日本公共養(yǎng)老金財(cái)政精算制度的演進(jìn)與經(jīng)驗(yàn)借鑒

孫立娟 張鑫 任孝智

【社會(huì)保障研究】 DOI：10.14182/j.cnki.j.anu.2021.06.009

關(guān)鍵詞：日本;人口老齡化;養(yǎng)老金;精算

摘 要：日本自1954年建立公共養(yǎng)老金財(cái)政精算制度以來，經(jīng)歷了財(cái)政再計(jì)算和財(cái)政檢證兩個(gè)階段。財(cái)政再計(jì)算為提升國民生活水平，保證養(yǎng)老金收支平衡發(fā)揮了積極的作用。財(cái)政檢證為日本應(yīng)對人口老齡化，調(diào)整養(yǎng)老金待遇，保證養(yǎng)老金制度可持續(xù)發(fā)展起到重要作用。作為日本公共養(yǎng)老金制度的重要組成部分，財(cái)政精算制度推動(dòng)著養(yǎng)老金制度的發(fā)展和改革，養(yǎng)老金制度的改革也反過來推動(dòng)精算技術(shù)的進(jìn)步和改革。觀察和分析日本公共養(yǎng)老金財(cái)政精算制度演進(jìn)的過程，為我國建立養(yǎng)老金精算報(bào)告制度提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

中圖分類號：F843.13文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1001-2435（2021）06-0086-12

The Evolution and Experience of Japanese Public Pension Financial Actuarial System

SUN Li-juan1， ZHANG Xin1，2， REN Xiao-zhi3 （1. School of Insurance and Economics， University of International Business and Economics， Beijing 100029， China; 2. School of Economics and Management， Baotou Teachers College， Baotou 014030， China; 3. Department of Human Sciences， Waseda University， Tokyo 1608484， Japan）

Key words： Japan; aging population; pension; actuarial

Abstract： Since the establishment of public pension actuarial system in 1954， Japan has experienced two stages： fiscal recalculation and fiscal verification. Fiscal recalculation has played a positive role in improving peoples living standards and ensuring the balance of pension income and expenditure. Fiscal verification has played an important role in coping with population aging， adjusting pension payment level and ensuring the sustainable development of pension system in Japan. As an important part of Japans public pension system， fiscal actuarial system promotes the development and reform of pension system， and the reform of pension system in turn promotes the progress and reform of actuarial technology. Observing and analyzing the evolution of Japans pension financial actuarial system can provide experience for China to establish the pension actuarial report system.

一、引言與文獻(xiàn)綜述

近年來，隨著我國人口老齡化程度日益加劇，養(yǎng)老金財(cái)務(wù)可持續(xù)問題日益凸顯。根據(jù)人社部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2014年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)當(dāng)期征繳收入就已無法彌補(bǔ)當(dāng)期基金支出，部分省份養(yǎng)老保險(xiǎn)基金已經(jīng)呈現(xiàn)收不抵支的局面，如黑龍江省累計(jì)結(jié)余已經(jīng)完全耗盡，養(yǎng)老金財(cái)務(wù)可持續(xù)風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)上升。黨和國家高度重視養(yǎng)老金可持續(xù)問題，十八屆三中全會(huì)首次提出建立公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度應(yīng)“堅(jiān)持精算平衡原則”，“十三五”規(guī)劃綱要中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持精算平衡”以完善社會(huì)保險(xiǎn)體系。2020年10月新修訂的《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》明確規(guī)定社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)在精算平衡的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)可持續(xù)運(yùn)行。學(xué)者們也紛紛呼吁盡快建立社會(huì)保障精算報(bào)告制度，鄭秉文在分析發(fā)達(dá)國家精算報(bào)告制度的基礎(chǔ)上，認(rèn)為精算報(bào)告制度通過對人口老齡化趨勢及其導(dǎo)致的養(yǎng)老金收支缺口進(jìn)行預(yù)警，是預(yù)測養(yǎng)老金財(cái)務(wù)可持續(xù)性的唯一手段，并且能夠?yàn)轲B(yǎng)老金制度改革提供依據(jù)。[1]何文炯認(rèn)為，隨著數(shù)字化時(shí)代非正規(guī)就業(yè)人員的增加，建立精算報(bào)告制度有利于掌握風(fēng)險(xiǎn)損失規(guī)律，預(yù)測養(yǎng)老基金的變化趨勢。[2]龍玉其等建議在“十四五”期間盡快建立養(yǎng)老金精算報(bào)告制度，在基金收支短期平衡和長期平衡相結(jié)合的基礎(chǔ)上，建立與人口和經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境變化相適應(yīng)的養(yǎng)老金財(cái)務(wù)機(jī)制，以增強(qiáng)基金財(cái)務(wù)可持續(xù)性。[3]目前，我國的精算制度和相關(guān)法律建設(shè)極其滯后，[4]在社會(huì)保險(xiǎn)行政部門和經(jīng)辦服務(wù)機(jī)構(gòu)中，甚至沒有設(shè)置精算職能。[2]那么，應(yīng)該如何建立養(yǎng)老金精算報(bào)告制度，監(jiān)測養(yǎng)老基金收支的運(yùn)行情況和發(fā)展趨勢呢？

