新《土地管理法》背景下集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地交易模式研究

謝路陽(yáng) 吳一葦 薛 玲

（中建三局綠色產(chǎn)業(yè)投資有限公司，湖北 武漢430100）

一、新《土地管理法》的制度變革

（一）《土地管理法》修訂的主要內(nèi)容

1.強(qiáng)調(diào)生態(tài)文明，提升土地利用效率

新《土地管理法》緊跟國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)的步伐，強(qiáng)調(diào)生態(tài)優(yōu)先，堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和土地集約利用制度。明確規(guī)定國(guó)土空間規(guī)劃是各類開發(fā)、保護(hù)、建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)，優(yōu)化土地資源開發(fā)布局，提升土地利用空間和效率。

2.規(guī)范征收條件及程序，保障被征收人權(quán)益

一是新《土地管理法》首次對(duì)土地征收的“公共利益”做了細(xì)化限定。新法第45條規(guī)定，因軍事和外交、政府組織實(shí)施的基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)、扶貧搬遷和保障性安居工程建設(shè)需要以及成片開發(fā)建設(shè)等六種情形，確需征收的，可以依法實(shí)施征收。這一規(guī)定有利于管控征地范圍，防范政府濫用征地權(quán)力。二是新法將保障農(nóng)民原有生活水平和長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)作為征收補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與當(dāng)?shù)仄瑓^(qū)綜合地價(jià)掛鉤，并根據(jù)土地情況及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平每三年（至少）進(jìn)行一次調(diào)整或重新公布，打破了原有的按照被征收前三年平均產(chǎn)值15倍的補(bǔ)償上限標(biāo)準(zhǔn)。三是新法完善了土地征收程序，由原來的土地征收審批后公告變更為土地征收前公示公告，明確了征收范圍核定、土地現(xiàn)狀調(diào)查、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及安置方式聽證等程序，充分保障整個(gè)征地過程中被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

3.明確集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，打破城鄉(xiāng)二元體制

隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的改革，農(nóng)村集體土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值日益凸顯，新《土地管理法》結(jié)合全國(guó)范圍內(nèi)33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)村土地制度改革經(jīng)驗(yàn)，將試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)提高到法律層面，允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入土地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)交易，明確了入市交易的條件，為集體土地入市流轉(zhuǎn)提供了政策支撐。

（二）新《土地管理法》中集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地制度的重大變革

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，作為新《土地管理法》最大亮點(diǎn)，是重大的制度突破。一是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市，無需征收為國(guó)有土地后再出讓。原《土地管理法》規(guī)定，只有當(dāng)集體土地變更為國(guó)有土地后，才能在市場(chǎng)出讓交易。新《土地管理法》刪除了原法第43條關(guān)于“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地，必須使用國(guó)有土地”的規(guī)定。二是明確了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的條件、程序和權(quán)能。新《土地管理法》規(guī)定，規(guī)劃指定用于工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，依法登記的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地經(jīng)集體程序決策批準(zhǔn)的，集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人可通過出讓、出租等方式獲取使用，取得集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)后可以轉(zhuǎn)讓、交換或者抵押使用權(quán)，該規(guī)定終結(jié)了集體建設(shè)用地不能與國(guó)有建設(shè)用地同價(jià)同權(quán)入市的二元土地體制，為進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展掃清了制度障礙。

二、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地主要交易流程

（一）入市交易范圍及條件

我國(guó)土地從權(quán)屬上可分為國(guó)有土地和集體土地兩類，從土地用途上可分為農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地三類?！蛾P(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》指出，符合規(guī)劃、用途管制的工礦倉(cāng)儲(chǔ)、商服等經(jīng)營(yíng)性用途的土地，可以出讓、租賃、入股。因此并非所有的農(nóng)村集體建設(shè)用地都可以入市交易，只有符合規(guī)劃條件且通過決策審批的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地才可以入市流轉(zhuǎn)。

從新《土地管理法》第63條來看，保留了前述文件對(duì)于集體土地入市范圍的限定，并結(jié)合試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)做了一定的調(diào)整，由“工礦倉(cāng)儲(chǔ)、商服等經(jīng)營(yíng)性用途”擴(kuò)大到“工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途”。集體建設(shè)用地只有滿足以下條件才能進(jìn)入土地市場(chǎng)：必須是土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途的集體土地；必須經(jīng)依法登記；必須納入土地利用年度計(jì)劃。滿足上述條件的集體土地，土地所有權(quán)人可以通過簽訂書面合同，以出讓、出租等方式交由集體經(jīng)濟(jì)組織之外的單位或個(gè)人使用。

