼結(jié)構(gòu)、玻璃或PC板聯(lián)排溫室用于工廠化種植、養(yǎng)殖及作物栽培的大型溫室。

建立深圳工作分類與國(guó)家工作分類轉(zhuǎn)換銜接機(jī)制?！渡钲诠ぷ鞣诸悺愤m用于深圳市三調(diào)外業(yè)調(diào)查、數(shù)據(jù)庫建設(shè)、數(shù)據(jù)成果應(yīng)用服務(wù)。外業(yè)調(diào)查采用《深圳工作分類》，成果上報(bào)國(guó)家時(shí)將《深圳工作分類》歸并轉(zhuǎn)換為《國(guó)家工作分類》；應(yīng)用于深圳市規(guī)劃編制與管理相關(guān)業(yè)務(wù)時(shí)，將《深圳工作分類》對(duì)照轉(zhuǎn)換為《深圳市城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》（2013版）規(guī)定的城市用地分類，實(shí)現(xiàn)一查多用，對(duì)照關(guān)系見表1所示。

表1 《深圳市第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查工作分類》及其與相關(guān)分類對(duì)照表

2.2 建立三調(diào)成果信息化市級(jí)審核平臺(tái)

利用信息化手段提質(zhì)增速。堅(jiān)持將信息化手段貫穿到調(diào)查的整個(gè)鏈條、全部環(huán)節(jié)，定制開發(fā)三調(diào)軟件和系統(tǒng)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)各環(huán)節(jié)一體化作業(yè)，提高工作質(zhì)量和效率。

外業(yè)調(diào)查舉證及審核工作是深圳市三調(diào)的主體性工作，直接影響最終調(diào)查成果的準(zhǔn)確性、真實(shí)性。為滿足深圳市三調(diào)工作要求，基于“政務(wù)網(wǎng)+”及內(nèi)外業(yè)一體化調(diào)查技術(shù)，制定外業(yè)調(diào)查及舉證工作標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，開發(fā)外業(yè)調(diào)查及舉證應(yīng)用系統(tǒng)，服務(wù)全市三調(diào)初始調(diào)查、統(tǒng)一時(shí)點(diǎn)更新調(diào)查的外業(yè)調(diào)查、圖斑舉證、市級(jí)審核工作。系統(tǒng)包括外業(yè)調(diào)查舉證APP、數(shù)據(jù)處理軟件、市級(jí)審核系統(tǒng)、綜合監(jiān)管平臺(tái)、后臺(tái)運(yùn)維服務(wù)系統(tǒng)，各模塊功能描述詳見表2所示。

表2 舉證成果審核體系功能明細(xì)表

1）外業(yè)調(diào)查舉證APP。外業(yè)調(diào)查舉證APP用于對(duì)調(diào)查圖斑進(jìn)行定性定量調(diào)查，對(duì)須舉證圖斑開展調(diào)查舉證。

2）數(shù)據(jù)處理軟件。數(shù)據(jù)處理軟件運(yùn)行在PC桌面端，用于對(duì)外業(yè)調(diào)查數(shù)據(jù)集作數(shù)據(jù)領(lǐng)取、任務(wù)分發(fā)、任務(wù)整合、圖斑編輯、數(shù)據(jù)檢查等操作。

3）市級(jí)審核系統(tǒng)。市級(jí)審核系統(tǒng)面向市級(jí)用戶用于對(duì)外業(yè)調(diào)查及舉證信息開展審核工作，全程記錄 每個(gè)圖斑的審核過程[5]，保證過程真實(shí)且可溯源。界面展示見圖3、4。

圖3 市級(jí)審核平臺(tái)登錄界面

圖4 市級(jí)審核平臺(tái)圖斑審核界面

4）綜合監(jiān)管平臺(tái)。綜合監(jiān)管平臺(tái)是以B/S模式運(yùn)行的網(wǎng)站系統(tǒng)，面向市、區(qū)級(jí)管理員，用于對(duì)外業(yè)調(diào)查、舉證、審核進(jìn)行全流程監(jiān)管，可通過系統(tǒng)匯總統(tǒng)計(jì)各區(qū)、各階段工作進(jìn)度，從而實(shí)現(xiàn)把控進(jìn)度、合理調(diào)度、從嚴(yán)監(jiān)管。