日本早在1954年就建立了公共養(yǎng)老金財(cái)政精算制度，大致經(jīng)歷了兩個(gè)階段。2004年以前，以財(cái)政再計(jì)算為主，在養(yǎng)老金支付水平不斷上調(diào)的情況下，為實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金財(cái)政平衡，每5年進(jìn)行一次財(cái)政精算，測算并調(diào)整保險(xiǎn)費(fèi)率。這期間，養(yǎng)老金財(cái)政精算在提升國民生活水平以及維護(hù)社會(huì)公平穩(wěn)定方面發(fā)揮了積極作用。2004年，為應(yīng)對人口少子老齡化，日本公共養(yǎng)老金引入自動(dòng)平衡機(jī)制，財(cái)政精算制度也隨之變革，每5年根據(jù)最新的人口和經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，分析自動(dòng)平衡機(jī)制的運(yùn)行效果和預(yù)測未來財(cái)務(wù)收支發(fā)展趨勢。本文通過分析日本公共養(yǎng)老金財(cái)政精算制度的改革和發(fā)展背景，以及財(cái)政精算在養(yǎng)老金制度改革中的作用，為我國應(yīng)對人口老齡化、建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)精算報(bào)告制度提供參考。

二、日本公共養(yǎng)老金財(cái)政再計(jì)算制度的演進(jìn)

（一）財(cái)政再計(jì)算制度的創(chuàng)立

1954年，日本頒布《厚生年金保險(xiǎn)法》對厚生年金制度進(jìn)行全面改革，公共養(yǎng)老金制度走向正軌。日本公共養(yǎng)老金采用以現(xiàn)收現(xiàn)付制為主的融資模式，改革初期為減輕參保人負(fù)擔(dān)設(shè)定了較低的保險(xiǎn)費(fèi)率。因此，1954年《厚生年金保險(xiǎn)法》中明確規(guī)定“保險(xiǎn)費(fèi)率必須在將來能夠保持財(cái)政平衡，并且至少每5年進(jìn)行一次財(cái)政再計(jì)算”。財(cái)政精算制度由此確定下來，由于最初的目標(biāo)是計(jì)算和上調(diào)保險(xiǎn)費(fèi)率，因此稱作“財(cái)政再計(jì)算”。在當(dāng)時(shí)的財(cái)政再計(jì)算中，并沒有考慮到將來物價(jià)上漲和工資上漲，僅推算了保險(xiǎn)費(fèi)收入和養(yǎng)老金支付費(fèi)用。

20世紀(jì)60年代，日本經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高速增長期，工業(yè)化進(jìn)程加速，政府推出“國民收入倍增計(jì)劃”，工人工資水平大幅度提高，從1960年的1.67萬日元增長到1969年的5萬日元。[5]70年代初，受國際石油危機(jī)的影響，日本國內(nèi)出現(xiàn)嚴(yán)重的通貨膨脹。為了避免養(yǎng)老金因通貨膨脹和工資的提升而大幅縮水，公共養(yǎng)老金制度引入工資和物價(jià)浮動(dòng)機(jī)制，即自動(dòng)根據(jù)每年工資和物價(jià)增長率調(diào)整養(yǎng)老金支付水平。[6]在工資和物價(jià)浮動(dòng)機(jī)制的作用下，養(yǎng)老金支付水平不斷上調(diào)，養(yǎng)老金財(cái)政再計(jì)算則根據(jù)上調(diào)的支付水平確定未來財(cái)政支出，在保證財(cái)政收支平衡的基礎(chǔ)上測算保險(xiǎn)費(fèi)率的上調(diào)水平。根據(jù)養(yǎng)老金財(cái)政再計(jì)算結(jié)果（表1），1973—1984年保險(xiǎn)費(fèi)率增長近一倍。在工資和物價(jià)浮動(dòng)機(jī)制的作用下，1984年養(yǎng)老金替代率已經(jīng)達(dá)到69%，到預(yù)測期結(jié)束的2021年保險(xiǎn)費(fèi)率將增長至28.9%，接近職工工資的1/3。如果不采取任何應(yīng)對措施，持續(xù)增長的養(yǎng)老金支付水平將給下一代帶來沉重的保費(fèi)負(fù)擔(dān)。

（二）財(cái)政再計(jì)算制度的發(fā)展：統(tǒng)籌的基礎(chǔ)年金制度

20世紀(jì)80年代中期，日本老齡化日益嚴(yán)峻，養(yǎng)老金領(lǐng)取人數(shù)急速增加，而隨著養(yǎng)老金制度逐漸走向成熟，參保人數(shù)趨于穩(wěn)定。1980—1985年，厚生年金制度贍養(yǎng)率從8.1增至12.3，國民年金制度贍養(yǎng)率從19.3增至27.31。制度贍養(yǎng)率的差異使得各制度保費(fèi)負(fù)擔(dān)和養(yǎng)老金支出呈現(xiàn)較大差異，制度間養(yǎng)老金支付水平的差距逐漸擴(kuò)大。由于各制度財(cái)政獨(dú)立運(yùn)營，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化使得參保人在各制度間轉(zhuǎn)移，養(yǎng)老金財(cái)政的穩(wěn)定性受到威脅。因此，1985年日本政府對養(yǎng)老金制度做出重大調(diào)整：將各制度中相當(dāng)于國民年金的部分統(tǒng)籌管理作為基礎(chǔ)年金，視為公共養(yǎng)老金的第一階層覆蓋20—59歲的全體國民，對于在職者再加算厚生年金的工資比例部分給付額作為公共養(yǎng)老金的第二階層（圖1）。[7]改革后，基礎(chǔ)年金的支出費(fèi)用能夠利用各制度繳納的基礎(chǔ)年金保費(fèi)在全體國民間分?jǐn)?，第一階層將不會(huì)受到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化的影響。從財(cái)政再計(jì)算的角度來看，改革前國民年金和厚生年金各自進(jìn)行財(cái)政再計(jì)算，改革后第一階層的基礎(chǔ)年金支出由全體被保險(xiǎn)人一起負(fù)擔(dān)，各年金制度的負(fù)擔(dān)按照被保險(xiǎn)人比例分配，財(cái)政再計(jì)算需要先進(jìn)行整合，推算每年基礎(chǔ)年金所需費(fèi)用、各制度應(yīng)該承擔(dān)的保險(xiǎn)費(fèi)以及國庫負(fù)擔(dān)部分。