（二）集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓主體

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的出讓主體即為土地所有權(quán)人。根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)所確立的原則，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的所有權(quán)主要存在三種情形，分別是鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有、村農(nóng)民集體所有及村民小組農(nóng)民集體所有。

在一級(jí)土地市場(chǎng)上，集體土地的供方主體是集體經(jīng)濟(jì)組織的村民大會(huì)或者村民代表大會(huì)。具體出讓主體通常為兩類：一是法人型主體。即由集體經(jīng)濟(jì)所有成員，通過登記注冊(cè)成立法人公司，公司作為新的集體經(jīng)濟(jì)組織，管理集體資產(chǎn)，并作為農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的出讓主體進(jìn)行出讓。二是村委會(huì)型主體，即按規(guī)定召開村民會(huì)議，并通過村民大會(huì)或者村民代表大會(huì)表決同意，可委托給村委會(huì)進(jìn)行出讓，但村委會(huì)無權(quán)代替集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的出租、出讓。二級(jí)市場(chǎng)的出讓主體為集體土地的使用權(quán)人，可在法律允許的范圍內(nèi)轉(zhuǎn)讓、出租其取得的建設(shè)用地使用權(quán)。

（三）集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市程序

2015年3月23日，原國(guó)土資源部召開試點(diǎn)部署會(huì)議，宣布正式啟動(dòng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)工作，利用市場(chǎng)的資源配置作用，賦予集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地同樣的活力。①集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)行市場(chǎng)程序如下：

1.依法進(jìn)行登記

2013年《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步加快農(nóng)村地籍調(diào)查推進(jìn)集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》要求全面推進(jìn)集體土地的確權(quán)登記工作，對(duì)于擬入市的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，應(yīng)盡快完成土地的登記辦證確權(quán)。

2.民主決策

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市應(yīng)當(dāng)依法在本集體內(nèi)部履行民主決策程序，對(duì)入市主體提出的入市動(dòng)議、入市方案、授權(quán)委托、資金使用、收益分配等事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表同意。

3.入市交易

2020年4月3日，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布了《2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》，該文件明確指出農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地自由入市將全面推開，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地同等同權(quán)同價(jià)入市。因此，商業(yè)、旅游、娛樂等經(jīng)營(yíng)性用地，應(yīng)當(dāng)參照國(guó)有土地出讓程序，以招拍掛方式，通過當(dāng)?shù)毓_的土地交易中心、公共資源交易中心等平臺(tái)入市交易。前述以外用途的工業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)、科教等用地，同一宗地只有一個(gè)意向用地者的，可以協(xié)議出讓。

三、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地交易模式案例探析

在新《土地管理法》出臺(tái)前，全國(guó)已有33個(gè)試點(diǎn)區(qū)域進(jìn)行集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的探索。前文對(duì)新《土地管理法》背景下集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地交易模式進(jìn)行了理論分析，現(xiàn)筆者通過個(gè)案展開實(shí)務(wù)分析，對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地交易模式、特點(diǎn)進(jìn)行探討。

（一）土地使用權(quán)出讓模式

土地使用權(quán)出讓模式，即土地所有權(quán)人將土地使用權(quán)出讓給投資人，投資人支付土地出讓金。此模式下，投資人可直接獲得集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的土地使用權(quán)，并按照出讓合同、規(guī)劃條件及相關(guān)政策法規(guī)開發(fā)該集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。

在2020年1月1日新《土地管理法》生效之前，僅有北京市大興區(qū)、上海市松江區(qū)及廣州市在實(shí)踐中可以采取“出讓模式”由投資人參與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地投資。新《土地管理法》生效之后，全國(guó)范圍內(nèi)均可以采取土地使用權(quán)出讓模式吸引投資?，F(xiàn)結(jié)合北京市大興區(qū)的典型案例，對(duì)土地出讓模式的形式及特點(diǎn)進(jìn)行分析：