5）后臺(tái)運(yùn)維服務(wù)系統(tǒng)。后臺(tái)運(yùn)維服務(wù)系統(tǒng)提供給市級(jí)管理員使用，用于對(duì)外業(yè)調(diào)查及舉證系統(tǒng)的用戶賬號(hào)、狀態(tài)日志、后臺(tái)服務(wù)等提供管理維護(hù)，是各子系統(tǒng)正常運(yùn)行的基礎(chǔ)。

2.3 實(shí)施“三檢一審一抽查”質(zhì)量控制制度

為了保證調(diào)查成果的真實(shí)性和準(zhǔn)確性，按照三調(diào)有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的要求，深圳市三調(diào)采用分階段成果檢查制度和全過程監(jiān)督檢查，即每一階段成果需經(jīng)過檢查合格后方可轉(zhuǎn)入下一階段，避免將錯(cuò)誤帶入下階段工作。

1）質(zhì)量控制工序。調(diào)查單位開展外業(yè)調(diào)查成果過程檢查工序和最終檢查工序，全數(shù)檢查；市地籍測(cè)繪大隊(duì)開展外業(yè)調(diào)查成果技術(shù)檢查工序，全數(shù)檢查；各區(qū)管理局開展外業(yè)調(diào)查成果審核工序，全數(shù)檢查；市國(guó)土調(diào)查辦開展外業(yè)調(diào)查成果抽查工序，比例不低于10%。

2）檢查流轉(zhuǎn)過程。外業(yè)調(diào)查成果經(jīng)各外業(yè)調(diào)查 單位二級(jí)檢查合格后，采用數(shù)據(jù)處理軟件形成加密數(shù)據(jù)包，上報(bào)市級(jí)審核系統(tǒng)，流轉(zhuǎn)至市地籍測(cè)繪大隊(duì)，逐圖斑技術(shù)檢查。通過后流轉(zhuǎn)至區(qū)管理局逐一審核，通過后流轉(zhuǎn)至市國(guó)土調(diào)查辦抽查。抽查合格的成果通過市級(jí)審核系統(tǒng)輸出符合國(guó)家工作分類成果加密包，對(duì)接省三調(diào)審核系統(tǒng)上報(bào)至省三調(diào)辦。每一階段審核不通過的圖斑，均返回外業(yè)調(diào)查單位修改完善后再提交。

3）檢查工作量。外業(yè)調(diào)查成果檢查的比例是100%，各階段上傳審核平臺(tái)的圖斑共計(jì)201 015個(gè)，單個(gè)圖斑平均上傳次數(shù)為1.40次，重復(fù)審核率較高。具體情況如表3、4所示。

表3 深圳市第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查市級(jí)審核系統(tǒng)圖斑上報(bào)檢查情況表

表4 深圳市第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查外業(yè)調(diào)查成果檢查記錄

2.4 成果圖集編制

以國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)或國(guó)土調(diào)查縮編數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，統(tǒng)一采用三調(diào)技術(shù)規(guī)程規(guī)定的圖式圖例，分類編制各級(jí)土地利用圖和專項(xiàng)調(diào)查的專題圖等綜合基礎(chǔ)類[7]展示圖件，以及結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃編制需求，編制規(guī)劃服務(wù)類專題圖件，匯總形成成果圖集冊(cè)。

土地利用掛圖分為區(qū)級(jí)、市級(jí)土地利用掛圖（見圖5所示）。掛圖成圖比例尺根據(jù)制圖區(qū)域的大小和形狀確定，區(qū)級(jí)一般選為1∶1.5萬～1∶5萬，市級(jí)選為1∶10萬。

圖5 區(qū)級(jí)土地利用現(xiàn)狀圖樣例

各類圖件成果在符合國(guó)家安全保密要求的前提下，在國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)分析與共享服務(wù)云平臺(tái)上發(fā)布，面向政府機(jī)關(guān)、科研機(jī)構(gòu)以及社會(huì)公眾提供不同層級(jí)的數(shù)據(jù)服務(wù)。

3 結(jié) 語

深圳市調(diào)查工作人員始終本著實(shí)事求是的態(tài)度，客觀、準(zhǔn)確地調(diào)查每一塊土地利用的真實(shí)情況，如實(shí)反映土地利用的現(xiàn)狀。時(shí)時(shí)準(zhǔn)確把握技術(shù)要求，充分利用新技術(shù)新方法，結(jié)合地方實(shí)際統(tǒng)一和細(xì)化作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，確保了成果的準(zhǔn)確性。完善的審核檢查機(jī)制，為后續(xù)深圳及其他地市自然資源綜合調(diào)查工作的開展提供了可借鑒的經(jīng)驗(yàn)[8]。