（三）財(cái)政再計(jì)算制度的完善：應(yīng)對人口老齡化

20世紀(jì)80年代末，隨著日本醫(yī)療技術(shù)水平的進(jìn)步，國民平均壽命顯著延長，預(yù)計(jì)到2025年65歲以上的人口將占總?cè)丝诘?0%以上。養(yǎng)老金支出壓力開始顯現(xiàn)，僅厚生年金支出就從1985的6.46萬億增長到1989年的11.5萬億。[8]若不采取任何應(yīng)對措施，未來保險(xiǎn)費(fèi)率還將進(jìn)一步上漲。因此，1989年政府開始考慮延遲退休政策，養(yǎng)老金財(cái)政再計(jì)算增加了預(yù)期壽命假設(shè)，并對延遲退休改革方案進(jìn)行預(yù)測。根據(jù)財(cái)政再計(jì)算結(jié)果顯示（表2），若將退休年齡延遲到65歲，2020年保險(xiǎn)費(fèi)率將下降5.4%，減輕了年輕一代的保費(fèi)負(fù)擔(dān)。

進(jìn)入20世紀(jì)90年代，日本人口老齡化日益加重，預(yù)計(jì)到2025年65歲以上人口占比將達(dá)到25.8%，成為世界上高齡化最嚴(yán)重的國家。[9]此時(shí)，日本少子化日趨嚴(yán)重，1994年總和生育率降至1.50，這將導(dǎo)致未來公共養(yǎng)老金收入的減少;老齡化加上少子化給日本養(yǎng)老金的財(cái)政可持續(xù)性帶來了挑戰(zhàn)。為了穩(wěn)定養(yǎng)老金財(cái)政，1994年養(yǎng)老金改革確定實(shí)施延遲退休政策，從2001年到2013年逐步將退休年齡提高到65歲。[5]由于人口結(jié)構(gòu)的變化，養(yǎng)老金財(cái)政再計(jì)算將出生率假設(shè)下調(diào)，預(yù)期壽命假設(shè)提高。財(cái)政再計(jì)算結(jié)果顯示，1994年保險(xiǎn)費(fèi)率為17.35%;實(shí)施延遲退休政策后，到2024年保險(xiǎn)費(fèi)率仍高達(dá)29.8%（表2）。由此可見，即便實(shí)施延遲退休政策，由于少子老齡化對養(yǎng)老金支出的影響，未來保險(xiǎn)費(fèi)率仍將持續(xù)上調(diào)。因此，除了實(shí)施延遲退休政策，還要考慮其他應(yīng)對措施控制養(yǎng)老金支出的增長。

為了使養(yǎng)老金財(cái)政精算準(zhǔn)確反映人口結(jié)構(gòu)變化，1999年養(yǎng)老金財(cái)政再計(jì)算的人口假設(shè)采用國立社會(huì)保障和人口問題研究所的人口預(yù)測數(shù)據(jù)。新的人口預(yù)測數(shù)據(jù)顯示出更加嚴(yán)重的少子化和老齡化，總和生育率降至歷史最低1.39，到2050年65歲以上人口將增至32.2%。而此時(shí)，日本經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷，工資和物價(jià)增長率均處于較低水平，養(yǎng)老金繳費(fèi)負(fù)擔(dān)對于企業(yè)和個(gè)人都已達(dá)到極限。因此，1999年政府暫停上調(diào)保險(xiǎn)費(fèi)率，為實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金財(cái)政收支平衡，通過調(diào)整工資和物價(jià)浮動(dòng)機(jī)制，適度下調(diào)養(yǎng)老金替代率，以控制養(yǎng)老金支付總額的增長。1999年養(yǎng)老金財(cái)政再計(jì)算根據(jù)人口結(jié)構(gòu)變化再次下調(diào)出生率假設(shè)，提高預(yù)期壽命假設(shè)，同時(shí)下調(diào)工資和物價(jià)增長率。財(cái)政再計(jì)算結(jié)果顯示，在調(diào)整工資和物價(jià)浮動(dòng)機(jī)制的作用下，養(yǎng)老金替代率降至59%，養(yǎng)老金支出規(guī)模隨之下降，到2024年保險(xiǎn)費(fèi)率比1994年財(cái)政再計(jì)算結(jié)果下調(diào)2%。

從以上日本公共養(yǎng)老金財(cái)政再計(jì)算的演進(jìn)歷程可以看出，經(jīng)過了近半個(gè)世紀(jì)的發(fā)展，財(cái)政再計(jì)算已經(jīng)成為公共養(yǎng)老金制度的重要組成部分。這一時(shí)期的財(cái)政再計(jì)算有兩個(gè)特征：一是保險(xiǎn)費(fèi)率采用面向未來階段性地上調(diào)的方式，在每5年的財(cái)政再計(jì)算中，評估和調(diào)整當(dāng)前的保險(xiǎn)費(fèi)率;二是在財(cái)政再計(jì)算的過程中，重新審視養(yǎng)老金的收入和支出，并進(jìn)行制度改革，以適應(yīng)人口和經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化?？梢哉f，財(cái)政再計(jì)算推動(dòng)日本公共養(yǎng)老金制度不斷進(jìn)行改革，公共養(yǎng)老金制度改革也推動(dòng)精算技術(shù)的發(fā)展和變革。