1.土地使用權(quán)出讓模式典型案例

大興區(qū)西紅門鎮(zhèn)綠隔產(chǎn)業(yè)用地集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地掛牌出讓是北京首宗農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，基本情況如下：2015年12月11日，北京市國(guó)土資源局大興分局發(fā)布《北京市大興區(qū)西紅門鎮(zhèn)2號(hào)地小B（2-004）地塊F81綠隔產(chǎn)業(yè)用地集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)掛牌出讓公告》，公告載明：北京市盛世宏祥資產(chǎn)管理有限公司決定在北京市土地交易市場(chǎng)公開掛牌出讓北京市大興區(qū)西紅門鎮(zhèn)2號(hào)地小B地塊F81綠隔產(chǎn)業(yè)用地集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)。2016年1月，北京贊比西房地產(chǎn)開發(fā)有限公司通過競(jìng)價(jià)，以80500萬元競(jìng)得該地塊土地使用權(quán)。

2.土地使用權(quán)出讓模式交易要點(diǎn)分析

本項(xiàng)目作為土地使用權(quán)出讓模式的典型案例，具體交易模式要點(diǎn)如下：

（1）搭建鎮(zhèn)級(jí)統(tǒng)籌平臺(tái)，確定土地出讓主體。根據(jù)《大興區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作方案》，各集體以土地入股等方式組建具有獨(dú)立市場(chǎng)法人資格的鎮(zhèn)級(jí)土地聯(lián)營(yíng)公司（股份合作社），該公司（合作社）作為農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市實(shí)施主體。北京市大興區(qū)通過將村集體經(jīng)濟(jì)組織名下集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地通過入股的方式集中至鎮(zhèn)級(jí)聯(lián)營(yíng)公司，后由鎮(zhèn)級(jí)聯(lián)營(yíng)公司統(tǒng)一出讓，而各村集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)約定分享出讓收益。這種出讓模式有利于將原有各村分散持有的土地集中起來，成立跨村統(tǒng)籌性的新供地主體，在保障農(nóng)民權(quán)益的同時(shí)，土地利用也更集約高效。從前期實(shí)踐看，大興以鎮(zhèn)級(jí)土地聯(lián)營(yíng)公司作為入市主體，建立起現(xiàn)代企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，也有效破解了因村級(jí)組織化程度不高而引發(fā)的“主體缺位、管理不善”問題。②

（2）公平設(shè)置競(jìng)買資格，摒棄限制性準(zhǔn)入條件。土地出讓中未設(shè)置限制性的競(jìng)買人資格條件，大興區(qū)相關(guān)政策并未對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的競(jìng)買人資格作出規(guī)定。在本案例中，除要求不接受聯(lián)合體競(jìng)買外，未設(shè)置其他任何競(jìng)買人資格條件。這有利于中小開發(fā)企業(yè)參與土地競(jìng)買，保證市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)。

（3）公開掛牌出讓土地，有形市場(chǎng)開展交易。根據(jù)《大興區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作方案》，采取招標(biāo)、拍賣、掛牌等競(jìng)爭(zhēng)性方式入市的，在北京市土地交易市場(chǎng)大興區(qū)分市場(chǎng)公開進(jìn)行。該方案確立了公開市場(chǎng)交易的規(guī)則。本宗地出讓通過公開交易市場(chǎng)進(jìn)行，土地成交后，持成交確認(rèn)書到國(guó)土部門簽訂使用合同，競(jìng)得人按照合同約定，將土地價(jià)款繳納至大興區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市專項(xiàng)賬戶。土地交易雙方持集體土地使用合同，到區(qū)國(guó)土分局辦理土地變更登記。

（4）明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求，注重城市功能規(guī)劃。本案例中，存在較多產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求，如設(shè)置項(xiàng)目公司注冊(cè)地點(diǎn)及最低稅收貢獻(xiàn)等條件。大興區(qū)堅(jiān)持在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓中，以加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型為導(dǎo)向，力爭(zhēng)通過資源重組、功能提升、結(jié)構(gòu)優(yōu)化等形式，打造符合本地區(qū)資本功能定位的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)資源更優(yōu)配置，提升區(qū)域品質(zhì)。

（二）股權(quán)合作模式

股權(quán)合作模式，即集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)人將土地使用權(quán)作價(jià)入股同投資人設(shè)立合資公司進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。在作價(jià)入股模式下，土地出讓人并非通過收取一次性土地出讓金形式獲得收益，而是通過股權(quán)合作，參與合資公司經(jīng)營(yíng)，享有股東權(quán)益。

筆者結(jié)合北京市大興區(qū)瀛海鎮(zhèn)區(qū)級(jí)統(tǒng)籌租賃住房項(xiàng)目，對(duì)股權(quán)合作模式的形式及特點(diǎn)進(jìn)行分析：