三、日本公共養(yǎng)老金財(cái)政檢證制度

（一）2004年公共養(yǎng)老金制度改革

進(jìn)入21世紀(jì)，日本少子老齡化進(jìn)一步惡化。2003年，人口總和生育率降至1.29，人均預(yù)期壽命達(dá)到男性78.36歲，女性85.33歲。預(yù)計(jì)到2050年，65歲以上人口占比將達(dá)到35.7%。而此時(shí)的日本經(jīng)濟(jì)又陷入了負(fù)增長，工資和物價(jià)增長率均處于較低水平，1998—2002年物價(jià)增長率降至-0.4%，工資增長率平均降至1%以下。[10]由于保險(xiǎn)費(fèi)率暫停上調(diào)，養(yǎng)老金收支情況持續(xù)惡化，并且出現(xiàn)收不抵支的局面，國民開始對公共養(yǎng)老金的可持續(xù)性產(chǎn)生了擔(dān)憂。年輕一代擔(dān)心持續(xù)增加的養(yǎng)老金支出將加重未來的保費(fèi)負(fù)擔(dān)，代際間的不平等使國民對公共養(yǎng)老金的信任度下降。因此，2004年在財(cái)政精算的基礎(chǔ)上，政府對公共養(yǎng)老金制度進(jìn)行了重大改革。

改革的具體內(nèi)容為：（1）為減輕年輕一代對未來保費(fèi)上調(diào)的擔(dān)憂，固定保費(fèi)水平上限，階梯式上調(diào)到2017年，此后不再上調(diào)保費(fèi)。（2）引入自動(dòng)平衡機(jī)制——宏觀經(jīng)濟(jì)浮動(dòng)機(jī)制自動(dòng)下調(diào)養(yǎng)老金待遇，即養(yǎng)老金支付水平的調(diào)整在工資和物價(jià)浮動(dòng)率的基礎(chǔ)上，再綜合考慮未來參保人數(shù)的減少率和平均壽命的增加率，降低養(yǎng)老金支付水平，抑制養(yǎng)老金待遇上漲。為了避免國民對未來養(yǎng)老金水平下降而無法保障老年生活的擔(dān)憂，設(shè)定養(yǎng)老金替代率調(diào)整下限，一旦養(yǎng)老金替代率降到50%，立刻結(jié)束宏觀經(jīng)濟(jì)浮動(dòng)機(jī)制。（3）提升國庫負(fù)擔(dān)比例，以彌補(bǔ)養(yǎng)老金財(cái)政收支缺口。（4）引入有限平衡方式，以現(xiàn)在的一代人結(jié)束領(lǐng)取養(yǎng)老金為止約100年作為財(cái)政平衡期限，在此期間內(nèi)實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金財(cái)政平衡。[6]

2004年公共養(yǎng)老金改革內(nèi)容的實(shí)質(zhì)是在有限財(cái)政均衡期間內(nèi)，在養(yǎng)老金收入（包括保費(fèi)收入和國庫負(fù)擔(dān)）相對確定的情況下，利用宏觀經(jīng)濟(jì)浮動(dòng)機(jī)制下調(diào)養(yǎng)老金待遇，自動(dòng)實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金收支平衡。

（二）養(yǎng)老金財(cái)政檢證制度的定位

2004年之前的財(cái)政再計(jì)算，根據(jù)人口結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，以及工資、物價(jià)、利率等社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢的變化，對被保險(xiǎn)人數(shù)、養(yǎng)老金領(lǐng)取人數(shù)、養(yǎng)老金支出等進(jìn)行推算，以養(yǎng)老金收支平衡為原則，制定保險(xiǎn)費(fèi)上調(diào)計(jì)劃，并根據(jù)需要進(jìn)行養(yǎng)老金制度改革。2004年公共養(yǎng)老金制度改革，引入了保費(fèi)水平固定方式，不再需要制定保險(xiǎn)費(fèi)上調(diào)計(jì)劃的財(cái)政再計(jì)算，但仍有必要基于社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢的變化，對養(yǎng)老金財(cái)政狀況進(jìn)行審視，至少每5年進(jìn)行一次“財(cái)政現(xiàn)狀評估和預(yù)測”。此時(shí)“財(cái)政再計(jì)算”決定保險(xiǎn)費(fèi)的功能已無法繼續(xù)發(fā)揮作用，因此，養(yǎng)老金財(cái)政精算報(bào)告將“財(cái)政再計(jì)算”更名為“財(cái)政檢證”。財(cái)政檢證制度的主要目標(biāo)，一是根據(jù)人口和經(jīng)濟(jì)形勢的最新變化檢查現(xiàn)行制度的財(cái)政運(yùn)行情況，二是在固定保費(fèi)水平的基礎(chǔ)上，為實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行制度的收支平衡，預(yù)測養(yǎng)老金支付水平的下降幅度。如果能夠?qū)B(yǎng)老金替代率維持在50%以上，并且財(cái)政收支平衡，則宏觀經(jīng)濟(jì)浮動(dòng)機(jī)制正在發(fā)揮作用。反之，則宏觀經(jīng)濟(jì)浮動(dòng)機(jī)制無法正常發(fā)揮作用，在結(jié)束調(diào)整的同時(shí)要討論采取其他必要的改革措施。[11]

2004年公共養(yǎng)老金制度改革，不僅推動(dòng)財(cái)政精算制度由“財(cái)政再計(jì)算”改革為“財(cái)政檢證”，而且財(cái)政精算技術(shù)顯著提升，在財(cái)政精算結(jié)果的形式上也發(fā)生了重大變化。2004年之前的財(cái)政再計(jì)算結(jié)果僅作為《厚生白書》的一部分定期發(fā)布，內(nèi)容主要包括年金制度發(fā)展現(xiàn)狀;人口和經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化情況及其對年金制度未來的影響;保費(fèi)水平和年金支付水平的評估及調(diào)整;根據(jù)前幾項(xiàng)的發(fā)展情況制定改革方案，在此基礎(chǔ)上預(yù)測未來的財(cái)政收支情況（表3）。2004年公共養(yǎng)老金制度改革后，由于未來將下調(diào)養(yǎng)老金待遇，為了減輕人們的擔(dān)憂，提升公眾對公共養(yǎng)老金制度的信賴，厚生勞動(dòng)省將財(cái)政精算過程和精算結(jié)果制作成財(cái)政檢證結(jié)果報(bào)告定期向社會(huì)公布，并予以立法。為了滿足國民對養(yǎng)老金精算信息公開的需求，財(cái)政檢證結(jié)果報(bào)告中增加了詳細(xì)的精算過程，包括對經(jīng)濟(jì)假設(shè)的設(shè)定及推導(dǎo)過程，未來參保人和領(lǐng)取人數(shù)的推算方法、推算過程及預(yù)測結(jié)果、宏觀經(jīng)濟(jì)浮動(dòng)機(jī)制的調(diào)整時(shí)間以及支付水平的預(yù)測、在有限平衡期間預(yù)測年金的財(cái)政收支發(fā)展趨勢（表3）。公眾可以從財(cái)政檢證報(bào)告中了解到在當(dāng)前的人口和經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢下，未來領(lǐng)取的養(yǎng)老金水平、公共養(yǎng)老金未來的財(cái)政發(fā)展?fàn)顩r、以及未來養(yǎng)老金制度改革的方向。定期發(fā)布財(cái)政檢證報(bào)告提升了養(yǎng)老金財(cái)政精算的透明度，政府在養(yǎng)老金制度改革的過程中能夠爭取到國民的理解，國民也能夠根據(jù)養(yǎng)老金水平提前進(jìn)行養(yǎng)老規(guī)劃。

（三）2004年財(cái)政檢證改革的重點(diǎn)內(nèi)容

以下將從有限平衡方式、經(jīng)濟(jì)假設(shè)推導(dǎo)、宏觀經(jīng)濟(jì)浮動(dòng)機(jī)制預(yù)測三方面，就2004年財(cái)政檢證改革的重點(diǎn)內(nèi)容做簡要說明。

1.采用有限平衡方式

1999年養(yǎng)老金財(cái)政再計(jì)算采用了永久平衡方式，即從現(xiàn)在到將來的整個(gè)時(shí)期都納入養(yǎng)老金財(cái)政平衡范圍，試圖實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金永久財(cái)政平衡。然而，在這種方式下，需要為未來預(yù)留巨額儲備金，無疑對當(dāng)前參保人和領(lǐng)取人的利益造成損害。因此，2004年財(cái)政精算制度改革引入有限平衡方式，財(cái)政檢證的期間調(diào)整為當(dāng)前到2100年為止的95年，按照2100年累計(jì)余額剛好滿足當(dāng)年養(yǎng)老金支出的原則，制定未來養(yǎng)老金財(cái)政平衡計(jì)劃。根據(jù)2004年財(cái)政檢證結(jié)果，以厚生年金為例，在有限平衡方式下，年末累計(jì)余額可支付年數(shù)逐漸下降，到2100年累計(jì)余額只能夠支付當(dāng)年養(yǎng)老金支出（表4）。

2.增加經(jīng)濟(jì)假設(shè)推導(dǎo)

養(yǎng)老金財(cái)政收支情況將來如何發(fā)展，在很大程度上取決于未來的人口和經(jīng)濟(jì)狀況，尤其進(jìn)入21世紀(jì)，人口結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化使得精算假設(shè)的設(shè)定更加重要。2004年以前的財(cái)政再計(jì)算中，經(jīng)濟(jì)假設(shè)通常以過去的實(shí)際平均數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，綜合考慮經(jīng)濟(jì)增長率的未來發(fā)展情況設(shè)定為固定值。2004年財(cái)政檢證的重點(diǎn)在于預(yù)測未來財(cái)政收支變化和宏觀經(jīng)濟(jì)浮動(dòng)機(jī)制的調(diào)整幅度，因此，經(jīng)濟(jì)假設(shè)不僅要考慮過去的情況，還要考慮潛在經(jīng)濟(jì)增長率和勞動(dòng)力人口的發(fā)展趨勢，特別是勞動(dòng)力人口負(fù)增長將影響潛在經(jīng)濟(jì)增長率。因此，2004年精算假設(shè)中增加了勞動(dòng)力率假設(shè)，同時(shí)將經(jīng)濟(jì)假設(shè)分為短期和長期進(jìn)行預(yù)測，短期經(jīng)濟(jì)假設(shè)采用日本內(nèi)閣府經(jīng)濟(jì)增長數(shù)據(jù)設(shè)定，長期（2009年以后）經(jīng)濟(jì)假設(shè)則根據(jù)柯布-道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)進(jìn)行推算（表5）。