1.股權(quán)合作模式典型案例

北京市大興區(qū)瀛海鎮(zhèn)區(qū)級(jí)統(tǒng)籌租賃住房項(xiàng)目是股權(quán)合作模式的經(jīng)典案例，具體情況如下：2017年12月28日，北京市規(guī)劃和自然資源局大興分局公示了《北京市大興區(qū)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)入股建設(shè)租賃住房公示》，載明：經(jīng)大興區(qū)人民政府批準(zhǔn)，瀛海鎮(zhèn)區(qū)級(jí)統(tǒng)籌租賃住房項(xiàng)目用地?cái)M采用使用權(quán)作價(jià)入股方式供地，北京匯瀛恒業(yè)有限公司作為入股方。2018年4月9日，大興區(qū)公布《北京市大興區(qū)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)入股建設(shè)租賃住房意向書公示》，北京萬科天恒產(chǎn)城建設(shè)有限公司為擬出資人，擬出資總額為人民幣1,600,410,627元。最終持股比例為北京匯瀛恒業(yè)有限公司持股51%，北京萬科天恒產(chǎn)城建設(shè)有限公司持股49%。

2.案例分析

（1）協(xié)議出讓項(xiàng)目用地，公開征集入股意向。本案例投資人以協(xié)議方式成為項(xiàng)目合作方。根據(jù)《北京市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地試點(diǎn)暫行辦法》第45條“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可采取招標(biāo)、拍賣、掛牌、協(xié)議等方式入市交易”及第54條“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地作價(jià)（出資）入股經(jīng)公示只有一個(gè)意向用地者的，方可采取協(xié)議方式供地”的規(guī)定，本項(xiàng)目經(jīng)公示僅有一個(gè)入股意向方，意向方確定后北京市規(guī)劃和自然資源局大興分局在其官網(wǎng)公示了意向方名稱以及《集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地作價(jià)入股意向書》的主要內(nèi)容，符合《北京市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地試點(diǎn)暫行辦法》的相關(guān)規(guī)定。

（2）集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地作價(jià)入股，評(píng)估作價(jià)同股同權(quán)。本案例采取作價(jià)入股方式，涉及集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地評(píng)估定價(jià)。根據(jù)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》等政策性文件確定的原則，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)?！秶?guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓地價(jià)評(píng)估技術(shù)規(guī)范》載明：“集體建設(shè)用地使用權(quán)依法入市的地價(jià)評(píng)估，可參照本規(guī)范執(zhí)行?！币虼思w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地評(píng)估定價(jià)應(yīng)當(dāng)參照國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的評(píng)估定價(jià)方式進(jìn)行。

（3）用好相關(guān)政策開展抵押融資。中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、自然資源部于2016年5月13日印發(fā)的《關(guān)于<農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款管理暫行辦法>的通知》載明：“在符合規(guī)劃、用途管制、依法取得的前提下，以出讓、租賃、作價(jià)出資（入股）方式入市的和具備入市條件的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)可以辦理抵押貸款?！痹撘?guī)定突破了《物權(quán)法》及《擔(dān)保法》對(duì)建設(shè)用地抵押行為的限制。本案例中，北京匯瀛恒業(yè)有限公司以集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)為抵押物，從金融機(jī)構(gòu)獲取16億元貸款用于項(xiàng)目建設(shè)，年利率約為5%。根據(jù)新《土地管理法》第63條規(guī)定的“已通過出讓、出租等方式取得集體建設(shè)用地的土地使用權(quán)人可以參考國(guó)有建設(shè)用地將集體建設(shè)用地抵押”，隨著新《土地管理法》的推行，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地融資的渠道將更暢通。

四、結(jié)語

2020年1月1日起，《土地管理法》全面施行，新法為未來城鄉(xiāng)一體化發(fā)展掃除了制度性障礙，提供了政策性支撐，讓集體土地流轉(zhuǎn)在法律空間上更自由，給未來土地市場(chǎng)供應(yīng)格局變化帶來更多積極變量，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的改革，必將迸發(fā)更多商業(yè)模式的創(chuàng)新。

注釋

①參考《國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)情況的報(bào)告》。

②大興區(qū)農(nóng)村土地改革試點(diǎn)調(diào)研組.農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革的“大興方案”[J].中國(guó)土地，2019（1）：10。