3. 宏觀經(jīng)濟(jì)浮動(dòng)機(jī)制預(yù)測

2004年財(cái)政檢證的主要內(nèi)容是在固定保費(fèi)水平和國庫負(fù)擔(dān)水平的基礎(chǔ)上，預(yù)測在均衡期間內(nèi)，宏觀經(jīng)濟(jì)浮動(dòng)機(jī)制的作用情況以及財(cái)政收支的發(fā)展趨勢。根據(jù)財(cái)政檢證結(jié)果，在標(biāo)準(zhǔn)精算假設(shè)下，若2005年順利啟動(dòng)宏觀經(jīng)濟(jì)浮動(dòng)機(jī)制，養(yǎng)老金替代率將從2004年的59.3%降低到2023年的50.2%，養(yǎng)老金替代率達(dá)到支付水平下限，宏觀經(jīng)濟(jì)浮動(dòng)機(jī)制將自動(dòng)結(jié)束。此后，養(yǎng)老金替代率將維持在50.2%保持平衡。若少子化和經(jīng)濟(jì)形勢有一方好轉(zhuǎn)，宏觀經(jīng)濟(jì)浮動(dòng)機(jī)制將提前至2019年結(jié)束，養(yǎng)老金替代率提高至52.4%。反之，2024年養(yǎng)老金替代率將低于50%，如果不再下調(diào)養(yǎng)老金支付水平，則必須研究采取其他必要措施。若繼續(xù)利用宏觀經(jīng)濟(jì)浮動(dòng)機(jī)制調(diào)整養(yǎng)老金支付水平，預(yù)測宏觀經(jīng)濟(jì)浮動(dòng)機(jī)制將于2033年結(jié)束，養(yǎng)老金替代率降至45.3%，此后在這一水平上維持財(cái)政平衡（圖2）。

四、日本養(yǎng)老金財(cái)政檢證制度的演進(jìn)

2004年的日本公共養(yǎng)老金制度改革被認(rèn)為可以通過宏觀經(jīng)濟(jì)浮動(dòng)機(jī)制降低養(yǎng)老金替代率，從而實(shí)現(xiàn)預(yù)測期內(nèi)財(cái)政收支的自動(dòng)平衡。然而，從現(xiàn)實(shí)結(jié)果來看，2004年的經(jīng)濟(jì)假設(shè)顯得過于樂觀，受2008年全球金融危機(jī)的影響，工資增長率甚至達(dá)到負(fù)數(shù)，直到2009年都沒有達(dá)到啟動(dòng)宏觀經(jīng)濟(jì)浮動(dòng)機(jī)制的條件。養(yǎng)老金替代率未降反升，財(cái)政赤字規(guī)模持續(xù)增大。由于現(xiàn)實(shí)情況與2004年精算假設(shè)存在較大偏離，自2009年財(cái)政精算制度著重對精算假設(shè)進(jìn)行了改進(jìn)。

（一）2009年財(cái)政檢證：引入多方案精算假設(shè)

鑒于未來的人口和經(jīng)濟(jì)環(huán)境可能面臨更多不確定因素，2009年養(yǎng)老金財(cái)政檢證中人口和經(jīng)濟(jì)假設(shè)分別設(shè)定了三種方案。人口假設(shè)就總和生育率和預(yù)期壽命分別設(shè)定了高、中、低方案1，經(jīng)濟(jì)假設(shè)設(shè)定2010年世界經(jīng)濟(jì)順利復(fù)蘇的經(jīng)濟(jì)中方案、迅速復(fù)蘇的經(jīng)濟(jì)高方案、以及持續(xù)低迷的經(jīng)濟(jì)低方案。在這三種方案的經(jīng)濟(jì)假設(shè)下，對物價(jià)增長率、名義工資增長率和名義投資收益率進(jìn)行短期和長期預(yù)測。（表6）

根據(jù)以上精算假設(shè)，若經(jīng)濟(jì)增長處于樂觀情況下，宏觀經(jīng)濟(jì)浮動(dòng)機(jī)制將于2012年啟動(dòng)，若持續(xù)低迷，這一時(shí)間將推遲到2014年。在中方案情況下，養(yǎng)老金替代率將從2009年的63.2%降低到2038年的50.1%，宏觀經(jīng)濟(jì)浮動(dòng)機(jī)制自動(dòng)結(jié)束，此后將在這一水平上保持財(cái)政平衡。2004年財(cái)政檢證結(jié)果預(yù)測需要20年時(shí)間，利用宏觀經(jīng)濟(jì)浮動(dòng)機(jī)制調(diào)整養(yǎng)老金待遇，以保證預(yù)測期內(nèi)的財(cái)政平衡。到2009年，由于少子老齡化持續(xù)惡化，加上全球金融危機(jī)對經(jīng)濟(jì)的沖擊，這一調(diào)整時(shí)間延長到30年。若2009年后人口和經(jīng)濟(jì)均處于高方案發(fā)展水平，宏觀經(jīng)濟(jì)浮動(dòng)機(jī)制將于2032年結(jié)束，養(yǎng)老金替代率在54.6%的水平維持財(cái)政平衡。如果人口和經(jīng)濟(jì)環(huán)境繼續(xù)惡化，都處于低方案水平，到2035年養(yǎng)老金替代率將低于50%。如果繼續(xù)采用宏觀經(jīng)濟(jì)浮動(dòng)機(jī)制平衡財(cái)政收支，將持續(xù)到2048年結(jié)束，此后養(yǎng)老金替代率將保持在43.1%的水平上實(shí)現(xiàn)長期財(cái)政均衡（圖3）。[12]

（二）2014年財(cái)政檢證：進(jìn)一步豐富經(jīng)濟(jì)假設(shè)

2009年以后，爆發(fā)于2008年的全球金融危機(jī)的影響仍在蔓延，直到2014年工資和物價(jià)的增長率均為負(fù)數(shù)，宏觀經(jīng)濟(jì)浮動(dòng)機(jī)制在引入10年間都未能真正發(fā)揮作用，養(yǎng)老金替代率仍高達(dá)62.7%。由于未來經(jīng)濟(jì)的不確定性增大，2014年的養(yǎng)老金財(cái)政檢證對長期經(jīng)濟(jì)假設(shè)設(shè)定了更加寬松的設(shè)定，利用柯布-道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)，以反映技術(shù)革新的全要素生產(chǎn)率（TFP）為主線，設(shè)定了8個(gè)綜合性經(jīng)濟(jì)假設(shè)方案（表7）。

根據(jù)2014年財(cái)政檢證結(jié)果，在經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的情況下，養(yǎng)老金替代率將從2014年的62.7%降低到2043年的50.8%左右，宏觀經(jīng)濟(jì)浮動(dòng)機(jī)制結(jié)束，調(diào)整期間仍然需要30年。若經(jīng)濟(jì)情況低迷，2038—2040年養(yǎng)老金替代率將降至50%以下，如果繼續(xù)采用宏觀經(jīng)濟(jì)浮動(dòng)機(jī)制平衡財(cái)政收支，將持續(xù)到2050年后結(jié)束。在最糟糕的情況下，宏觀經(jīng)濟(jì)浮動(dòng)機(jī)制到2058年才能結(jié)束，屆時(shí)將在養(yǎng)老金替代率較低的水平上維持財(cái)政平衡（圖4）。[13]

（三）2019年財(cái)政檢證：宏觀經(jīng)濟(jì)浮動(dòng)機(jī)制初顯成效

2016年公共養(yǎng)老金制度進(jìn)行了兩項(xiàng)改革：一是對宏觀經(jīng)濟(jì)浮動(dòng)機(jī)制進(jìn)行了改革，對未能啟動(dòng)或者未充分使用宏觀經(jīng)濟(jì)浮動(dòng)調(diào)整機(jī)制的年份，將調(diào)整率累積，待經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇后一并調(diào)整;二是擴(kuò)大厚生年金適用單位范圍。以上兩項(xiàng)改革是以2014年設(shè)定的改革方案及其財(cái)政檢證結(jié)果作為依據(jù)實(shí)施的。

2004年之前的財(cái)政再計(jì)算，通過測算和調(diào)整保費(fèi)推動(dòng)養(yǎng)老金制度改革，對養(yǎng)老金制度的改革和發(fā)展發(fā)揮了重要的作用。2004年后，財(cái)政檢證沒有調(diào)整保險(xiǎn)費(fèi)率的作用，由于預(yù)期可通過宏觀經(jīng)濟(jì)浮動(dòng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支的自動(dòng)平衡，因此，養(yǎng)老金制度失去了改革的動(dòng)力，在2009年財(cái)政檢證中沒有對養(yǎng)老金制度改革進(jìn)行討論。[14]到2014年，由于經(jīng)濟(jì)長期低迷，宏觀經(jīng)濟(jì)浮動(dòng)機(jī)制遲遲未能發(fā)揮作用，加上少子老齡化更加嚴(yán)峻，公共養(yǎng)老金財(cái)政可持續(xù)面臨威脅。因此，2014年財(cái)政檢證中加入對改革方案的討論，包括在工資和物價(jià)較低的情況下，仍然啟動(dòng)宏觀經(jīng)濟(jì)浮動(dòng)機(jī)制。根據(jù)財(cái)政檢證結(jié)果，若全面啟動(dòng)宏觀經(jīng)濟(jì)浮動(dòng)機(jī)制，在任何精算假設(shè)方案下，養(yǎng)老金支付水平都將得到改善。除此之外，還討論了擴(kuò)大參保范圍的改革方案，若將臨時(shí)工納入?yún)⒈７秶?，養(yǎng)老金替代率將提高0.5%左右。若擴(kuò)大厚生年金適用單位范圍，將非適用行業(yè)和從業(yè)人員不足5人的單位也納入?yún)⒈７秶B(yǎng)老金替代率將提高4%—7%左右。[9]2016年，以此財(cái)政檢證結(jié)果為依據(jù)，對宏觀經(jīng)濟(jì)浮動(dòng)機(jī)制和參保范圍進(jìn)行了改革。

2019年財(cái)政檢證結(jié)果顯示，在改革方案實(shí)施后，宏觀經(jīng)濟(jì)浮動(dòng)機(jī)制的效果開始顯現(xiàn)，養(yǎng)老金替代率從2014年的62.7%降到61.7%。預(yù)測在人口和經(jīng)濟(jì)環(huán)境樂觀的情況下，宏觀經(jīng)濟(jì)浮動(dòng)機(jī)制將于2046—2047年結(jié)束，屆時(shí)養(yǎng)老金替代率將在51.9%左右實(shí)現(xiàn)財(cái)政平衡。若經(jīng)濟(jì)環(huán)境持續(xù)低迷，到2043年養(yǎng)老金替代率將降至50%以下。若此后繼續(xù)采用宏觀經(jīng)濟(jì)浮動(dòng)機(jī)制調(diào)整，2058年后養(yǎng)老金替代率將在44.6%的水平上維持財(cái)政平衡（圖5）。[15]2019年財(cái)政檢證在精算假設(shè)的方法上已保持穩(wěn)定，并將對改革方案的討論作為一種機(jī)制固定下來，財(cái)政檢證仍然發(fā)揮著推動(dòng)養(yǎng)老金制度改革的作用。

五、經(jīng)驗(yàn)借鑒

從財(cái)政再計(jì)算到財(cái)政檢證，日本養(yǎng)老金財(cái)政精算制度已經(jīng)成為公共養(yǎng)老金制度體系的重要組成部分。養(yǎng)老金財(cái)政精算為公共養(yǎng)老金制度改革提供依據(jù)，推動(dòng)公共養(yǎng)老金制度不斷改革，保障養(yǎng)老金制度可持續(xù)運(yùn)行。我國是世界上老齡人口最多的國家，養(yǎng)老金財(cái)政可持續(xù)問題日趨嚴(yán)峻，迫切需要建立養(yǎng)老金精算報(bào)告制度，盡可能量化養(yǎng)老金制度面臨的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，并以此為依據(jù)進(jìn)行養(yǎng)老金制度改革。觀察和分析日本養(yǎng)老金財(cái)政精算制度演變的歷史，可以為我國建立養(yǎng)老金精算報(bào)告制度提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

（一）建立定期精算報(bào)告制度，推動(dòng)養(yǎng)老金制度高質(zhì)量發(fā)展

從日本精算制度演變的過程可以看到，定期開展養(yǎng)老金財(cái)政精算至關(guān)重要。養(yǎng)老金財(cái)政精算是在人口和經(jīng)濟(jì)假設(shè)的前提下，預(yù)測未來養(yǎng)老金財(cái)務(wù)運(yùn)行情況。但未來人口和經(jīng)濟(jì)的不確定性，使得人口和經(jīng)濟(jì)假設(shè)隨著時(shí)間的推移會(huì)產(chǎn)生與實(shí)際情況的背離。因此，定期更新數(shù)據(jù)，設(shè)定精算假設(shè)，以現(xiàn)實(shí)為出發(fā)點(diǎn)進(jìn)行新的養(yǎng)老金財(cái)政精算是必要的。從日本精算假設(shè)的改革歷程可以看出，相比于未來人口發(fā)展的不確定性，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不確定性更大。因此，我國在制定養(yǎng)老金精算報(bào)告時(shí)，應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)部和外部環(huán)境設(shè)置多重經(jīng)濟(jì)假設(shè)，預(yù)測各種可能情況下養(yǎng)老金財(cái)務(wù)收支未來的運(yùn)行情況。

（二）以精算為依據(jù)，推動(dòng)延遲退休政策改革

日本從20世紀(jì)80年代末人口結(jié)構(gòu)發(fā)生變化時(shí)就開始討論延遲退休政策，從日本制定延遲退休政策的過程來看，事先進(jìn)行財(cái)政精算，預(yù)測制度實(shí)施后養(yǎng)老金財(cái)政運(yùn)行情況，為政策的實(shí)施提供依據(jù)是非常必要的。我國即將實(shí)施漸進(jìn)式延遲退休政策，但實(shí)施方案尚未出臺。鑒于第七次全國人口普查數(shù)據(jù)剛剛公布，能夠?yàn)槿丝诶淆g化以及勞動(dòng)力變化趨勢提供更準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)。以此作為精算假設(shè)的研究基礎(chǔ)，設(shè)計(jì)延遲退休方案，并預(yù)測方案實(shí)施后養(yǎng)老金財(cái)務(wù)收支運(yùn)行趨勢，有助于推動(dòng)延遲退休政策的順利實(shí)施和可持續(xù)發(fā)展。

（三）以精算為依據(jù)，推動(dòng)養(yǎng)老金待遇調(diào)整機(jī)制的建立

除了人口老齡化，連續(xù)17年上調(diào)退休職工養(yǎng)老金待遇，已經(jīng)成為影響我國養(yǎng)老金支出快速增長的重要因素。從日本養(yǎng)老金財(cái)政精算制度的發(fā)展歷程可以看到，在經(jīng)濟(jì)高速增長期，養(yǎng)老金替代率從20世紀(jì)70年代初的60%上調(diào)至90年代接近70%。在經(jīng)濟(jì)低迷、人口老齡化日益嚴(yán)重以及養(yǎng)老金財(cái)政失衡的情況下，不得不下調(diào)養(yǎng)老金替代率。我國也同樣面臨經(jīng)濟(jì)增長趨緩、人口老齡化日益嚴(yán)重以及養(yǎng)老金支出持續(xù)攀升的局面，制定養(yǎng)老金精算報(bào)告，預(yù)測養(yǎng)老金待遇調(diào)整對養(yǎng)老基金財(cái)務(wù)收支運(yùn)行情況的影響，為科學(xué)地建立養(yǎng)老金待遇調(diào)整機(jī)制提供依據(jù)。

（四）定期發(fā)布精算報(bào)告，爭取公眾對制度改革的理解

從日本財(cái)政精算制度的改革過程可以看到，2004年后財(cái)政檢證的過程和結(jié)果以定期報(bào)告的形式向國民發(fā)布，既爭取到國民對改革的理解，又可以使國民提早進(jìn)行養(yǎng)老規(guī)劃。反觀我國養(yǎng)老金制度改革，延遲退休政策探討多年，遲遲未能推出的主要原因是群眾的反對聲比較強(qiáng)烈。若未來適度下調(diào)養(yǎng)老金待遇，更是需要得到群眾的理解和支持。定期制作和發(fā)布養(yǎng)老金精算報(bào)告，提升養(yǎng)老金精算的透明度，能夠爭取群眾的理解和支持，保障制度改革的順利進(jìn)行。

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